科技創新政策體系建設研究

王貴輝 宋微

[摘 要] 科技創新是提高社會生產力和綜合國力的戰略支撐，創新驅動發展戰略是我國的重要戰略，全國各省市都在積極進行創新政策體系建設和改革。當前，吉林省的經濟社會發展進入了重要階段，對吉林省創新能力建設提出了更新、更高的要求，吉林省對科技創新政策體系建設也愈加重視，相繼出臺了一系列政策措施，有效改善了吉林省科技創新的法制環境。但吉林省的科技創新政策體系建設目前仍存在人才激勵政策尚待完善、對中小企業的金融支持有待加強、科技創新政策的量化程度欠缺、科技創新政策總數較少等問題，吉林省需結合本省的科技和經濟發展現狀，不斷完善人才引進和鼓勵政策；細化和量化相關科技創新政策條例；加強政府財政支持；引進社會金融資源；加強政策監督，促進體系內各組織協調發展。

[關鍵詞] 科技創新政策；人才引進；財政支持；企業融資；監管機制；吉林

[中圖分類號] F124.3 [文獻標識碼] A [文章編號] 1002-8129（2019）03-0111-08

近年來，為深入實施創新驅動發展戰略、加快創新體系建設，國家相繼出臺了一系列針對性和操作性強、改革力度大的政策措施。2012年9月，中共中央、國務院印發《關于深化科技體制改革 加快國家創新體系建設的意見》 （中發〔2012〕6號），這是指導我國科技改革發展和創新型國家建設的綱領性文件，標志著我國創新型國家的建設進入了一個新的歷史節點。以此為出發點，各省市相繼出臺落實了指導性文件、政策，與此同時，全國各地開始著手建設各具特色的科技創新政策體系。

自主創新能力已成為企業、地區甚至國家的核心競爭力，因此在科技創新能力建設被列為國家重點發展目標的同時，省域內更要重視創新能力建設。當前區域內科技創新的主要發展模式是：在完善相關政策的基礎上，以政府為主導，聯合社會多方協同配合，實現科技創新產業集群，重新合理配置資源和要素，優化省內科技創新環境，從而激發省內研發企業創新活力。區域間圍繞創新能力建設的競爭逐漸加劇，創新資源爭奪也日益激烈。當前，吉林省經濟社會發展進入了重要的發展階段，對吉林省創新能力建設提出了更新、更高的要求[1]。本文通過分析研究吉林省的科技創新政策體系，提出未來的戰略目標和發展方向，以期促進科技創新政策體系建設。

一、吉林省科技創新政策體系建設現狀

吉林省科技創新政策可按照綜合指導、科技人才、科技成果轉化、科技金融、知識產權分為五大類型。一是在綜合指導方面，吉林省先后出臺了《中共吉林省委、吉林省人民政府關于深化科技體制改革加快推進科技創新的實施意見》《創新型吉林建設科技行動計劃》《吉林省人民政府關于加快科技服務業發展的實施意見》《吉林省促進技術轉移行動方案》《吉林省大學科技園管理辦法》《吉林省人民政府關于進一步推進科研基礎設施和大型科研儀器向社會開放的若干意見》等；二是在科技人才激勵和獎勵方面，吉林省出臺了《吉林省促進科技成果轉化股權和分紅獎勵的若干規定》《吉林省省屬事業單位科技成果轉化資產處置和收益分配管理試行辦法》《吉林省科學技術獎勵辦法實施細則》等；三是在科技成果轉化方面，吉林省出臺了《吉林省人民政府關于建立健全市場導向機制 促進技術創新 加快科技成果產業化的實施意見》《吉林省制造業信息化科技工程發展規劃》《科技人參工程實施方案》《吉林省推進保健食品產業發展行動計劃》等；四是在科技金融方面，吉林省不斷推進省內區域性股權等交易市場建設，引導科技型中小企業通過發行公司債和中小企業私募債等方式拓寬融資渠道；五是在知識產權保護方面，吉林省出臺了《吉林省專利戰略推進計劃項目管理辦法》《關于加強戰略性新興產業知識產權工作的實施意見》《吉林省深入實施知識產權戰略行動計劃（2015-2020年）》《吉林省專利保險試點工作指導意見》等。

二、吉林省科技創新政策體系建設存在的問題

吉林省一系列科技創新政策措施的相繼出臺，有效改善了吉林省促進科技進步的法制環境，但其科技創新政策體系建設還存在著多方面的問題。

（一）人才激勵政策尚待完善

吉林省科技創新政策體系中關于人才激勵的政策還有待完善。首先，吉林省在海外優秀人才引進方面缺少明確的制度和條款。海外人才引進工作是我國人才強國戰略實施的亮點，為實現“聚天下英才而用之”提供了有力支撐。改革完善海外優秀人才引進的相關政策，有助于集聚站在行業科技前沿、具有國際視野的領軍人物，推動吉林省科技創新建設。其次，吉林省的人才評定和培養制度，缺乏對優秀人才進行物質獎勵的相關規定，例如在《吉林省培養引進百名中青年科技創新帶頭人的實施意見》中，對于高水平、高級別的人才評定，獎勵條件中不包含補助或其他物質獎勵?？v觀其他省份，如江蘇省出臺了“雙創計劃”管理辦法，其中相關條例明確規定要給予優秀人才資金補助。再次，吉林省科技人才政策的細化和量化程度不夠。如浙江省出臺了《關于支持海外高層次人才創新園建設發展的若干意見》，該文件對科技人才進行了層次劃分，并對各層次人才所占比重進行了量化。最后，吉林省關于特色產業相關人才的引進政策也有待完善。例如吉林省重點發展的汽車行業、生物制藥行業等都缺少相關的人才引進制度。

（二）對中小企業的金融支持有待加強

在科技金融支持方面，吉林省缺少針對中小企業的金融支持政策。吉林省較為注重從政府等角度對中小企業進行財政支持和減免稅負，但是在財政支持的過程中，監管部門的缺位很可能會引起尋租行為等一系列財政問題。從市場角度來說，吉林省并沒有充分利用社會各界的金融資源?？萍夹椭行∑髽I在創業初期，接受的財政支持往往有限，其最需要的是市場中金融機構幫助其實現資金周轉[2]。如天津市為了支持科技型中小企業的發展，出臺了一系列舉措，如為一些信用良好的企業做擔保、對企業融資和信貸的利息進行補貼等，充分調動了社會的金融資源。這樣一來，社會金融資源的利用就相應地減少了政府的財政負擔，而市場上金融機構也有完善的風險和信用評估體系，從而降低了投資風險，減少了尋租行為。

（三）科技創新政策的量化程度欠缺

在科技創新政策制定內容方面，吉林省對于條例和規范的衡量指標通常以定性指標為主，對于一些定義較為寬泛的條款，沒有具體的執行內容和分工規定。以吉林省的財政收入分配和使用為例，從目前經濟社會發展的現狀來看，吉林省可利用的財政資源并不十分充足，為了使有限的資源得到更好的、充分的利用，就需要對每一點資源都精打細算，不讓資源有絲毫浪費。從相關政策制定上來看，就是對每一筆財政專項資金都設定詳細具體的金額，做到?？顚Ｓ?，杜絕資金項目的混用和浪費。這樣一來，不僅可以防止財政資金被濫用和浪費，還能夠更直觀和詳盡地統計撥放的財政專款；政府及上級部門可以得到更好、更全面的反饋信息，在今后的項目中更加科學合理地分配財政資金。

（四）科技創新政策總數較少

一個完整的創新政策體系需要各方面政策的相互補充及共同支撐。吉林省的科技創新政策總數較少、細化程度不夠且涵蓋面相對較窄，這就會導致政策在執行時傳達不夠細致，執行部門不能很好地執行政策，相關創新政策落實不到位。因此，吉林省應加快制定全面完整的科技創新政策，保障創新政策的有效落實，激發創新活力。

三、吉林省科技創新政策體系建設路徑

吉林省科技創新政策體系的建設與完善，要結合本省的科技和經濟發展現狀，確立戰略目標和戰略定位，采用適合自身特點的方式方法，優化科技創新政策環境，提升自主創新能力，實現經濟的可持續發展。

（一）吉林省科技創新體系建設的戰略定位

省域的科技創新政策體系要以整體局勢也就是國家大政方針為基礎，同時考慮自身地區特征，定位前沿，并善于吸收外部地區的優勢，與多方積極交流。具體來說有以下幾點：一是整體性。吉林省要在國家科技創新政策大方針的領導下，遵循國家科技政策體系的建設制度，向國家制定科技政策的高目標看齊。省域的科技創新政策也是國家政策的重要組成部分，因此在省內建設創新體系時，要始終堅持與國家整體政策方針方向保持一致。重視自身定位，同時考慮東北未來的發展方向，利用東北三省的地區聯合優勢，充分發揮省級聯合創新協同作用。二是地區性。吉林省在制定科技創新政策、建設創新體系時，要充分考慮省內的地域特征、資源與能源優勢、人文社會環境、產業結構與布局、與其他地區的差異及未來發展方向，以期在未來的科學創新發展中，能夠將自身的特點和優勢充分發揮出來，形成有地域特色的創新體系。三是前沿性。吉林省在遵守整體方針政策和市場發展規律的同時，不能固執守舊，要培育全球眼光，學習世界科技創新發展領先國家和地區的先進經驗，并結合本省特點，建立全面、科學的創新運行體系。四是開放性。在信息爆炸的時代，科技創新的發展不應該閉塞，而要積極吸收外部的優秀資源和先進經驗，做到信息開放、項目共享，加強溝通交流，充分利用國內外先進資源，通過開放和共享推動省內創新科技政策體系建設。

（二）吉林省科技創新政策體系建設的戰略模式選擇

省域建立科技創新政策體系的一個重要目的就是將科技創新行為真正轉化為省內經濟發展的重要內在因素，合理配置科技要素，優化產業結構，促進優質科技資源集聚，通過頒布和落實相關政策、法規等，助推本省科技創新發展，提升區域經濟發展水平。

吉林省下屬多個市縣和部門，這些市縣和部門各具特色、各不相同，因此，吉林省的科技創新政策體系復雜而龐大，需要涵蓋所有部分。該體系的順利運轉需要下屬各個子體系協同、平衡發展，任何一個子體系運轉失調都會阻礙整個體系的正常運轉。從整體和部分的角度來看，各個省域的科技創新體系構成了國家科技創新體系，而吉林省科技創新政策體系的順利建成則要以省域科技創新體系為基礎。吉林省在科技創新活動中，應積極為科技活動提供完備的制度、科學的政策、嚴格的法律體系、良好的科技創新軟環境等基礎保障，推動科研機構、高校和企業的合作，促進科技成果轉化。吉林省科技創新政策體系建設要以國家科技創新體系為引領，以本省的經濟和科技現狀及未來發展方向為依據，從整體戰略目標出發，結合本省的資源特征和產業優勢，積極開展政策意義和地區特點兼具的科技創新活動。創新科技的發展與普及，能夠集聚優勢產業資源，優化資源配置，促進產業結構升級，充分調動吉林省的自然、文化和經濟資源，提升區域科技創新實力。

（三）吉林省科技創新政策體系建設的具體發展方向

1. 完善優秀科技人才引進和激勵政策。吉林省的科技創新人才政策大多適用范圍較寬泛，缺乏分行業的細化政策。例如在《吉林省人民政府關于加快推進醫藥產業發展的意見》（吉政發〔2008〕23號）中，對于醫藥產業優秀專業技術人才的引進和獎勵制度，只有一條簡單描述，非?；\統，并沒有具體的執行政策，只寫明了按照相關規定執行。因此，吉林省在優秀專業技術人才引進和獎勵政策方面，需要根據不同的行業或專業，如作為支柱的汽車行業、與人民息息相關的生物制藥行業等詳細制定人才政策。

真正落實優秀技術人才政策，建立健全科技創新人才政策體系。首先在政策的制定方面，不能因循守舊，只看到眼前的近況，而是要關注未來長遠的發展，遵守科學合理的指導思想，結合吉林省人才的實際情況，制定符合現狀和未來發展的人才政策。其次在政策的調整方面，要根據吉林省的實時和未來可能發展情況，按照不同行業或專業對人才的實際需求，對人才政策做出正確調整，調整過程中要及時聽取有關行業或企業的意見，科技人才政策的受益者正是這些科技企業，因此他們的意見是人才政策的基礎。在考慮省內情況的同時，還要隨時關注其他先進省市的政策情況，學習優秀經驗，根據自身特點進行學習借鑒。

建立“雙軌制”科技創新人才政策，大力培育科技創新隊伍。吉林省的科技創新人才政策體系不應只針對高層次科技創新人才，對于普通技術人員、年輕科研學者等也要制定相應的服務和獎勵政策。政策要重視解決本省科技人員的切身困難，讓創新研發人員能夠投入更多精力在科技工作中，減少吉林省科技創新人才的流失。吉林省還要加大培養基礎新興人才的力度，增加省內基礎科技人才數量，構筑強大的人才后盾。目前，無論是在日?；顒又羞€是在科技工作中，團體協作都愈加重要，尤其是在難度系數較高的科技工作中，科技團隊的作用不容忽視，因此吉林省也需加大培育和扶持科技創新團隊的力度，實現科技人才政策體系的可持續發展。

2. 完善科技創新活動建設經費投入機制。在技術人員的個人生活方面，相關部門應落實具體措施，為科研人員解決實際困難，提升科研人員的收入水平和生活條件，讓其能夠在科研工作中投入更多精力。在科研人員的獎勵政策方面，要建立健全合理、具體的獎勵機制，按照貢獻度等條件設置獎勵方式、層級和數量。對于優秀且有貢獻的科技人員，應給予一定的獎勵，這樣不僅能對科技創新人員起到激勵作用，同時也能解決某些項目由于項目期較長而導致的科研經費不足的問題，為科研創新項目的順利完成提供基礎保證。另外，為了保證科研項目資金的正常審批和順利使用，應盡量委托符合條件的省屬或市屬科技創新組織承接項目；政府及上級相關部門也應在政策上全力支持，以推動項目的順利實施，并根據本省當前科技創新的發展狀況，為科研機構和項目提供資金和服務，以保證項目平穩運行。

在政府財政支持的基礎上，吉林省應加強利用市場中的金融資源。要加強吉林省融資體系的建設，優化科研企業資金流轉方式，有效解決中小企業或者科技初創企業資金不足甚至資金鏈條斷裂的問題。在拓寬融資渠道的同時，也要建立完善的融資風險評估機制。有效的風險和信用評估機制能有效阻礙不良資金行為的發生，有助于規范融資市場，促進科技中小企業發展。建立健全科研投融資體系，政府和相關上級部門要加強指導，市場中的融資、信貸等機構要向體系中的科技創新企業提供資金支持，由專門的風險評估公司進行評估，由擔保和金融中介機構進行信用評估和擔保服務。企業通過金融機構的資金支持來實現自身的資金周轉，從而順利完成創新項目的投入和生產，科技創新活動的順利進行得到保障。加大宣傳力度，充分利用社會的經濟力量，調動全社會共同為科技創新活動的開展投入資源，同時努力引進省外資源，多方共同支持科技創新企業的成長。

3. 完善科技創新政策的宏觀政策支持環境。目前吉林省的科技創新體制相較于之前雖然取得了一些進展，在體制改革、政策創新上都小有成就，但是體制仍不夠健全和成熟，存在體系內政策涵蓋不全面、政府政策扶持力度不足等問題。科技創新活動不僅是單獨企業或某一行業的活動，還代表了當下社會的科技發展模式，會受到政策變動等影響。若要在整體上改善省內的政策環境，就要從以下兩方面著手：一是要建立完備、涵蓋面廣的政策，二是要加大政府和相關部門對科技創新政策的扶持力度。從經濟學的激勵理論層面看，加大政府的扶持力度相當于滿足人們需求，而建立完備的政策體系則相當于減少了消極因素，此兩大舉措皆有利于提高科技創新人員的積極性?？蒲腥藛T是科技研發活動的基礎，科研人員的肯定有利于企業創新活動的開展，有助于推動創新企業和行業改革，從而提升吉林省的創新和研發水平。

將科技創新政策條目細化，使政策有較強的針對性。吉林省目前的科技創新政策數量不足，分類不夠詳細，尤其是缺少針對科技創新型中小企業的扶持條款。政策的全面化和量化在一定程度上能夠減少吉林省科技企業在發展過程中受到的阻力，有助于吉林省科技創新政策體系的建設。

健全政策執行過程中的監督機制，確保科技創新政策落實到位。在完善政策的基礎上，更需要深化相關政策執行體制的改革。首先，要完善相關政策落實過程的規章制度，從根本上規范政策執行和落實過程的人員和部門；其次，要對制定創新政策的關鍵環節進行約束，例如可以將科技政策制定前的可行度調查、中期的執行效率評價、后期的落實情況反饋等起到控制和中介作用的環節交予特定的社會組織；最后，為了實現政策執行部門間的良好配合，需要建立健全政策體系監督機制，建立專門的監督機構，聯合政府和社會各界的力量，多方共同進行監管，加大懲處力度，優化科技創新政策實施氛圍，讓政策有效落實到位，推動本省科技創新活動的開展。

4. 加強科技創新政策體系的協調性。吉林省要建立科技創新政策的組織載體，扶持科研創新型企業，形成科技產業集聚群，在維持原有技術研發工作的基礎上，以提高企業自主創新水平為目標，不斷開創新項目，以長春、吉林和延吉三大國家級高新技術開發區，長春、吉林兩大國家級經濟技術開發區，以及公主嶺國家農業科技園區，吉林大學國家級大學科技園區等相對成熟的創新性產業集聚區為扶持重點，重點謀劃長春、吉林、延吉三大國家級高新區發展和長吉圖開發開放帶的輻射帶動作用。以本省的支柱產業和民生相關產業等國家級產業基地為建設重點，打造吉林省高新技術園區，同時打造省級重點產業基地，發揮吉林省的地域和資源優勢，建立科技農業等省級特色園區。充分發揮各產業基地和園區的作用，讓其在科技創新活動中起到帶頭示范作用，并連結其他產業共同發展。強化產業基地和園區的科技成果轉化、企業孵化等功能，發揮最大效用，為科技創新型企業和個人提供服務，使科技項目投入社會運營，轉化為現實生產力。將產業園區建設成為區域創新基地、人才高地和高新技術產業集聚基地[3]。

科技創新政策體系的建設，除了需要政策上的完善和嚴格的監督機制外，還需要創新主體的各方的協調與配合。吉林省要以省內的地理特征、優勢能源和資源、重點和朝陽行業為基礎，不斷吸收國內外的前沿信息及先進經驗，并結合本省實際情況進行借鑒和融合，在扶持科技創新企業的同時，對傳統的行業和企業進行改革，使本省多行業共同進步發展；吉林省要充分調動各科研機構的力量，以科研能力較強的高校和各大科研機構為中堅力量，以強帶弱，帶動其他科研院所和技術創新企業的發展，利用高校和科研機構的人才和資源優勢，逐步建立起具有地方特色和創新特點的科技創新體系；政府要加大扶持力度，提供資金、政策等支持，推動科技創新行業的產學研一體化，鼓勵本省開展自主創新活動，完善要素和資源配置，優化本省的產業結構；完善科技創新相關法律法規，加強區域間信息和科技項目的溝通交流，建立完善的人才引進和獎勵制度，優化科技創新環境，制定有針對性的政策，并及時解決政策執行過程中產生的各種問題。開展科技創新活動的最終目的是為了實現科技和經濟環境的協調與可持續發展，因此在建設科技創新政策體系的同時，也要貫徹可持續發展方針，統籌兼顧，以人為本，建成涵蓋面全、結構合理、運行效率高、符合本省經濟社會發展現狀并能夠促進未來發展的、具有地域特色的科技創新政策體系。

[參考文獻]

[1]魏闕，楊思思，戴磊.吉林省科技創新政策體系梳理與評價[J].創新科技，2016，（7）.

[2]宋微.吉林省科技創新政策研究及對比分析[J].中小企業管理與科技（下旬刊），2018，（7）.

[3]梅姝娥，仲偉俊.科技創新政策體系及其協調性[J].科技管理研究，2016， （15）.

[責任編輯：張 舸]