國有企業境外資本如何優化配置

王剛　邵旭方　鄧欣晨

摘 要：國有企業走出去的步伐加快，國有企業境外投資規模不斷擴大，國有資產境外監管要求也在不斷提高。然而，目前國有企業境外投資面臨資本錯配、境外資產流失風險等問題，制約國有企業競爭力水平和國際化水平的提升。對此，在國家政策引導和企業戰略導向下，對總量資本集中管控、對存量資產進行優化、以戰略導向定位對增量資產進行投資，突出主業、向境外延伸優勢產業并發揮國有資本的杠桿作用。

關鍵詞：境外投資； 集中管控； 資本優化配置

隨著國家“一帶一路”戰略的推進，國有企業逐漸推行國際化經營戰略，積極開展境外資產配置，國企“走出去”的步伐不斷加快。由于投資目的國所需資金主要是當地幣，國有企業境外投資存在較為嚴重的資本錯配問題，沿途國家政治環境不穩定因素導致了一部分國有資本流失。在此背景下，如何做強、做優、做大國有資本以及如何優化國有境外資本配置成為實務中較為關心的問題?；诖?，本文將探討以戰略為導向的國有企業境外資本優化配置的策略。

一、國有企業境外資本配置的現狀

（一） 國企境外投資規模不斷擴大

“一帶一路”戰略和“走出去”戰略機遇推動國企加大對外投資?！耙粠б宦贰背h自2013年提出以來，中國企業對沿線國家貿易總額與投資額不斷提升，如圖1所示，2017年，中國企業對沿線國家投資達1496億美元。國有資本在服務于“一帶一路”、“走出去”等國家戰略中承擔著重要責任和使命，國有企業正在繼續在“一帶一路”和“走出去”戰略的建設上扮演“領頭羊”和“主力軍”的角色。國有企業不斷提升國際化水平，國有資產出海規模不斷擴大。

（二） 發展中國家的投資比重較高

與民營企業和外資企業更多投資于美國、歐洲等發達國家不同，東南亞、西亞和北非等地區的發展中國家是是國企目前及未來最主要的投資區域。如圖1所示，在國企參與較多的“一帶一路”沿線國家投資中，國有企業在能源、交通、電力等戰略性行業的基礎設施建設扮演重要角色，而這類對外投資大都聚焦于發展中國家，東南亞等欠發達區域是中國企業投資比例較高的地區，2017年，中國企業對東南亞的投資額已達800多億美元。

國有企業國際化經營需求加快境外資本布局。國有企業深化改革要求和境外豐富的投資機會助推國企提升資本運作效率的內在需求，2017年，財政部發布了《中央國有資本經營預算支出管理暫行辦法》（財預〔2017〕32號），將國有企業的“國際化經營”納入到了“向產業投資基金注資”項目中，提出以預算為主線管理境外投資，鼓勵國企加快“走出去”的步伐。據商務部、國家統計局和國家外匯管理局聯合發布的2017年度中國對外直接投資統計公報，2017年國有企業對外投資達1582.9億美元，截至2017年末，國有企業對外非金融類直接投資存量已達8882.3864億美元，國企境外投資規模不斷擴大。如圖二所示。

（三） 國有資產境外監管要求提高

2018年5月，李克強總理表示要加快完善國企境外投資監管體系，防范境外投融資、產權交易、代理擔保等過程中的利益輸送和國有資產損失。針對境外資產投資情況，國務院國資委發布了《中央企業境外投資監督管理辦法》（國資委令第35號），加強中央企業境外投資監督管理，推動中央企業提升國際化經營水平。文中提出中央企業境外投資需要聚焦于主業，并加強境外風險防控。要求中央企業境外投資應當做到以下4點：第一，戰略引領。境外投資項目需要符合企業發展戰略和國際化經營規劃，堅持聚焦主業，注重境內外業務協同，提升創新能力和國際競爭力。第二，依法合規。境外投資項目需要遵守我國和投資所在國（地區）法律法規、商業規則和文化習俗，合規經營，有序發展。第三，能力匹配。境外投資項目投資規模與國有企業集團資本實力、融資能力、行業經驗、管理水平和抗風險能力等相適應。第四，合理回報。投資項目需要遵循價值創造理念，加強投資項目論證，嚴格投資過程管理，提高投資收益水平，實現國有資產保值增值。

二、國有企業境外資本配置面臨的問題

（一）境外國有資產配置效率較低

國有企業境外子公司資本分散配置、子公司間同業競爭以及產業布局不合理等導致境外國有資產配置效率較低。其一，大多數國企境外分子公司根據境外投資機會分散投資，集團未形成統一的境外資本配置管理體系，導致境外各分子公司資金難以監控、境外資本運作效率較低；其二，國有企業境外各分子公司間存在較多的同業競爭，導致國企境外整體資本配置存在冗余，投資效率受到制約；其三，國有企業境外產業布局不合理，處于縱向產業鏈上的分子公司間存在較大的信息不對稱，導致交易成本過高，影響國有資本境外配置效率的提升。

（二） 國企境外投資存在資本錯配

國企境外投資存在投資與融資存在錯配，加大國企境外投資的資本配置風險。一方面，資本錯配導致境外投資存在較高匯率風險。國企境外投資所需資金主要是當地幣，而融資以美元為主，歐元資產和澳元資產可以匹配歐元和澳元借款，其余幣種資產需通過美元融資，回流資金體現為當地幣，如果匹配了當地幣借款，回流資金可直接用于還本付息，如果資產與負債存在貨幣錯配，回流資金需兌換為借款貨幣，用于償還借款。某些當地貨幣甚至存在不能只有兌換問題，資本管制嚴重，貨幣波動較大，從加劇了匯率風險。此外，國企境外投資的特點可能加劇國企境外投資的匯率風險。國企對發展中國家的基礎設施建設投資項目存在較大體量，而基礎建設類的項目資金投入為一次（存量資產并購項目）或分次投入（綠地項目），而資金收益則是在未來投資回收期內逐年回流，基礎項目投資建設周期較長，現金回流較慢，國企境外投資資金存在較大的收回風險。

（三）境外國有資產存在流失風險

東南亞、西亞和非洲、南亞等發展中國家是國企目前及未來最主要的投資區域，而這些國家市場法律法規不健全，相較于發達國家，投資風險較大。基礎能源建設是國際社會關注的戰略資源，其具有一定的政治屬性，因此國企在實施境外投資中，存在嚴峻的政治風險。2015年，中國鐵建股份有限公司參與了墨西哥高鐵項目的競標。墨西哥高鐵項目為連接墨西哥城與克雷塔羅的高速鐵路項目，中國鐵建在日本三菱公司、德國西門子等17家競爭企業中脫穎而出拿下了項目。如果順利完成合同，此高鐵項目將是中國企業在海外設計并采用中國標準和設備修成的鐵路，將成為中國企業“走出去”的里程碑。然而，在中標的第3天，墨西哥政府單方取消了中標結果，并隨之宣布無限期擱置此項目。對于墨西哥政府取消項目原因眾說紛紜，有人認為是墨西哥政府黨派斗爭、沿途農民土地或環保問題，歸根結底還是出于政治環境原因。基礎資源在投資過程中需要符合東道國經濟安全和國家利益。我國與“一帶一路”沿途各國在文化、經濟、政治與制度環境等各個方面均存在較大的差異。在對外投資是一旦缺少對東道國市場環境與政治文化等全方位的了解，就會出現盲目投資項目，導致國有企業集團境外投資失誤，國有資本外流。

（四） 境外國有資本監控效果較弱

目前國有企業境外投資項目較多、遍布較廣，但由于部分國家銀行賬戶和資金監管政策存在約束、一些落后區域的國家網絡不發達等原因，國有企業境外銀行賬戶、資金難以形成全面監控，境外國有資本管控效果較差，國企境外資本有效配置效率受較大局限。國有企業境外資金監控效果局限主要體現在對境外資金賬戶開立情況、資金幣種和區域分布、境外資產的現金流狀況、境外業務負息債務本金、融資成本和到期日情況缺少必要的實時監控手段，但若退而求其次選擇通過不定期統計方法獲得境外賬戶信息的獨立性、及時性和可靠性較差，由此，國企境外資本監控存在較明顯的局限。例如一些巴西本土銀行未加入SWFIT組織（環球銀行金融電信協會），不具備發MT940報文條件，導致在一些國有企業在巴西當地的銀行賬戶難以實現信息的及時監控。

財務核算的分散管理也是導致資金監控困難的原因之一。國有企業境外各分子公司所屬區域的資金管理需求不同，相關境外資金管理政策存在差異，其分別采用的財務核算軟件不統一，且存在同一財務軟件國內外不兼容的問題，使得各平臺公司的財務核算信息不能及時導入境內監控系統，造成資金監控不全面的問題。例如一些能源基礎設施建設的國有企業由于投資目的國分布分散，各個國家的監管政策、資金需求的不統一導致財務核算軟件使用的多元化，包括SAP財務軟件、Protheus財務軟件、用友軟件、TOTVS軟件、遠光單機、金碟KIS專業版等，導致財務核算信息不統一，難以及時導入境內監控系統。此外，部分國有企業境外財務軟件無網絡支撐，無法通過銀企直聯等手段獲取銀行端口信息將銀行日記賬導入境內管控系統，進而難以實現自動對賬，也是產生資金監控等問題的原因之一。境外資金難以統一監控導致國有企業境外資本布局不統一，各境外分子公司之間存在較大的信息不對稱，影響國有企業境外整體資本配置效果。

三、國有企業境外資本優化配置的對策

（一） 境外資本優化配置戰略導向

以國有資本戰略定位為導向對境外重點領域資本進行優化。國有資本戰略定位從資本輸出與引進兩個方面決定境外資本在不同產業與區域間的有序進退：一是境外投資為資本輸出。國有企業集團將優勢產業向境外延伸，加強主營業務。國有企業集團進行資本輸出時基于政治風險與集團戰略的考慮，既需要體現國家政治意圖，又要體現集團海外戰略。二是境外合作為資本引入。國有企業集團通過與境外企業合作吸引國際優勢資本，提高國際競爭力。國有企業集團基于資源布局，在引入資本的選擇上優先考慮與主業互補的資源或與主業相匹配的資源。國有企業集團通過資本輸出與引入在境外實現存量資產布局結構優化與增量資產戰略導向配置。

（二）境外總量資本集中監控運作

針對境外投資資本錯配問題，國有企業集團在優化資產布局的基礎上通過財務集中管控有效降低融資成本。一方面，通過資金池集中管理能夠有效的控制境外企業，加強國有資本境外監控。另一方面，資金建立境外資金池確保國有企業集團集中掌控存量外匯資金規模，并且能夠最大化資金規模效益，實現資金在集團內部流動。國有企業集團境外資金池通過與當地銀行合作能夠以“市場化”手段實現集團公司成員單位間的資金統籌和融資問題。此外，通過境內外資金池的互通可以優化集團資金結構，擴寬融資渠道，降低外部借款有效降低融資費用，從而提高成員單位間資金流動性和使用效率。

通過境外賬戶統一監控和資本集中運作實現境外資本集中管控。一是搭建境外賬戶體系與監控信息指標體系，通過合作銀行內部系統與SWIFT組織實現境外賬戶、資金的監控；優化境外成員單位賬務處理，通過銀行日記賬與銀行對賬單稽核，實現境外資本的可視化監控。二是通過境外資金池統一的流動性管理與預算管理、境外資金的投資以及融資業務管理、境外資金的調撥以及資金結算管理等管理活動實現資金池的可追蹤運作功能。

（三） 境外存量資產布局結構優化

以國有企業戰略定位為導向的存量資產結構布局優化。國有企業戰略定位從提升國有資本回報導向下的存量結構優化決定存量資本在不同產業與區域間的有序進退。針對國有資本存量部分，通過多種方式運營境外國有股權，從而促進國有資本合理跨境流動，實現改善國有資產分布、提升國有資本運營效率、實現提質增效，針對業務特點采取不同資本優化策略。

對于對布局重復與效率低下的業務以三種資本運營模式來實現。在投資運營公司的協調下，可通過三種模式：內部同業競爭企業橫向重組、具有產業鏈分工屬性企業內部縱向合并、外部并購優勢企業整合現有資源。對于內部同業競爭較為嚴重的企業，采取橫向整合重組，通過同業競爭的子公司橫向一體化策略減少國企集團無序競爭，創造生產經營協同效應；對于產業鏈分工屬性較為明顯的上下游企業采取縱向一體化策略，通過把垂直分工中技術上不同的生產作業合并完成，提高國企境外資本配置效率；對于亟需外部知識資源的成長型子公司和產品市場趨于飽和的成熟型子公司可通過外部并購優勢企業整合現有資源，提高境外存量資產運作水平。

另外，對落后產能、不具備市場優勢業務以國際資本運作來實現。通過在國際資本市場，采取資本市場融資、買賣股權產權等方式來改善國有資本存量分布結構和質量。

（四） 境外增量資產戰略導向配置

以國有企業戰略定位為導向的增量資產配置。通過增量資產實現境外國有資本的戰略性產業布局：一是利用增量資本向對產業布局進行優化，同時引入產業投資基金向核心主業結構調整起關鍵作用的重大項目進行投資；二是在產業基金支持下對存量資本進行并購整合，以提高主要業務的經營效率；三是在引入產業投資基金混合資本的基礎上，在境外項目中引入國際資本進行合作，進一步放大國有資本的杠桿功能。

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