印尼三寶壟的韌性城市發展策略與啟示

茍愛萍，王江波

（1.上海應用技術大學生態學院，上海 201418；2.南京工業大學建筑學院，江蘇 南京 211816；）

1 引言

三寶壟位于印尼爪哇島北海岸中部，是印尼的第三大港口和第四大城市，有150萬人，屬熱帶雨林氣候，年均氣溫29°C，年均降雨量2000mm。相傳，中國明代航海家鄭和下南洋時，曾在此登陸，城市由此得名。這里處處都有華人的印記，每年農歷6月30日是鄭和抵達的“圣日”；這天，全國各地的華僑華裔都要到這里參加廟會[1-2]。

2019年，三寶壟迎來建市472周年，這個城市正面臨從工業經濟到服務貿易的轉型。三寶壟是印尼第一個參與100韌性城市網絡的城市。100韌性城市是美國洛克菲勒基金會創立的項目，旨在幫助世界各地城市增強韌性，應對21世紀日益頻發的自然、社會、經濟挑戰[3-4]。目前，紐約、倫敦、巴黎、墨爾本等均是其成員城市，中國入選的城市包括有黃石、海鹽、義烏、德陽。三寶壟韌性城市戰略的出臺，對同處發展中國家的我國很多城市，都具有較強的借鑒意義。

2 挑戰與需求

2.1 安全

干凈的水：威脅來自兩個方面，一是受污染的水和垃圾進入河流，二是海水入侵，三寶壟沿岸地區的地下水氯化物含量高于飲用水中氯化物的最高含量[5-6]。

能源：經常停電，如2013年發生1144次；同時，在減排目標下，能源轉型的壓力將持續增加。

經濟與就業：三寶壟的失業率為7.76%，超過中爪哇省平均值2個點。

災害：洪水泛濫比較突出，包括由海水水位上升和地面沉降等引起的搶灘洪水，以及突發的山洪。2030年，預計海水水位上升約15.5cm，2110年海水水位上升77.5cm。然而，地面沉降對社區的影響更大。2015年，每年達到13 cm，這意味著搶灘洪水將影響當地30萬人的生活。

疾病爆發：熱帶氣候和氣候變化引起的溫度穩步上升有助于不同類型病毒的繁榮。濕度過高也會促使蚊子滋生，這也是三寶壟登革熱病人數量較高的原因之一。

2.2 流動性

交通擁堵增加。三寶壟公交的質量和數量不足，導致人們選擇私家車。私家車擁有量在過去五年顯著增長，特別是摩托車；2013～2014年，私家車擁有量增長了16%，而公交僅增長了0.09%。雖然該市建立了快速公交系統，但車輛數量不足，導致等待時間更長；分散的公交系統也導致運輸成本偏高，覆蓋范圍有限。

2.3 能力

三寶壟無法從各個層面調動資源，政府和社會各界都缺乏這種能力。目前的治理體系和領導層無法鼓勵利益相關方參與促進城市發展。該市的治理能力仍然不足，需要進一步改進，特別是在戰略環、區域金融、人力資源、知識發展，以及包容性方面。民眾的教育水平低，就業面臨困難。

3 韌性戰略與行動

2016年5月15日，三寶壟發布了《韌性三寶壟：一起邁向一個韌性的三寶壟》，目標是實現更高的安全性和高效的機動性。報告中制定了6個支柱戰略，18個策略和53個行動計劃[7]。

3.1 支柱戰略1：可持續性的水和能源

3.1.1 提高水管理績效

加強對河流污染的監測和制裁。改進社區廢物處理和監測系統，改善水源質量和公共健康，改善濱河地區的環境質量和居住條件。

保護河流、水庫和水源。在西部洪水渠的河岸進行綠化，確保飲用水源的質量，控制供水系統中的水分流失，上游地區的保護有助于增加地下水補給量。

與周邊地區開展合作。控制工業，貿易和服務過度使用水源，旨在確保原水源的充足性，開展宣傳活動。

3.1.2 促進供水創新

充分使用雨水。為安裝雨水收集系統的家庭提供獎勵和指導，可作為替代水源，減少地下水的使用，減少地表徑流，緩解地面沉降。

優化使用地表水。建設新的儲水池來儲存地表水，并作為城市飲用水源，旨在減少地表水流失、緩解地面沉降和海水入侵。

提升灰水回收技術。通過簡單的過濾，灰水被用于非消費用途，能減少環境污染。制定灰水回用的建筑規范，為安裝灰水回用系統做好指導。

探索海水淡化的可能性。作為沿海城市，三寶壟有很大潛力進行海水淡化；但由于成本高昂，沒有開發海水淡化技術。探索海水淡化的可能性，評估其社會環境影響。

3.1.3 促進環境友好行為

開展節能節水運動。2014年，世界自然基金會將三寶壟命名為節能城市，旨在減少溫室氣體和能源的影響，推動節能和節水行為的社會化。一些青年社區開展節電運動，如“地球1小時”。推廣綠色建筑，目標不僅是減少溫室氣體排放，而且還降低建筑和維修施工的成本。

將廢棄物轉化為能源。固體廢棄物有可能成為替代能源，如將有機廢棄物用于生產沼氣，可減少對電力和其他燃料的需求，減少垃圾填埋量。

3.2 支柱戰略2：新的經濟機遇

3.2.1 提高企業的貿易和服務競爭力

鼓勵中小企業和創意經濟。如推廣蠟染手工藝、傳統食品、傳統草藥或其他新型創新產品。對中小企業和創意經濟部門進行普查，開展營銷和管理技能培訓，鼓勵改善包裝和營銷質量來提高產品的吸引力。

建設產品和交易信息中心。三寶壟市的貿易和服務業增長迅速，2013年占GDP的28.72%，高于其他行業。

促進電子商務。互聯網技術的進步改變了經營方式。培訓數字營銷，開發基于互聯網的產品和交易平臺。

擴大對中小企業工人的社會保障覆蓋面。制定激勵機制，擴大社會保障覆蓋范圍，使所有工人都有平等的權利，如健康保險、產假和退休。

鼓勵非正規部門。非正式部門的管理也需要通過確保穩定性來改善工人的福利。對非正規部門的人口進行普查，提供培訓以支持生產力和提高服務質量。

重塑傳統市場。三寶壟市場辦公室正在振興傳統市場，一些市場也是建筑遺產，在更新時需要周密的規劃。傳統市場的垃圾很多，需要解決廢棄物管理問題。另一方面，交易商品的質量需要提高，可滿足當地和周邊地區的需求。

3.2.2 發展以環境友好為導向的創新業務

促進城市農業。鼓勵把一些空地變為都市農業區，給社區提供培訓服務，以便居民可以生產出優質的有機產品，并與當地零售商店和市場合作，銷售這些產品。

促進生態旅游和教育活動。當地資源條件較好，有河流、紅樹林和大壩。讓當地社區參與開發生態旅游，以提高公共教育水平，增加收入。

提高廢棄物回收利用的績效。甘榜的許多社區已經形成了收集和循環垃圾的廢棄物銀行，除了減少垃圾產生量和改善環境外，還可以改善社區的經濟。為確保業務的連續性，需要提供培訓。

3.2.3 創造工作機會

加強各界合作。經濟發展和就業促進論壇是三寶壟經濟活動的一個重要論壇。鼓勵論壇確定新的戰略經濟部門，為中小企業提供一些技能培訓，收集新鮮畢業生的需求和數據，幫助減少失業率。

3.3 支柱戰略3：準備應對災難和疾病爆發

3.3.1 開發災難和疾病管理技術

提高災害易發區的公眾意識。防災機構已經開發了公眾可以獲得的有關災難定位的信息系統，這些信息包括滑坡、山洪、潮汐洪水、海岸侵蝕、地面沉降、登革熱爆發和火災的位置。提供災害信息有望提高公眾的知識水平，采取預防措施來盡量減少災難風險，并在公共區域提供撤離路線和應急避難所的標志。

探索登革熱預防方法。2015年，三寶壟在中爪哇登革熱事件中，病人數量排名全國第三。衛生部、多個社區和非政府組織之間的合作促成了一個控制疫情的計劃。進一步實施預警系統，確定控制登革熱疫情的措施，如驅蚊服和蚊帳。

探討應對災害的新技術。目前，三寶壟面臨自然災害和人為災害風險的增加。山區面臨山體滑坡和山洪，沿海地區面臨潮水泛濫、海岸侵蝕和地面沉降。因此，需要在易發洪水地區開發漂浮和高架房屋，建造圩區系統、堤壩、池塘和泵房。

3.3.2 提高利益相關方在災害和疾病管理方面的能力

在斜坡地區建立災害預防小組。三寶壟在災害易發生區，設立了22個防災小組，提供專業的培訓。目標是讓人們意識到他們所在地區的風險，提高他們減少災難風險的能力。小組成員是社區代表，他們對當地的環境和社會狀況有更全面的了解。

改善社區衛生系統。由于衛生條件差，出現了水的清潔問題，在貧民窟中尤為突出。災后，衛生基礎設施變得更加重要。需要改善當地的垃圾管理，對家庭進行專門的教育和培訓，并參與建設公廁和供應清潔水。

提升應災能力。在災前知道該怎么做，災后可以將損失降到最低。同樣，對于登革熱，預防、治療和康復的知識也至關重要。

3.3.3 改進減災計劃的協調性

參與式應急計劃。應急計劃是發生災難時的標準程序，需要廣泛傳播，易于獲取。應急計劃有兩個級別，即城市級和社區級。幾個城市機構和部門已經有災害管理計劃，但沒有綜合性的災難管理。制定一個參與式應急計劃，需要對不同部門的應急方案進行整合，對各部門的責任進行協調。

3.4 支柱戰略4：機動性

3.4.1 鼓勵從私人車輛轉向公共交通

優化集成管理。過境交通的選擇較少，雖然距離不遠，但關稅還沒有整合，使過境旅行變得更加昂貴。整合公共交通模式，探索更有效的公共交通設施布局。

擴大BRT走廊的服務范圍。運輸、信息和通信部已計劃將現有的BRT線路擴展到六條，并配套建設支線，預計將在兩年內全面實施，提升城市的連通性。

探討地鐵及替代方案的需求。除了繼續改進BRT系統外，還探討了地鐵系統的需求。

引入校車服務，并融入BRT。學生的年齡還不足以使用私人機動車輛，應劃定從居民點到學校的路線，為學生分配一些快速公交車作為新校車。

改善公交設施的環境友好性。BRT庇護所的狀況不佳，維護不善，尚未適應殘疾人的需求。地方政府制定了提高公交設施質量的方案，但仍需要優化。評估公交設施狀況，建設新的無障礙設施，建設燃氣運輸。

改善人行道和自行車道。人行道和自行車道沒有得到最佳利用，是因為質量較差，路徑不連續和滑溜，常被街頭小販占用，甚至被用于停車。該倡議旨在通過評估和改進質量來恢復這些路徑的功能，步行和騎自行車運動的興起有助于提高人們使用這些設施的興趣。

3.4.2 改進公交管理

加強公交的機構管理。應明確政府與私營部門之間的協調機制，以確保BRT管理的專業化，從而提高服務質量。

建立公交聯盟。成立公交財團，監督傳統公交的運營，允許政府通過補貼支持公交用戶，提高準點率、安全性和舒適性，降低運營成本。

建立國際協調論壇。建立一個區域交通論壇，作為討論和協調區域交通的媒介。

3.4.3 整合交通規劃

加強增長中心的發展。為防止未來的城市蔓延，應根據三寶壟的空間規劃，將新開發項目引導至規劃的增長中心；暫停非增長中心的發展，減少土地使用量，減少交通擁堵。

改進區域交通總體規劃。大多數市民居住在城市腹地，并在三寶壟市中心工作，但區域交通系統未得到很好的規劃；因此，改進區域交通總體規劃是必要的。

增加公交可進入的旅游景點數量。三寶壟擁有吸引國內外游客的旅游目的地，如老荷蘭區，瓦圖宮等。探索公交的整合機會，提供旅游標志，增加游客數量和城市收入。

改善新區的可達性。由于市中心的成本較高，市民喜歡住在周邊地區。但是，新的定居點的公交可達性較差，需要開辟新的路線和交通樞紐。

3.5 支柱戰略5：透明的公共信息和治理

3.5.1 優化發展規劃論壇的過程

改進論壇的參與機制。公民傾向于在論壇期間提出愿望清單，如鄰里的基礎設施和人行道等。公民需要了解城市的愿景和戰略，以便他們能夠提供質量更好的提案。因此，發展規劃局需要制定改進論壇流程的指導方針，并為協調員提供技術援助。這也將提升當地公民的凝聚力，改善政府與公眾之間的溝通，減少社會沖突。

增加對網站的訪問。需要互聯網信息系統的支持，以提高提案優先次序的有效性，提高信息的透明度，使公眾能夠監督城市發展進程和預算的有效使用。

3.5.2 改進規劃和城市預算的整合

提高城市規劃和預算人員的能力。預算在城市規劃質量中發揮著重要作用，計劃執行的有效性和質量取決于計劃和城市預算的質量。需要為政府官員提供定期培訓和技術援助。

整合規劃和城市預算。所有城市機構之間的內部溝通需要改進，協調城市預算。城市預算規劃需要來自所有城市機構的代表，也應考慮公民的意見。

公開城市計劃。公民需要充分了解他們的稅收如何分配給公共需求。透明度和問責制將提高政府績效。政府的年度計劃應定期通知公民，公民可以參與監督，以建立更完整的監督機制，減少社會沖突。

完善預算管理。需要改進監督系統，以確保更有效地使用預算，對于運行狀況不佳或表現良好的城市機構給予制裁或獎勵。

3.5.3 優化政府對公共信息的協調機制

提高城市信息系統的質量和容量。定期舉辦信息管理論壇，改進城市管理的報告程序。會議需要更詳細地闡述如何整合公共信息，并將提高信息傳遞的有效性。信息透明度將提高公民對城市的所有權意識，改善政府與公眾之間的溝通。

提高基于互聯網的參與式報告的績效。當地政府已開發了一個數字信息系統，為每個機構和部門提供一個網站，使公民能夠輕松獲取有關城市發展的所有信息。三寶壟也熱衷于走向智能和網絡城市。但有些網站經常被黑客攻擊，向數字系統過渡需要增加網站和服務器的容量，提高安全性。

擴大提供城市許可證流程的公共信息。投資局已委托一個服務中心提供有關城市許可證過程的信息，有關城市許可過程的信息需要通過網站、社交媒體和傳統媒體進行更廣泛的傳播。目前，不可能在線申請所有許可證，只有有限的類型已經在線。在線系統的開發將允許人們從任何地點和時間進行申請，從而縮短處理時間。這種許可過程的便利性將吸引來更多的投資者。

3.6 支柱戰略6：有競爭力的人力資源

3.6.1 為市場準備工作

設立職業中心。開發一個基于在線平臺的工作數據庫，包括工作機會和求職者數據。與商業部門密切合作，定期更新數據。綜合職業中心將有助于減少失業人數，還可以幫助減少犯罪和其他負面社會影響。

調整教育培訓。教育部門應該制定一份路線圖，考慮未來的就業機會。培訓機構可以提供培訓，特別是符合行業資質的特定技能。可以向高中學生提供一些課程或研討會，根據市場需求進行能力培訓，告知他們未來可選擇的職業。為了給予更清晰的畫面，需要邀請商界和學術界的代表參加。

為中小學學歷者提供職業培訓。貿易和服務部門的轉變趨勢是要求勞動力擁有更高的資質。雖然具有小學和初中學歷的人的失業率趨于下降；但仍然很高，2013年超過30%。這些人中的大多數由于技能有限而在非正規部門工作。根據市場需求提供培訓和技術援助，這可以給他們更多的就業機會。

3.6.2 提高獲得高等教育資格的機會

增加獲得獎學金的機會。教育部門試圖幫助低收入人群實現9年義務教育。同時，盡管政府、私營部門和基金會提供了許多獎學金計劃，但大學畢業生的比例相對較低且停滯不前。因此，需要建立一個獎學金數據庫，廣泛傳播的獎學金信息將為不同背景的學生提供更多的選擇和機會，從而提高他們的能力。良好的教育機會將使廣泛的利益相關者能夠建立一個有韌性的城市。

3.6.3 改善非正規教育服務

促進所有年齡段的持續教育。“智能住宅”是鄰里的學習中心，人們可以通過書籍進行學習。“智能住宅”和圖書館建設可以在政府、私營部門和當地社區之間進行協作，以實現圖書的輪換制度。為所有年齡段的人提供良好的教育服務，鼓勵他們始終提高自己的能力，且更愿意面對挑戰。

4 啟示

第一，瞄準重大問題，不用面面俱到。三寶壟在城市化進程中，面臨著諸多矛盾，在編制韌性城市規劃時，將目標聚焦在了三個重大問題上，即公共安全、公共交通、治理能力提升。安全主要包括飲用水安全、能源安全、災害安全、經濟安全等。在韌性支柱戰略的制定上，也是圍繞著這些重大問題而展開的。帶來的啟示是，國內在編制城市綜合防災規劃或者韌性規劃時，必須要有所取舍，抓大放小。

第二，注重行動計劃的可操作性。三寶壟在明確了韌性戰略之后，還制定了一系列的行動計劃，明確了各項目的目標、工作內容、實施單位和時間安排，以保障這些項目能夠順利實施。啟示是規劃編制不能只強調新理念、新概念和新技術，必須要有實際項目作為支撐體系，不然就無法落地。