建筑工程質量潛在缺陷保險的挑戰與建議

成文清 鄭 薇 李彤彤 張 帆 中國大地財產保險股份有限公司

建筑施工是一個復雜的過程，建筑質量缺陷時有發生。建筑工程質量潛在缺陷保險對保證建筑工程質量、提高消費者權益保障力度和減輕政府負擔都具有重要的意義。目前，我國建筑工程質量潛在缺陷保險（IDI）的應用尚處于起步階段。本文對建筑工程質量潛在缺陷保險進行了詳細的介紹，分析了我國實施建筑工程潛在缺陷保險中面臨的挑戰，結合國內外實踐，對進一步推廣建筑工程質量缺陷保險提出了建議。本文對在我國進一步應用和推廣建筑質量潛在缺陷保險、提高我國建筑工程質量水平具有重要意義。

一、引言

十三五以來，我國建筑業呈現快速、大規模發展的狀態。然而，由于建筑施工是一個復雜的過程，因開發商過度壓縮成本、追求進度、設計疏漏、建造方式不當、施工方管理水平不足、監理監管不到位等因素的存在，因此，工程質量出現問題或缺陷的事故時有發生。目前，實踐中缺乏長期有效的追溯機制，事故發生后開發商與施工方常互相推諉，導致消費者投訴無門或處理不力。中國消費者協會的數據顯示，2017年全國房屋建材類投訴21416件，其中質量相關的投訴案件為7141件，占比達到33.33%。

建筑工程質量糾紛不僅損害了消費者的權益，還會造成政府負擔，引起社會資源的巨大浪費。研究表明，這種社會資源的浪費是一種外部不經濟的表現，通過運用外部性理論分析發現質量保險制度對于減少質量缺陷帶來的外部不經濟非常有效（趙海鵬等，2007）。建筑工程質量潛在缺陷保險（IDI，Inherent Defects Insurance）最早在法國提出，目前在西方國家獲得了廣泛的應用（郭振華、代建林，2011）。近年來，我國部分城市已開展了建筑工程質量潛在缺陷保險的嘗試，但總體還處于探索階段，還沒有獲得廣泛認可和推廣。其中涉及的原因包括：（1）相關方對建筑工程質量風險和該保險的重要性認識不足；（2）實施建筑工程潛在質量缺陷保險存在客觀的挑戰。本文的目的是對建筑工程質量潛在缺陷保險進行詳細介紹，結合我國實際情況對其實踐過程中存在的挑戰進行分析，并給出相應的解決措施。

二、建筑工程質量潛在缺陷保險概述

建筑工程質量潛在缺陷保險是指由建設單位投保的，根據保險合同約定，保險公司對在正常使用條件下，在保險期間內由于工程潛在缺陷所導致被保建筑物的物質損壞，履行賠償責任的保險。其核心是保險公司委托質量風險檢查機構（TIS，Technical Inspection Service），對建筑工程質量潛在風險實施辨識、評估、報告、提出處理建議，促進工程質量的提高，減少、避免質量事故發生。

建筑工程質量潛在缺陷保險也稱“十年責任險”，是國際上通行的建筑工程質量保險制度，在許多國家屬于強制保險范疇。承保范圍包括商業建筑、工業建筑、橋梁等，承保十年內因主體結構存在質量缺陷發生質量事故而造成的損失。保險公司根據工程項目的特點和所在地區的需求情況設置差異性的承保條件，比如增加防水設備、保溫等保險責任。在我國，上海和深圳均由政府統一設計保險需求，保險費為建安工程造價的1%～1.5%，在投保時一次性收取；國外根據保障范圍不同，一般為建安工程造價的0.5%～3%，通常在投保時預付20%～30%的保險費，當工程竣工并取得竣工驗收合格證書以及TIS機構出具的最終報告和合格證書后，保險單生效，投保人繳納剩余的保險費（邵健等，2010）。工程質量潛在缺陷保險通常設置一定時長的等待期，國內目前為兩年，即在竣工驗收合格兩年后開始保險賠償責任，在整個保險期限內不得撤銷，并且通常足額投保。

實行工程質量潛在缺陷保險是對現有質量監管體制的補充和完善，不會弱化參建各方原有的法律責任(趙宏彥，2003)。工程質量潛在缺陷保險的主要作用是保證出現工程質量問題后，消費者能迅速得到保險公司的維修和理賠服務。而保險公司根據保險合同條款取得代為追償權，可以根據法律規定追究責任方的賠償責任。工程項目參建各方的質量終身責任和行業主管部門對工程質量的行政監管責任并沒有弱化或轉移。

三、建筑工程質量潛在缺陷保險的必要性

我國現行的質量監管體系是政府直接監管和委托監理方監管的體系，項目參建各方對各自負責的部分承擔質量終身責任，建設單位對工程質量承擔首要責任。實際建設期間，各方重點關注的是結構的安全性和穩定性，對于一些影響使用功能的質量潛在缺陷不太重視，而這類質量問題大多在使用期間才會暴露出來，且會因為工藝缺陷和材料缺陷造成系統性質量問題，到時追責十分困難，消費者通常投訴無門。建筑工程的質量缺陷通常表現為下面幾個特點：

（一）不可避免性

建筑工程在實施過程中，由于外部環境復雜、技術要求高、參與方眾多、管理難度大，在設計、施工工藝、材料等各個環節，即使有現行的質量監管體系，質量潛在缺陷的風險仍然是無法避免的。

（二）定責難，賠償周期長

《房屋建筑工程質量保修辦法》規定，在保修期限內，因房屋建筑工程質量缺陷造成房屋所有人、使用人或者第三方人身、財產損害的，房屋所有人、使用人或者第三方可以向建設單位提出賠償要求。建設單位向造成房屋建筑工程質量缺陷的責任方追償。而在實踐中將這些法律用到實處，尚存在如下困難：

1.責任難以認定

一旦發生質量事故，回溯機制復雜，責任往往難以確定，且通常耗時多年。

2.償付能力不足

即使確定了責任方，也可能因為責任方的償付能力不足而無法得到補償。

這些質量問題如果得不到解決，直接影響的是住戶、房屋使用人的權益，維權事件發生也間接增加了政府負擔。

在這種情況下，引入工程質量潛在缺陷保險作為市場監管是十分有必要的。首先，質量風險檢查機構作為獨立的第三方對設計施工過程中的質量問題進行管理；其次，保障了建設單位的財務穩定性；再則，充分保障了消費者的權益，使得其在使用過程中出現的施工質量問題能夠得到快速的解決；最后，市場監管有利于建立建筑市場質量誠信體系，保障建筑市場的健康發展。

從資金角度，建筑工程質量潛在缺陷保險相對于留置保證金，可以使開發商的流動資金更充裕，更能保證其資金的穩定性。因此，推行建筑工程質量潛在缺陷保險是非常有價值的。

四、建筑工程質量潛在缺陷保險的挑戰

在建筑工程質量監管中引入保險，使建筑工程參與各方主體之間形成良好的約束制衡體系，利用市場化的手段對工程質量進行有效監管。從2002年開始引入至今，我國質量保險發展比較緩慢，還沒有得到廣泛全面的實施和應有的效果（楊艷、陸彥，2013）。主要存在下面幾個原因：

（一）保險公司對工程質量的控制能力偏弱

建筑工程的質量潛在缺陷是指在竣工過程中未被發現，但在使用過程中出現的質量缺陷。質量缺陷可能出現在項目的各個階段，設計缺陷、施工缺陷、材料缺陷等，因此對潛在缺陷的判斷需要有豐富的專業技術能力。能否觀察到工程質量的風險狀況，對于工程質量控制有較大影響（郭振華，2007）。而保險公司作為金融機構，沒有專業的人才儲備和技術能力支撐，是很難有能力去判斷建筑工程的潛在缺陷的（王耘，2017）。在目前引入質量風險檢查機構進行專業化質量檢查的情況下，保險公司仍然過分依賴TIS的檢查結果，自身對風險的判斷能力，以及對TIS機構的管理能力不足。

（二）建筑工程潛在缺陷保險的費率難以科學厘定

由于我國對質量問題、質量事故的統計數據不足，導致保險費率的制定缺乏大數據依據。目前試點省市的費率均借鑒國外的經驗，是否符合中國國情還有待驗證。費率的合理性直接關系到保險公司的盈虧狀況，法國、澳大利亞等國的質量保險業務開展以來，大多經歷過盈利—虧損—微利的階段，業務開展之初也不乏保險公司因賠付過高而倒閉。因此，對于費率的科學性仍需要較長時間的驗證。

（三）質量風險檢查機構的費用與審圖、監理費用的重復

與國外不同，我國現行體制下對設計質量有審圖公司、對施工質量有現場監理、對材料質量也有檢驗機構來控制。而質量風險檢查機構的職能與上述機構均有一定程度的重復。對建設單位而言，存在重復交費的顧慮。這也是我國建筑工程質量潛在缺陷保險推行時面臨的特殊問題之一（趙海鵬等，2006）。

（四）建設單位參保意愿不強，認為投保質量潛在缺陷保險是增加項目成本

主要原因是目前工程項目的事后責任管理意識不強，利益相關方在施工過程中均存在僥幸心理，認為事故發生概率低，一旦發生事故，在賠償上有政府兜底。另外，工程質量的信用體系還沒有真正建立，市場和民眾的評價對建設相關方的影響不大。因此，在沒有政府強制推行的省市，推廣工程質量潛在缺陷保險存在一定的難度。

五、工程質量缺陷保險在國外和國內的實踐

法國在1978年制訂了《斯比那塔法》（Spinetta ACT），對建筑工程質量十年的潛在缺陷實施強制保險，并引入質量風險檢查機構（TIS）進行質量檢查。其后，各國紛紛在法國基礎上，結合自身國情需要進行改良，盡管各國的工程質量潛在缺陷保險操作模式不盡相同，但基本精神一脈相承。

我國從2002年開始提出引入工程質量保險制度。2005年建設部發布《關于推進建設工程質量保險工作的意見》，提出要建立并大力發展工程質量保險制度；2017年2月國務院辦公廳發布的《關于促進建筑業持續健康發展的意見》中，再次提出要推動發展工程質量保險；2017年8月住建部發布《關于開展工程質量安全提升行動試點工作的通知》，公布了九個工程質量保險試點地區。

上海市于2012年由上海市建交委、住房保障房屋管理局、原上海保監局聯合下發《關于推行上海市住宅工程質量潛在缺陷保險的試行意見》；2016年7月出臺《上海市住宅工程質量潛在缺陷保險實施細則（試行）》，進一步明確工程質量潛在缺陷保險的運行方式。上海模式與法國模式的差異詳見表1。

?表1 法國與中國上海模式的比較（徐波等，2004；吳紹艷等，2018）

六、工程質量潛在缺陷保險對項目管理的影響

在原有的五方責任主體的基礎上引入市場監管勢必會對建設項目的項目管理帶來影響。我國目前試行的幾個省市中，政府均賦予TIS機構一定的職能，保證其在項目管理過程中能得到一定的資源，其最終的報告對項目竣工驗收起到一定的作用等。但是對于建設單位來講，多一方參與必定增加了項目協調、管理的難度，對項目質量、成本、進度目標均有一定影響。

（一）對建設項目質量控制的影響

建筑工程質量潛在缺陷保險的最終目的是為了提升工程質量，對項目質量控制方面的影響主要在于以下方面：

1.保險公司和質量風險檢查機構在項目執行的早期就介入，能參與項目的全過程質量管理。

2.保險公司委托的質量風險檢查機構，在設計階段即開始審查，審查重點關注造成潛在質量缺陷的設計，而不僅僅是第三方審圖公司主要關注的結構安全與穩定性。審圖公司主要審查規范的強制性條文是否得到滿足，而質量風險檢查機構不僅關注強制性條文，更關注構造設計是否會造成潛在質量缺陷，從源頭控制工程質量。

3.施工期間，質量風險檢查機構與監理、質監形成項目質量控制的三重保障，質量風險檢查機構作為獨立的第三方，對施工質量進行全過程的客觀檢查，并提出整改清單和意見。

4.借助保險的大數據，對出險的質量問題進行整理和研究，并在后續的項目中關注這些質量風險，減少其再次發生的概率，從根本上提升工程質量。

（二）對建設項目成本控制的影響

目前國內工程質量潛在缺陷保險的保費為建筑工程建安造價的1%～1.5%。對建設項目成本的影響主要在以下方面：

1.在存在物業保修金的省市，如果購買工程質量潛在缺陷保險，可以不必繳納物業保修金（一般為建安工程造價的3%）。

2.質量風險檢查機構的介入能大大減少項目變更的成本。根據統計，變更的成本往往占到施工總成本的20%以上。而如果越早識別出潛在的設計缺陷，修改的靈活度越高，帶來的成本變化越小，根據MacLeamy曲線，設計階段的修改比施工階段的修改，能節省一半的費用。而質量風險檢查機構在設計階段就介入，發現的潛在質量問題導致的施工成本增加就越小。

（三）對建設項目進度控制的影響

1.引入工程質量潛在缺陷保險會對項目進度控制造成一定的影響。對于一些進度過快影響工程質量的工序，比如刻意壓縮混凝土養護期，后續可能會因養護不當而產生裂縫，影響使用功能等，質量風險檢查機構可以提出整改意見。

2.解決工程質量潛在缺陷保險對項目進度控制的影響的最佳方案就是讓質量風險檢查機構盡早參與，在制定項目進度計劃時整合質量風險檢查機構的意見，優化項目進度管理。

七、下一步建議

我國的工程質量潛在缺陷保險仍處于發展的初級階段，目前僅僅在幾個省市試行，下一步的發展仍有以下問題需要關注：

（一）研究制定符合我國國情的保險條款

目前試行階段各地條款設計、承保范圍和工程類別并不完全一致。試行期間應統計分析多年來事故發生的規律，確定承保的范圍和工程類別等，推進統一的操作模式。

（二）科學擬定保險費率

在缺乏基礎數據的初級階段，保險公司準確厘定費率的難度較大，目前上海、深圳均采用統一費率。工程質量潛在缺陷保險作為市場質量監管，應采取市場化的手段，將費率與保險建立對應的關系，實施差額費率制度，以激勵建設單位加強質量控制。

（三）質量風險檢查機構的工作流程標準化

目前項目管理公司、監理公司、施工圖審查機構等都與質量風險檢查機構的工作內容和性質比較類似，可以承擔其職能。但是質量風險檢查機構必須是獨立于建筑各方主體之外的質量檢查機構，目前國內對于質量風險檢查機構的工作流程和評價尚無統一標準，需要盡快制定相關的行業標準，設立行業協會，盡快能衍生出適合我國國情的質量檢查機構。

（四）同步推進建筑各方主體的職業責任險，建立質量信用體系

我國目前試行的只有強制損失保險，對職業責任險沒有強制推行，僅僅保留了保險公司的追償權利。由于責任險沒有得到落實，往往在實際操作中保險公司的追償成本過高，或者僅僅流于形式。職業責任險的同步推進也有利于建立市場信用體系，提高建筑行業生態環境。

（五）利用保險大數據，提高建筑業整體質量管理水平

通過對出險數據的分類整理和分析，對容易出現質量問題的工序節點進行更加嚴格的管控，有利于提高建筑業的質量管理水平。