環保部門可否直接處罰環境污染治理第三方

文 律商聯訊特約撰稿 申進忠

發展環境服務市場，通過市場化手段提升環境治理水平是我國環境治理變革的重要內容，其中推行環境污染第三方治理是我國近年來大力推進的重要舉措。

所謂環境污染第三方治理是指排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環境服務公司進行污染治理的新模式。開展環境污染第三方治理給政府環境監管提出了一些新問題，例如，企業存在相關環境違法行為的情況下，是否可以以環境污染第三方的責任為由進行免責抗辯。

環境污染第三方治理和社會化監測作為新業態正在迅速發展，相應地，也需要強化對第三方治理單位的環境監管，遺憾的是，我國現有環境法律，無論是作為基礎性法律的《環境保護法》，還是諸如《水污染防治法》《大氣污染防治法》等單行立法都缺乏對環境污染第三方治理的專門規定。

換言之，政府是否可以直接處罰環境污染治理的第三方？如何界定排污單位和環境污染治理第三方的責任？這些問題在日常法律咨詢中經常被問及，實務部門也有不同的理解，有必要對此做簡要梳理，以澄清相關問題。

排污單位與環境治理第三方之間的基本責任配置

我國現有關于環境污染第三方治理的規定主要體現在2014年12月《國務院辦公廳關于推行環境污染第三方治理的意見》和2017年8月原環境保護部發布《環境保護部關于推進環境污染第三方治理的實施意見》這兩個文件上。以此為基礎定下的基調是：排污企業承擔污染治理的主體責任，第三方治理企業按照有關法律法規和標準以及排污企業的委托要求，承擔約定的污染治理責任。即達標排放和環境污染治理仍然是排污企業的責任，環保部門仍將排污單位作為其環境監管的主體，而第三方治理企業與排污企業之間是一種民事合同關系，其所承擔的主要是合同責任。

因此實踐中，當排污企業存在環境污染排放等方面的違法行為時，環保部門將排污單位作為環境行政處罰的對象；而如果屬于第三方治理單位的責任的，排污單位可以在承擔環境行政責任后，根據合同約定向第三方治理單位主張權利。

這就意味著，排污企業作為環境污染治理義務主體的法律定位并未因其采取了第三方治理的方式而有所改變。但是這并不意味著在任何情況下，第三方治理企業都不承擔環境行政責任，例如《環境保護部關于推進環境污染第三方治理的實施意見》就指出：“第三方治理單位在有關環境服務活動中弄虛作假，對造成的環境污染和生態破壞負有責任的，除依照有關法律法規予以處罰外，還應當與造成環境污染和生態破壞的其他責任者承擔連帶責任。”

由于我國目前并沒有專門的關于第三方環境治理的法律法規，因此對于何種情況下環保部門可以對環境治理第三方進行處罰并沒有統一、明確的規定，需要結合各專門法規、規章等進行分析判斷，例如原國家環境保護部在2012年頒布的部門規章《污染源自動監控設施現場監督檢查辦法》中就有受托運營單位環境行政責任的規定。

污染源自動監控設施運營單位的法定義務

污染源自動監控設施法律上被視為排污單位污染防治設施的組成部分，由此受托從事污染源自動監控設施運行的專業化運行單位實際上是作為環境污染治理的第三方而存在的。《污染源自動監控設施現場監督檢查辦法》區分了污染源自動監控設施排污企業的自運行和委托給專業化運行單位的社會化運行兩種方式，將受托運營單位與排污單位并列為環境行政監管對象，分別對排污單位和受托運營單位規定了接受現場監督檢查的義務及相應的法律責任。歸納起來，其中受托運營單位的法定義務主要包括：

（1）保證污染源自動監控設施正常運行。污染源自動監控設施確須拆除或者停運的，應當事先向有管轄權的監督檢查機構報告，經有管轄權的監督檢查機構同意后方可實施。污染源自動監控設施發生故障不能正常使用的，應當在發生故障后12小時內向有管轄權的監督檢查機構報告，并及時檢修，保證在5個工作日內恢復正常運行。停運期間，應當按照有關規定和技術規范，采用手工監測等方式，對污染物排放狀況進行監測，并報送監測數據。

（2）接受和配合監督檢查機構的現場監督檢查，并按照要求提供相關技術資料。現場檢查時，運營單位應當按照環保部門的要求對污染源自動監控設施的硬件、軟件進行技術測試。

污染源自動監控設施運營單位的法律責任

受托運營單位違反上述法定義務的，應依照《污染源自動監控設施現場監督檢查辦法》的規定承擔相應的法律責任：

第一，對于不接受和配合監督檢查機構的現場監督檢查的，具體包括采取禁止進入、拖延時間等方式阻撓現場監督檢查人員進入現場檢查污染源自動監控設施的；不配合進行儀器標定等現場測試的；不按照要求提供相關技術資料和運行記錄的；不如實回答現場監督檢查人員詢問的，依照《中華人民共和國水污染防治法》第七十條或《中華人民共和國大氣污染防治法》第四十六條第（二）項的規定處罰。

第二，對于不正常運行污染源自動監控設施的，諸如擅自拆除、閑置污染源自動監控設施或者未經環境保護主管部門同意，部分或者全部停運污染源自動監控設施的；污染源自動監控設施發生故障不能正常運行，不按照規定報告又不及時檢修恢復正常運行的；不按照技術規范操作，導致污染源自動監控數據明顯失真的；不按照技術規范操作，導致傳輸的污染源自動監控數據明顯不一致的；不按照技術規范操作，導致排污單位生產工況、污染治理設施運行與自動監控數據相關性異常的；擅自改動污染源自動監控系統相關參數和數據的；污染源自動監控數據未通過有效性審核或者有效性審核失效的；其他人為原因造成的污染源自動監控設施不正常運行的，依照《中華人民共和國水污染防治法》第七十三條或者《中華人民共和國大氣污染防治法》第四十六條第（三）項的規定處罰。

第三，對于弄虛作假的，包括將部分或者全部污染物不經規范的排放口排放，規避污染源自動監控設施監控的；違反技術規范，通過稀釋、吸附、吸收、過濾等方式處理監控樣品的；不按照技術規范的要求，對儀器、試劑進行變動操作的；違反技術規范的要求，對污染源自動監控系統功能進行刪除、修改、增加、干擾，造成污染源自動監控系統不能正常運行，或者對污染源自動監控系統中存儲、處理或者傳輸的數據和應用程序進行刪除、修改、增加操作的；其他欺騙現場監督檢查人員，掩蓋真實排污狀況的，依照《中華人民共和國水污染防治法》第七十條或《中華人民共和國大氣污染防治法》第四十六條第（二）項的規定處罰。

第四，對于違反技術規范的要求，對污染源自動監控系統功能進行刪除、修改、增加、干擾，造成污染源自動監控系統不能正常運行，或者對污染源自動監控系統中存儲、處理或者傳輸的數據和應用程序進行刪除、修改、增加的操作，構成違反治安管理行為的，由環境保護主管部門移送公安部門依據《中華人民共和國治安管理處罰法》第二十九條的規定處理；涉嫌構成犯罪的，移送司法機關依照《中華人民共和國刑法》第二百八十六條追究刑事責任。

需要注意的是，《污染源自動監控設施現場監督檢查辦法》所援引的《水污染防治法》和《大氣污染防治法》的相關條款都因為兩法的修訂（無論是條款序數還是條款內容）發生了改變，這就使得在對受托運營單位處罰時失去了明確指向。如何適用兩法的條款進行處罰還需要生態環境部通過適當方式予以指明。