立法保護(hù)，留住永久的鄉(xiāng)愁

楊鳴佳

“無(wú)論我們從哪里來(lái)，心中都有一抹難忘的鄉(xiāng)愁，而這鄉(xiāng)愁大多與鄉(xiāng)土老家有關(guān)……傳統(tǒng)村落是每一個(gè)人的根，是鄉(xiāng)愁的載體?！痹谂_(tái)州市人大常委會(huì)舉辦的2018年度地方立法專(zhuān)題講座上，省住建廳副廳長(zhǎng)張奕這樣開(kāi)篇介紹傳統(tǒng)村落。

同年，臺(tái)州市傳統(tǒng)村落保護(hù)立法工作也從“幕后”走向“臺(tái)前”。2018年6月初，市政府將《臺(tái)州市傳統(tǒng)村落保護(hù)和利用條例（草案）》提交市人大常委會(huì)； 6月27日，臺(tái)州市五屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議初審《臺(tái)州市傳統(tǒng)村落保護(hù)和利用條例（草案）》……

2018年11月30日，浙江省十三屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議決定批準(zhǔn)該條例，于2019年3月1日起施行。

千錘百煉鑄法，出臺(tái)我省首部傳統(tǒng)村落保護(hù)與利用條例

“臺(tái)州傳統(tǒng)村落資源豐富，目前全社會(huì)對(duì)傳統(tǒng)村落保護(hù)的意識(shí)已經(jīng)形成，但是參與保護(hù)和利用的積極性不高，存在的問(wèn)題還不少，如村民建房需求與傳統(tǒng)建筑保護(hù)的矛盾，傳統(tǒng)村落利用不夠充分，經(jīng)費(fèi)來(lái)源有限等，急需一部地方性法規(guī)為各地保護(hù)傳統(tǒng)村落提供法理支撐?！迸_(tái)州市人大常委會(huì)法工委主任於艷華認(rèn)為，這正體現(xiàn)了“人大立法要立管用的法”的工作導(dǎo)向。

2017年該項(xiàng)法規(guī)列入當(dāng)年立法計(jì)劃，成為二類(lèi)立法項(xiàng)目，市住建局等相關(guān)部門(mén)開(kāi)始著手法規(guī)調(diào)研起草工作。2018年確定為一類(lèi)立法項(xiàng)目，正式啟動(dòng)立法程序。2018年6月27日，市五屆人大常委會(huì)第十三次會(huì)議對(duì)條例草案進(jìn)行了初審。

根據(jù)審議意見(jiàn)，法工委召集市法制辦、市住建局等單位對(duì)條例草案進(jìn)行了修改。其間，還利用傳統(tǒng)媒體、新媒體廣泛征求社會(huì)各界的意見(jiàn)，實(shí)地走訪(fǎng)部分傳統(tǒng)村落聽(tīng)取群眾意見(jiàn)，分別組織市級(jí)相關(guān)部門(mén)、地方立法專(zhuān)家?guī)旌褪忻駧?kù)成員等200多人，召開(kāi)各類(lèi)座談會(huì)、論證會(huì)20余次，征集意見(jiàn)、建議500余條。

“條例經(jīng)過(guò)反復(fù)修改，廣泛吸收了各層面的意見(jiàn)建議，內(nèi)容更具體，操作性更強(qiáng)，尤其體現(xiàn)了對(duì)歷史文化的保護(hù)，有許多可圈可點(diǎn)之處?！睂?duì)于即將出臺(tái)的《臺(tái)州市傳統(tǒng)村落保護(hù)和利用條例（草案）》，提交臺(tái)州市人大常委會(huì)會(huì)議二審時(shí)，第三小組常委會(huì)組成人員給予了高度肯定。

翻開(kāi)二審中三個(gè)審議小組的審議記錄，上面清晰記載著與會(huì)組成人員對(duì)該條例草案修改稿的“點(diǎn)贊”聲！

“立法的過(guò)程，其實(shí)就是一次次不斷自我挑戰(zhàn)的過(guò)程，一次次思想碰撞的過(guò)程，在一次次的‘破與‘立中淬煉而成?！笔腥舜蟪Ｎ瘯?huì)法工委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，臺(tái)州市人大的立法工作循著從無(wú)到有，由淺至深，從完成式到精準(zhǔn)化，從經(jīng)驗(yàn)式到制度化，一步步建立起一套完整的立法體系。

2018年10月26日，臺(tái)州市五屆人大常委會(huì)第十五次會(huì)議對(duì)該條例進(jìn)行了二審，并以“35票贊成，0票反對(duì)，0票棄權(quán)”通過(guò)。

明確責(zé)任主體，為傳統(tǒng)村落尋找“監(jiān)護(hù)人”

“野蠻發(fā)展”，是很多旅行者對(duì)傳統(tǒng)村落的第一印象。有的是無(wú)人過(guò)問(wèn)，年久失修；有的是過(guò)度改造，破壞其原始風(fēng)貌。臺(tái)州市有很大一部分傳統(tǒng)村落位于山區(qū)或偏僻處，隨著人員外遷、外出務(wù)工等，傳統(tǒng)村落“空心化”現(xiàn)象比較突出，村落建筑形態(tài)雖保留其原始風(fēng)貌，但大多存在不同程度的破壞。也有一些傳統(tǒng)村落，雖位置好、人氣旺，但由于監(jiān)管缺失、隨意改造，破壞了其原有的面貌。

如何厘清各方管理責(zé)任，真正實(shí)現(xiàn)“政府主導(dǎo)、村民自主”的保護(hù)和利用原則，是條例要解決的一大難題。在審議中，委員們對(duì)此也給予了高度關(guān)注。有的委員提出，傳統(tǒng)村落不同于普通民宅，對(duì)市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村居等各級(jí)組織的職責(zé)設(shè)置需要進(jìn)一步明確，政府應(yīng)該多承擔(dān)保護(hù)的義務(wù)；有的委員則建議，在村委會(huì)的職責(zé)中增加“加強(qiáng)對(duì)生活在村落內(nèi)村民生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的指導(dǎo)”等相關(guān)內(nèi)容……

保護(hù)工作涉及多方主體，事關(guān)各個(gè)方面，在條例修改過(guò)程中，法工委認(rèn)真討論吸收委員們提出的意見(jiàn)建議，廣泛聽(tīng)取來(lái)自社會(huì)各個(gè)層面的意見(jiàn)。條例表決稿對(duì)市、縣（市、區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、村委會(huì)職責(zé)一一作出詳細(xì)規(guī)定，明確了文化（文物）主管部門(mén)對(duì)傳統(tǒng)村落內(nèi)的文物和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)的相關(guān)職責(zé)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道組織編制、實(shí)施傳統(tǒng)村落保護(hù)發(fā)展規(guī)劃職責(zé)，村委會(huì)指導(dǎo)村民開(kāi)展民俗文化和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的職責(zé)等，并新增了“村民參與”與“社會(huì)監(jiān)督和志愿者服務(wù)”條款。最后，還對(duì)各方違反條例規(guī)定的法律責(zé)任及處罰內(nèi)容予以規(guī)定。

讓傳統(tǒng)村落保護(hù)與利用工作回到正軌，離不開(kāi)條例的剛性約束，更需要一張嚴(yán)密的法律關(guān)系網(wǎng)為其護(hù)航。

加強(qiáng)整體保護(hù)，讓傳統(tǒng)村落留住“根脈”

條例第十五條規(guī)定，傳統(tǒng)村落應(yīng)當(dāng)整體保護(hù)，傳統(tǒng)建筑、河塘水系、古橋古井、道路石階、古樹(shù)名木等應(yīng)當(dāng)保持原有的傳統(tǒng)格局和風(fēng)貌，不得改變與其相互依存的自然景觀和環(huán)境……

面對(duì)當(dāng)前傳統(tǒng)村落保護(hù)工作中存在的“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的現(xiàn)象，臺(tái)州市人大常委會(huì)組成人員紛紛建議在立法時(shí)要突出整體性、系統(tǒng)性保護(hù)，讓傳統(tǒng)村落保留其古色古香的全貌。

審議中，葛昌選委員特別指出：“不單要保護(hù)建筑，還要保護(hù)傳統(tǒng)工匠和傳統(tǒng)工藝，同時(shí)發(fā)揮當(dāng)?shù)赜匈Y質(zhì)工匠的作用，做到修舊如舊，不能讓維修變成破壞性維修。”“傳統(tǒng)村落文化的傳承理應(yīng)成為整體保護(hù)的一部分?！币粚彆r(shí)，於艷華委員提出，“傳統(tǒng)村落不僅僅是傳統(tǒng)建筑，更是傳統(tǒng)文化傳承的載體，民風(fēng)民俗、傳統(tǒng)技藝等無(wú)形的非物質(zhì)文化是內(nèi)在靈魂?！蓖醯の瘑T也附議道：“要以發(fā)展的眼光去保護(hù)，從建筑、人文、文化等方面進(jìn)行綜合保護(hù)?！?/p>

還有委員、代表提出，“古村落不只是房子，還應(yīng)包括周?chē)沫h(huán)境，如村里的古橋、古井等?！薄皞鹘y(tǒng)村落周邊山體、森林景觀都是統(tǒng)一整體，肯定不能遭受大面積破壞，條例中應(yīng)有所規(guī)定?！薄暗孛幕潜Ｗo(hù)和傳承優(yōu)秀歷史文化的一個(gè)重要部分，建議增加關(guān)于對(duì)傳統(tǒng)村落名稱(chēng)、傳統(tǒng)建筑名稱(chēng)以及所在地名等給予有效保護(hù)的相關(guān)內(nèi)容。”……

最終，條例明確了“整體保護(hù)”的宗旨，新增了“傳統(tǒng)文化保護(hù)傳承”條款，希望通過(guò)“整體保護(hù)”+“文化傳承”的模式，進(jìn)一步豐富傳統(tǒng)村落保護(hù)的內(nèi)涵，擦亮傳統(tǒng)村落的文化底色。

此外，保護(hù)發(fā)展規(guī)劃的制定與實(shí)施是傳統(tǒng)村落保護(hù)的重點(diǎn)，這也是結(jié)束傳統(tǒng)村落無(wú)序發(fā)展，開(kāi)啟“健康生長(zhǎng)”之路的關(guān)鍵所在。為此，條例作出了“一年內(nèi)組織編制完成保護(hù)發(fā)展規(guī)劃”“公告期限不少于三十日”“不得擅自修改”等保護(hù)規(guī)劃剛性的條款，分別從規(guī)劃編制、規(guī)劃審批、規(guī)劃修改三方面作出規(guī)定。

合理發(fā)展利用，增強(qiáng)傳統(tǒng)村落“造血”功能

“‘傳統(tǒng)村落內(nèi)的傳統(tǒng)建筑，其占地面積可以不計(jì)入村莊規(guī)劃人均建設(shè)用地指標(biāo)。這一條，要再跟省里溝通、爭(zhēng)取?！?月25日，臺(tái)州市五屆人大常委會(huì)第二十五次主任會(huì)議聽(tīng)取了法工委關(guān)于條例草案修改情況的匯報(bào)。聽(tīng)完匯報(bào)后，主任會(huì)議成員普遍認(rèn)為，為了加強(qiáng)對(duì)傳統(tǒng)建筑的保護(hù)，不能隨意對(duì)傳統(tǒng)建筑進(jìn)行拆除，如果占用村莊規(guī)劃的建設(shè)用地指標(biāo)，影響傳統(tǒng)村落內(nèi)的其他建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)兼顧保護(hù)傳統(tǒng)建筑和農(nóng)村實(shí)際建設(shè)的需要，建議盡量保留草案第二十二條第二款關(guān)于用地保障的規(guī)定。

市人大常委會(huì)副主任李志堅(jiān)也指出，立法要處理好保護(hù)與利用的關(guān)系，拓寬傳統(tǒng)村落利用渠道，這樣才能讓全市人民真正望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁。

為此，臺(tái)州市人大常委會(huì)法工委多次開(kāi)會(huì)商討，在符合國(guó)家鎮(zhèn)規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上對(duì)條文進(jìn)行修改，并反復(fù)與省人大及相關(guān)部門(mén)溝通。

“用地保障這一條，保留下來(lái)了，省人大常委會(huì)有關(guān)部門(mén)也認(rèn)同了我們的修改意見(jiàn)?！痹谂_(tái)州市五屆人大常委會(huì)第二十六次主任會(huì)議上，於艷華向主任會(huì)議成員報(bào)告了這個(gè)好消息。

據(jù)介紹， 經(jīng)過(guò)兩次審議修改后，該條例草案新增6條新條款，刪除2個(gè)條款，多處內(nèi)容修改，這樣的審改力度打破了常規(guī)，也體現(xiàn)了臺(tái)州人大對(duì)立法工作的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求。

加強(qiáng)合理利用，能為保護(hù)工作“造血”，也能打破傳統(tǒng)村落“孤芳自賞”的被動(dòng)，走入保護(hù)與利用相生、相融的良性循環(huán)。條例以較大篇幅對(duì)傳統(tǒng)村落發(fā)展利用進(jìn)行了規(guī)定，第二十八、二十九、三十條分別對(duì)將傳統(tǒng)村落納入本級(jí)旅游發(fā)展規(guī)劃和鄉(xiāng)村旅游規(guī)劃，支持在傳統(tǒng)村落內(nèi)開(kāi)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)產(chǎn)業(yè)以及合理利用傳統(tǒng)建筑的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，并保障村民享有合理收益，鼓勵(lì)和支持村集體經(jīng)濟(jì)組織、村民以及其他任何單位和個(gè)人參與傳統(tǒng)村落保護(hù)和發(fā)展等方面內(nèi)容作出了具體規(guī)定。

“傳統(tǒng)村落承載著臺(tái)州厚重的人文情懷，不僅是寶貴的自然文化遺產(chǎn)，也是不可再生的、潛在的旅游資源，對(duì)于深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進(jìn)美麗臺(tái)州建設(shè)、繼承和弘揚(yáng)臺(tái)州優(yōu)秀傳統(tǒng)文化具有重要意義。”臺(tái)州市人大常委會(huì)有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，接下來(lái)，他們還將跟蹤監(jiān)督《臺(tái)州市傳統(tǒng)村落保護(hù)和利用條例》實(shí)施情況。 （臺(tái)州市人大供圖）