村務(wù)監(jiān)督委員會和村民主理財小組辨析

□

2017年12月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），明確了村務(wù)監(jiān)督委員會的機構(gòu)性質(zhì)和職能，特別是明確了對民主理財和村務(wù)公開等制度落實情況進(jìn)行審核，對村級財產(chǎn)管理情況進(jìn)行監(jiān)督。《指導(dǎo)意見》發(fā)布后，各級農(nóng)經(jīng)人員均有疑惑，搞不清村務(wù)監(jiān)督委員會和村民主理財小組到底有什么區(qū)別，村里是否還應(yīng)該設(shè)立村民主理財小組。本文對村務(wù)監(jiān)督委員會和村民主理財小組的職能做些分析。

1.村民委員會和村集體經(jīng)濟組織分設(shè)的村，村務(wù)監(jiān)督委員會不能替代村民主理財小組

《中華人民共和國村民委員會組織法》第三十二條規(guī)定，“村應(yīng)當(dāng)建立村務(wù)監(jiān)督委員會或者其他形式的村務(wù)監(jiān)督機構(gòu)，負(fù)責(zé)村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實”；《指導(dǎo)意見》第一句話明確，“村務(wù)監(jiān)督委員會是村民對村務(wù)進(jìn)行民主監(jiān)督的機構(gòu)”。從以上法律法規(guī)可以認(rèn)定，村務(wù)監(jiān)督委員會是依《中華人民共和國村民委員會組織法》成立的，是村民委員會構(gòu)架下的機構(gòu)，也可以稱為是村民委員會的監(jiān)督機構(gòu)。

農(nóng)業(yè)部、監(jiān)察部《農(nóng)村經(jīng)濟組織財務(wù)公開規(guī)定》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2011〕13號）文件第四條規(guī)定，“村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)建立以群眾代表為主組成的民主理財小組，對財務(wù)公開活動進(jìn)行監(jiān)督”，從本文件可以認(rèn)定，村民主理財小組，是村集體經(jīng)濟組織構(gòu)架下的機構(gòu)，也可以稱為是村集體經(jīng)濟組織的監(jiān)督機構(gòu)。

從目前的機構(gòu)設(shè)置看，村民委員會和村集體經(jīng)濟組織是不同性質(zhì)的組織，其成員構(gòu)成及職能作用是不同的，村民委員會的監(jiān)督機構(gòu)是村務(wù)監(jiān)督委員會，村集體經(jīng)濟組織的財務(wù)監(jiān)督機構(gòu)村民主理財小組，村務(wù)監(jiān)督委員會和村民主理財小組是兩個不同組織的監(jiān)督機構(gòu)，因此，村民委員會和村集體經(jīng)濟組織分設(shè)的村，村務(wù)監(jiān)督委員會不能替代村民主理財小組。

2.村民委員會代行村集體經(jīng)濟組織職能的村，村務(wù)監(jiān)督委員會可以替代村民主理財小組

目前我國大多數(shù)農(nóng)村均由村民委員會代行村集體經(jīng)濟組織職能，這樣的村，村務(wù)監(jiān)督委員會是否可以替代村民主理財小組？回答是肯定的，既然村民委員會代行村集體經(jīng)濟組織職能，那么村務(wù)監(jiān)督委員會理應(yīng)代行村民主理財小組職能。

《中華人民共和國村民委員會組織法》第三十二條規(guī)定，“.....村務(wù)監(jiān)督委員會......負(fù)責(zé)村民民主理財，監(jiān)督村務(wù)公開等制度的落實”；《指導(dǎo)意見》規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督委員會的監(jiān)督內(nèi)容，包括“村級財產(chǎn)管理情況，主要是村民委員會、村民小組代行管理的村集體資金資產(chǎn)資源管理情況，村級其他財務(wù)管理情況。”2018年7月12日，河北省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)的《河北省村務(wù)監(jiān)督委員會工作規(guī)程》更明確規(guī)定，村務(wù)監(jiān)督委員會擁有的審核權(quán)，包括“對民主理財、村務(wù)公開、集體經(jīng)濟事務(wù)等制度落實情況進(jìn)行審核，對財務(wù)報賬前的原始憑證進(jìn)行審核，有權(quán)否決不合理開支等制度落實情況進(jìn)行審核”。從以上規(guī)定可以看出，村務(wù)監(jiān)督委員會完全有對村級財務(wù)進(jìn)行監(jiān)督的職權(quán)。

值得注意的是，2004年6月22日印發(fā)的中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》（中辦發(fā)[2004]17號）規(guī)定：“民主理財小組成員由村民會議或村民代表會議從村務(wù)公開監(jiān)督小組成員中推選產(chǎn)生”。從這次《指導(dǎo)意見》中，已經(jīng)沒有民主理財小組和村務(wù)公開監(jiān)督小組的表述了，我們理解，應(yīng)該就是統(tǒng)一由村務(wù)監(jiān)督委員會行使對村財務(wù)的監(jiān)督和民主理財職能了。也就是說，村民委員會代行村集體經(jīng)濟組織職能的村，村里成立村務(wù)監(jiān)督委員會就可以了，沒有必要再成立一個村民主理財小組了。

3.應(yīng)該完善村民主理財小組相關(guān)制度

2016年12月26日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》，該《意見》指出，“農(nóng)村集體經(jīng)濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯(lián)合實現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟形態(tài)，是社會主義公有制經(jīng)濟的重要形式”。“適應(yīng)健全社會主義市場經(jīng)濟體制新要求，不斷深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式”。“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟組織，可以稱為經(jīng)濟合作社，也可以稱為股份經(jīng)濟合作社。有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務(wù)和集體經(jīng)濟事務(wù)分離”。從以上文件規(guī)定看，我們可以理解，這次農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革以后，大多數(shù)村將建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，村民委員會將不再代行村集體經(jīng)濟組織職能，村務(wù)監(jiān)督委員會也不能替代村民主理財小組行使對村財務(wù)監(jiān)督的職能，那么對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財務(wù)監(jiān)督將由村民主理財小組來執(zhí)行。但是目前沒有專門的法律法規(guī)對村民主理財小組進(jìn)行規(guī)范，而是散見在一些文件中。建議從中央層面出臺關(guān)于村民主理財小組工作的指導(dǎo)意見，對村民主理財小組的職能進(jìn)行規(guī)范，以便加強對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財務(wù)進(jìn)行監(jiān)督管理。