備案審查，浙江走在前列

林龍

2018年12月20日，浙江省十三屆人大常委會(huì)第八次會(huì)議分組審議了2018年備案審查工作情況的報(bào)告（以下簡(jiǎn)稱(chēng)報(bào)告）。常委會(huì)組成人員認(rèn)為，浙江省人大備案審查工作走在全國(guó)前列，切實(shí)做到了“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”“實(shí)現(xiàn)備案審查全覆蓋”，為保障憲法法律實(shí)施，維護(hù)法制統(tǒng)一，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，保障公民權(quán)益發(fā)揮了積極作用。

“立法是解決沒(méi)有法律的問(wèn)題，備案審查是解決法制統(tǒng)一的問(wèn)題。”開(kāi)展備案審查是人大監(jiān)督權(quán)的一個(gè)重要體現(xiàn)，也是人大監(jiān)督工作最有力度的重要抓手之一。

2018年，浙江省人大常委會(huì)法工委堅(jiān)持邁小步、不停步，不斷創(chuàng)新備案審查工作方式，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，備案審查工作取得新進(jìn)展。

“1+1”的背后

地方性法規(guī)、行政法規(guī)、司法解釋等“官方文件”，是相關(guān)部門(mén)和普通公民行為的準(zhǔn)則，但問(wèn)題是，如果這些“官方文件”出了問(wèn)題，怎么辦？

這時(shí)候就要想起“備案審查”四個(gè)字了。

“經(jīng)過(guò)審查研究，發(fā)現(xiàn)《杭州市電梯安全管理辦法》存在超越規(guī)章立法權(quán)限增加電梯制造單位義務(wù)，個(gè)別條款規(guī)定以及法律責(zé)任設(shè)置與上位法不一致等合法性問(wèn)題。”2018年，法工委在備案審查中發(fā)現(xiàn)了這一“官方文件”存在的“病癥”，經(jīng)過(guò)與制定機(jī)關(guān)溝通和專(zhuān)家論證，向杭州市人大常委會(huì)發(fā)出公函，要求督促制定機(jī)關(guān)糾正。杭州市人大常委會(huì)復(fù)函，已經(jīng)督促制定機(jī)關(guān)停止實(shí)施存在合法性問(wèn)題的條款，并將電梯安全管理?xiàng)l例的立法列入2019年立法計(jì)劃。

有錯(cuò)必糾，與上位法保持一致，這是備案審查的原則也是目的。立法法、監(jiān)督法明確規(guī)定，省人大常委會(huì)對(duì)審查發(fā)現(xiàn)存在不適當(dāng)問(wèn)題的規(guī)范性文件，應(yīng)當(dāng)督促制定機(jī)關(guān)糾正。制定機(jī)關(guān)不予糾正的，應(yīng)當(dāng)依法予以撤銷(xiāo)。

“對(duì)帶病條文必須進(jìn)行糾正，而對(duì)一些表述不規(guī)范的‘輕微問(wèn)題我們則會(huì)提請(qǐng)有關(guān)單位慎重仔細(xì)。”據(jù)法工委同志介紹，2018年，法工委發(fā)現(xiàn)《舟山市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)范性文件備案審查辦法》存在備案范圍表述不規(guī)范的問(wèn)題，發(fā)出公函，提請(qǐng)制定機(jī)關(guān)注意。

1件糾錯(cuò)，1件提請(qǐng)注意。這個(gè)看似輕描淡寫(xiě)、不值一提的“1+1”，背后卻是法工委對(duì)大量文件、海量條文進(jìn)行全面體檢和準(zhǔn)確審查的結(jié)果。

報(bào)告指出，截至2018年11月30日，省人大常委會(huì)共接收各個(gè)制定機(jī)關(guān)報(bào)送備案的規(guī)范性文件共106件，其中省政府規(guī)章12件，省政府及其辦公廳的規(guī)范性文件42件；共向全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院報(bào)送備案地方性法規(guī)36件，共246個(gè)電子文檔，報(bào)送備案的文件全部通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院審核接收。

備案要做到及時(shí)規(guī)范“全錄入”，審查則要主動(dòng)細(xì)致“全覆蓋”。根據(jù)規(guī)定，省人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)可以依職權(quán)，對(duì)報(bào)送備案的規(guī)范性文件進(jìn)行主動(dòng)審查。同時(shí)，根據(jù)公民、法人和其他組織提出的審查建議，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行被動(dòng)審查。而實(shí)際上，目前許多地方人大存在“主動(dòng)審查略顯疲軟，被動(dòng)審查重視不足”的問(wèn)題。

為確保主動(dòng)審查全覆蓋，法工委按照職責(zé)分工，將所有備案的規(guī)范性文件分送人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)（工作）委員會(huì)進(jìn)行主動(dòng)審查。報(bào)告指出，2018年，法工委主動(dòng)審查政府規(guī)章及其他規(guī)范性文件55件，內(nèi)務(wù)司法（工作）、財(cái)經(jīng)委員會(huì)等8個(gè)委員會(huì)共審查84件。

在全面審查的基礎(chǔ)上，法工委結(jié)合常委會(huì)監(jiān)督工作計(jì)劃，抓住社會(huì)熱點(diǎn)問(wèn)題，選擇《浙江省餐廚垃圾管理辦法》《杭州市電梯安全管理辦法》等6件規(guī)范性文件進(jìn)行重點(diǎn)審查。此外，法工委還對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)法工委轉(zhuǎn)來(lái)的3件、公民提出的1件審查建議，逐一進(jìn)行了研究處理，做好審查建議答復(fù)和匯報(bào)溝通工作，切實(shí)做到“件件有回應(yīng)”。

“備案是備案審查工作的首道環(huán)節(jié)，審查是備案審查工作的中心環(huán)節(jié)，糾正是備案審查工作的必然要求。”一年來(lái)，省人大常委會(huì)在實(shí)現(xiàn)規(guī)范性文件“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”等方面持續(xù)取得新的進(jìn)展，保持備案審查工作走在全國(guó)前列。

一手抓“信息化”，一手抓“標(biāo)準(zhǔn)化”

近年來(lái)，從全國(guó)到地方，備案審查工作不斷走向臺(tái)前，針對(duì)一批存在問(wèn)題的法規(guī)和司法解釋?zhuān)l頻“亮劍”。一方面，備案審查是“憲法法律賦予省人大常委會(huì)的重要職權(quán)，是中國(guó)特色的憲法監(jiān)督制度，是保證中央令行禁止，維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的重要制度安排”。另一方面，它也是“規(guī)范權(quán)力運(yùn)行”“保障公民權(quán)益”的“最好一道屏障”。

黨的十九大報(bào)告提出，“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督，推進(jìn)合憲性審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威。”這是黨中央首次明確提出“推進(jìn)合憲性審查工作”這一新任務(wù)新要求。在此之前，2013年，黨的十八屆三中全會(huì)就提出，健全法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件備案審查制度。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。

“推進(jìn)合憲性審查工作，規(guī)范性文件備案審查是主要手段。”法工委同志指出，地方人大及其常委會(huì)作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，負(fù)有保證本行政區(qū)域內(nèi)憲法、法律得到遵守和執(zhí)行的法定職責(zé)。加強(qiáng)備案審查工作，維護(hù)憲法權(quán)威是新時(shí)代人大常委會(huì)必須扛起的責(zé)任與擔(dān)當(dāng)。

那么，如何將中央精神落地？如何有效開(kāi)展備案審查工作？在新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國(guó)的新形勢(shì)、新任務(wù)要求下，迫切需要探索地方人大行使備案審查職權(quán)的新路徑、新方法。

“浙江省是全國(guó)最早建設(shè)備案審查信息系統(tǒng)并實(shí)現(xiàn)全省覆蓋的省份。”據(jù)介紹，省人大常委會(huì)自2013年以來(lái)，堅(jiān)持不懈地穩(wěn)步推進(jìn)備案審查工作信息化建設(shè)。經(jīng)過(guò)5年的持續(xù)深化，目前，規(guī)范性文件的報(bào)備、接收、形式審查、初步審查、綜合審查備案等各項(xiàng)工作，都可以通過(guò)系統(tǒng)在網(wǎng)上進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)了備案審查工作全過(guò)程的信息化管理。

“系統(tǒng)運(yùn)行幾年來(lái)，我省省本級(jí)規(guī)范性文件的報(bào)備率達(dá)到100%，報(bào)備及時(shí)率接近100%；省本級(jí)規(guī)范性文件的審查率達(dá)到100%，審查及時(shí)率提高到80%以上。”法工委同志告訴記者，系統(tǒng)建成運(yùn)行后，規(guī)范性文件報(bào)備情況，每道工作環(huán)節(jié)每個(gè)工作崗位的工作進(jìn)度情況和意見(jiàn)處理情況，在系統(tǒng)上得到了直觀(guān)的顯示，超過(guò)規(guī)定時(shí)間未完成相關(guān)工作的，系統(tǒng)還會(huì)向管理員進(jìn)行提示，較好地解決了不報(bào)、漏報(bào)、報(bào)備不及時(shí)以及備而不審、審查不及時(shí)等問(wèn)題。

值得一提的是，2018年8月，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的要求，法工委會(huì)同辦公廳多次就平臺(tái)對(duì)接工作進(jìn)行研究部署，協(xié)調(diào)信息中心組成專(zhuān)門(mén)工作班子，按照標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)絡(luò)、內(nèi)容、數(shù)據(jù)“四統(tǒng)一”要求推進(jìn)信息平臺(tái)對(duì)接工作，于 9月底實(shí)現(xiàn)與全國(guó)人大備案審查信息平臺(tái)的對(duì)接，為我省備案審查信息化工作繼續(xù)走在全國(guó)前列奠定基礎(chǔ)。

隨著信息化技術(shù)的發(fā)展，各地人大備案審查工作的“硬件系統(tǒng)”不斷升級(jí)，其功能也越發(fā)強(qiáng)大。與之相較，困擾地方人大最深，難度最大，也最為棘手的當(dāng)屬審查“標(biāo)準(zhǔn)化”這個(gè)問(wèn)題。

“在具體的備案審查工作實(shí)踐中，如何準(zhǔn)確理解和把握合法性標(biāo)準(zhǔn)、合理性標(biāo)準(zhǔn)，始終是困擾市、縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)的難題。”法工委同志介紹，根據(jù)相關(guān)法律，備案審查標(biāo)準(zhǔn)分為“同憲法、法律法規(guī)相抵觸的”和“其他不適當(dāng)?shù)摹眱纱髽?biāo)準(zhǔn)，即合法性標(biāo)準(zhǔn)和合理性標(biāo)準(zhǔn)。“遺憾的是，立法法等相關(guān)法律都未能作出明確的界定，標(biāo)準(zhǔn)的模糊給審查工作帶來(lái)了諸多困難。”

為了讓備案審查工作“有法可依”“有規(guī)可循”，2018年6月，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)下發(fā)《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)備案審查工作規(guī)范（試行）》（征求意見(jiàn)稿），對(duì)加強(qiáng)和改進(jìn)新時(shí)代備案審查工作提出了許多新的制度設(shè)計(jì)。而就在全國(guó)人大對(duì)備案審查工作加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的同時(shí)，省人大常委會(huì)也在實(shí)踐中開(kāi)展了地方性的探索。

“本標(biāo)準(zhǔn)體系分為兩大部分。一是合法性或不抵觸標(biāo)準(zhǔn)，具體包括三種情形：第一，制定權(quán)限合法要件。是否超越法定權(quán)限。第二，內(nèi)容合法要件。是否違反上位法規(guī)定。第三，程序合法要件。是否違背法定程序。二是其他適當(dāng)性瑕疵，即在上述違法情形之外的，構(gòu)成明顯不合理或不適當(dāng)?shù)那樾巍！?/p>

2018年4月，法工委委托浙江工商大學(xué)法學(xué)院對(duì)備案審查標(biāo)準(zhǔn)體系進(jìn)行課題研究，要求將備案審查的合法性標(biāo)準(zhǔn)和合理性標(biāo)準(zhǔn)分別予以體系化。9月，浙江工商大學(xué)法學(xué)院交付了《規(guī)章和規(guī)范性文件備案審查標(biāo)準(zhǔn)體系》課題研究成果。目前，法工委正在對(duì)課題研究成果做進(jìn)一步的轉(zhuǎn)化應(yīng)用研究，爭(zhēng)取形成具體、可操作的備案審查標(biāo)準(zhǔn)工作指導(dǎo)文件。

“接下來(lái)，法工委將研究出臺(tái)有關(guān)規(guī)范性文件審查標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)文件，細(xì)化并統(tǒng)一全省審查標(biāo)準(zhǔn)，為全省備案審查工作提供‘準(zhǔn)繩。”法工委同志介紹。

與審查標(biāo)準(zhǔn)的法言法語(yǔ)相比，案例則是活的教材，具有很強(qiáng)的工作參考性和指導(dǎo)性。據(jù)悉，2018年上半年，法工委研究選編了6個(gè)省本級(jí)典型案例、14個(gè)市縣（市、區(qū)）典型案例、7個(gè)全國(guó)人大典型案例，對(duì)全省備案審查工作起到了很強(qiáng)的指導(dǎo)作用。這項(xiàng)工作在全國(guó)也是首創(chuàng)，得到全國(guó)人大常委會(huì)法工委的肯定。

“上天入地”，長(zhǎng)出“牙齒”

“我省備案審查工作做得很好，做了很多示范性的工作，走在全國(guó)前列，省人大常委會(huì)對(duì)備案審查工作也越來(lái)越重視，扎實(shí)推進(jìn)這項(xiàng)工作，成效顯著。”審議中，常委會(huì)組成人員對(duì)法工委備案審查工作取得的成績(jī)給予了肯定。同時(shí)，大家也清楚看到，與全面依法治國(guó)的新要求、改革發(fā)展的新需求、人民群眾的新期盼相比，還面臨一些困難和不足，亟待研究解決。

“要充分運(yùn)用信息化手段，建設(shè)浙江省智能審查系統(tǒng)和地方性法規(guī)電子庫(kù)，采用機(jī)器+人的手段，以智能化、數(shù)據(jù)化推進(jìn)和加強(qiáng)備案審查工作，彌補(bǔ)備案審查能力和力量的不足，提高審查效果。”常委會(huì)組成人員表示，下一步備案審查的量非常大，這么大量的審查任務(wù)怎樣更有效完成，這就需要讓備案審查工作插上人工智能的翅膀。

針對(duì)“備而不審、審而不糾、糾而不改”問(wèn)題，常委會(huì)組成人員建議，采取有力措施，讓備案審查長(zhǎng)出“牙齒”。“要強(qiáng)化審查意見(jiàn)的剛性，加強(qiáng)政府和部門(mén)對(duì)備案審查工作的意識(shí)，對(duì)漏報(bào)、報(bào)備不及時(shí)的現(xiàn)象要加大查處力度，真正做到有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾。”

備案審查工作事關(guān)百姓切身利益，但是這項(xiàng)制度還是一項(xiàng)“新”制度，重視度不夠、關(guān)注度不高。如何提高認(rèn)識(shí)，如何將抽象的法言法語(yǔ)轉(zhuǎn)化為公眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的“方言俗語(yǔ)”，使備案審查工作接地氣、入人心。

“要加強(qiáng)備案審查工作的宣傳，通過(guò)編印工作簡(jiǎn)報(bào)、選擇一些典型案例，不斷提高常委會(huì)組成人員、人大代表對(duì)這項(xiàng)工作重要性的認(rèn)識(shí)，特別要發(fā)揮代表主體作用，推動(dòng)代表工作與備案審查工作的有機(jī)結(jié)合。”常委會(huì)組成人員提出，要通過(guò)省人大常委會(huì)的刊物、網(wǎng)站、公眾號(hào)等加強(qiáng)宣傳，讓全社會(huì)了解備案審查工作，以公眾的力量來(lái)推動(dòng)和加強(qiáng)備案審查工作。

近年來(lái)，備案審查工作任務(wù)越來(lái)越重，要求越來(lái)越高，但人員力量普遍不足，存在“小馬拉大車(chē)”的狀況。對(duì)此，常委會(huì)組成人員建議省人大常委會(huì)要高度重視，進(jìn)一步充實(shí)備案審查工作力量。

“不僅要加強(qiáng)省人大備案審查工作的隊(duì)伍建設(shè)，還要特別重視加強(qiáng)市縣人大備案審查力量，選配業(yè)務(wù)素質(zhì)高、法律意識(shí)強(qiáng)、對(duì)備案審查工作有豐富經(jīng)驗(yàn)的人員來(lái)做這件事，從而提高備案審查能力和水平。”

盡管取得了一定的成績(jī)，但備案審查工作起步不久，任重道遠(yuǎn)。法工委同志表示，將落實(shí)好常委會(huì)的審議意見(jiàn)，從工作方式、制度和能力建設(shè)入手，繼續(xù)加強(qiáng)和改進(jìn)備案審查工作。

“將備案審查工作與常委會(huì)執(zhí)法檢查、聽(tīng)取專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、信訪(fǎng)等其他監(jiān)督工作相結(jié)合，增強(qiáng)監(jiān)督合力。”法工委同志指出，將探索“開(kāi)門(mén)審查”機(jī)制，拓展有重點(diǎn)的主動(dòng)審查工作的深度和廣度，通過(guò)辦理代表議案建議和邀請(qǐng)代表參與備案審查工作，探索將備案審查工作與代表工作相結(jié)合，發(fā)揮代表主體作用。

“增強(qiáng)監(jiān)督糾正工作的剛性，發(fā)現(xiàn)存在違憲違法違規(guī)問(wèn)題的，督促制定機(jī)關(guān)自行糾正，制定機(jī)關(guān)不予糾正的，堅(jiān)決依照法定程序撤銷(xiāo)。”據(jù)介紹，2019年，法工委將研究明確有關(guān)重大事項(xiàng)決議、決定的備案范圍，做到規(guī)范性文件應(yīng)備盡備。同時(shí)，將進(jìn)一步加強(qiáng)備案審查制度與能力建設(shè)，繼續(xù)組織力量開(kāi)展備案審查糾正案例研究；繼續(xù)升級(jí)完善備案審查系統(tǒng)；啟動(dòng)建設(shè)浙江省地方性法規(guī)電子庫(kù)；繼續(xù)開(kāi)展合憲性審查工作研究；做好備案審查宣傳工作，推動(dòng)全省備案審查工作深入開(kāi)展。