創新與堅守:國家治理體系與治理能力視角下的地方政府行政立法價值取向

張俊峰

[摘? ? 要] 國家治理能力與治理體系現代化是我們國家改革攻堅克難階段提出的新的發展思路與發展方式，是動態的宏觀的與具體的穩定的有效統一結合。地方行政立法雖然在我們國家治理能力與治理體系的下行位置，但是卻是體現和支撐國家國家治理能力與治理體系現代化優勢的重要一環。通過分析以黨中央領導的國家—地方的二元治理體系結構中，地方政府所扮演的角色，所處階段以及所面臨的問題來解釋國家治理體系與治理能力對地方政府的目標要求以及地方的行政立法體系該如何建設才能達到這種目標。

[關鍵詞] 國家治理體系;治理能力;地方政府;行政立法;價值取向

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2019. 03. 071

[中圖分類號] D035.5? ? [文獻標識碼]? A? ? ? [文章編號]? 1673 - 0194（2019）03- 0177- 03

1? ? ? 研究背景

黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）明確提出了全面深化改革的總目標是“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”，意義深遠重大[1]。實現階段式跨越式發展的發展步驟自改革開放以來已取得顯著的成效。歷時三十余年的發展為我們國家的基礎建設，民生保障，行政管理體制的變革等社會各方面的飛速變遷奠定了重要的基礎。現實中我們國家的大基數人口，復雜的地理環境與特定的歷史發展階段，使我們國家在相關的發展的領域走到了改革的瓶頸處，走到了攻堅克難創新發展的新局面上。加快法治建設，對于全面推進依法治國、建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家，具有決定性意義。法治建設是促進國家治理體系和治理能力現代化的必然選擇[1]。

2? ? ? 治理的概念簇

2.1? ?治理的價值取向發展

學界對治理一詞的研究由來已久。作為學術界的標志性回應，《國際社會科學雜志》（International Social Science Journal）1998年3月出版了以“治理”為題的專刊，至此“治理”正式進入全球政治發展研究的視野，并處于不斷的豐富和發展中[2]。許多學者參與推動了近些年對治理的研究，他們把治理界定為公平而有效的慣例和組織制度，國家權威要強調效率、效益、參與民主、法制、開放、透明、回應、問責、公眾輿論支持、公平公正、有戰略目標[3]。治理一詞在行政學領域在不同的社會經濟發展階段被不同的流派賦予了不同的價值取向。發展至今從以治為主以理為輔發展為治與理兼顧，引導與梳理，讓現代化的行政管理方式在正確的管理思路影響下形成有秩序有條理的發展模式，通過逐漸減少引導和分流政府在管理過程中單方面投入付出的境地，在一定程度上有理與提高政府的行政效率，降低政府在進行行政管理中的運行成本，間接地增加政府在公民與和行政相對人中的公信力。

2.2? ?國家治理體系與治理能力

在不同經濟發展水平下的，在不同的歷史時期被賦予了不同的時代內涵。工業文明之前對人民的統治與管制，以公民“性惡論”理念為基礎的管理方式。工業文明時代，國家概念的逐漸成熟成型不斷影響著國家管理方式與國家管理體系的發展。泰勒的科學管理理論，馬克思韋伯的官僚制對于當時不同國家的行政管理方式變革都產生了重要的影響，使得國家這一制度機器對社會各方面的管理方式進行了一系列的調整，從某種程度上來說，也是經濟發展倒逼國家管理方式與制度安排的變革。

在全球化浪潮的席卷之下，我們國家在逐漸接觸西方行政思想發展歷史的同時結合我們國家自身國情也進行了不同程度與不同方式上的吸收、借鑒、學習，最終逐漸賦予了具有中國特色發展道路國家治理體系與治理能力現代化的相關概念。在西方研究的基礎上，中國學者對治理概念進行了總結：“相對于統治，治理是一種趨勢，這一趨勢必定意味著國家（政府）-社會關系的調整;調整的目的在于應對原先政治社會格局中的不可治理性;在調整中，政府之外的力量被更多地強調，國家中心的地位可能在一定程度上被國家、社會和市場的新的組合所替代;同時，治理也是對國家-市場兩分法的否棄。”[4]如何在全球化格局下尋找適合自身國家國情社情的發展方式，該怎樣探尋適合自身體制制度運行的一些行政管理方式，該怎樣將中央層面提出的“頂層制度設計與深化行政管理體制改革”的要求開展并落實到地方，都是今后我國需要考慮的問題。制度的設計與相關體系的安排，伴生的改革制度方案如何有效的落實到地方，在現階段都是我們國家治理體系與治理能力現代化建設所要求的。

2.3? ?國家治理體系與治理能力是一個辯證的有機整體

在我們國家的治理體系與治理能力的這一概念體系中，其最主要的核心概念就是“治理”。治理體系是制度設計安排，治理能力是運行機制，在國家的范圍內組成一個龐大而又復雜的運行系統。這個系統是階段性與連續性的統一，是思想上與行為上的統一，是定量投入與精準產出的有機統一。國家治理體系作為由相關客體所組成的有機整體，是一整套位于國家層面上的制度體制的構建和安排，也是我們國家治理能力得以發揮最大效用的重要保障。國家治理能力則是在良好的制度體制安排下所形成的一系列國家權力有效運作的體制機制，也是檢驗國家治理體系構建是否良好符合國情社情發展需要的標尺。國家治理體系與國家治理能力兩者相輔相成共同開創全面深化行政體制改革的新局面。

2.2? ?地方行政立法

2.2.1? ?地方行政立法的概念界定

從整體上看，目前比較流行的是傾向于從狹義的視角對行政立法做出概念上的界定：行政立法是指依法享有行政立法權的國家機關，根據法定權限、遵循法定程序，制定行政法規和行政規章的行為[5]。而且根據《憲法》的第九十條，《立法法》第七十一條、《國務院組織法》第十條，《地方組織法》第五十一條規定，國務院有權制定行政法規;國務院各部委，國務院直屬機構有權在本部門的職權范圍內制定行政規章;省、自治區、直轄市人民政府所在地的市人民政府和經國務院批準的較大的市的人民政府以及作為經濟特區的市人民政府可以在其職權范圍內制定地方行政規章。我們國家的相關法律法規已經規定了我們國家的地方行政立法指的是除國務院以外的全國省，省會城市兩級人民政府以及法律規定特定的地方城市（國務院批準的較大的市以及作為經濟特區的市的人民政府）。

2.2.2? ?地方行政立法的價值定位及取向

有行政立法權的地方政府制定的地方行政規章以及相關的規范性文件，其主要職責在于執行和落實法律，行政法規等相關上位法的規定。相對來說是對上位法相關規定和要求再結合本治域情況的具體解讀。但是在國家治理體系與治理能力現代化要求的大背景下，更為主要的還是其為了實現本行政區內的具體行政管理而需要制定的行政規章的事項。不僅只是起到對于中央層面精神指示的“上傳下達”作用。更多的應該是在堅持“不抵觸”“可操作”“有特色”的立法指導原則之下審慎發揮地方立法主動性與靈活性相結合的自身優勢對本治域內的行政管理工作進行主動，有效，合理的引導，緩解中央對地方不同情境問題紓解的壓力。

為防止地方政府立法的不合理膨脹，在實踐中該原則被進一步限縮為“根據”原則，即地方政府立法必須嚴格依照上位法的規定進行，凡是上位法沒有規定的內容，地方政府規章亦不得進行規定，盡管在這樣的理念指引下地方政府立法總是不敢逾越雷池半步，但地方政府立法的積極性也嚴重受挫，故地方政府規章以照搬照抄上位法的居多，罕見具有地方特色與可操作性強的地方立法樣本[6]。

3? ? ? 國家治理體系、治理能力與地方政府

國家與地方政府關系并非一成不變，實踐也已經證明，不同時期的央地關系調整在總體上取得的成效是顯著的。從現實的角度上看，國家創新轉變發展方式，深化行政體制改革的目的更多的是出于為經濟發展創造一個良好的環境。三次工業革命的爆發催生了管理思想史上的三個重要發展階段，現在的互聯網革命，虛擬經濟發展也在催生著新的國家管理方式的創新與轉變。國家治理體系之中，地方政府雖然位于權力下游，但卻是非常重要的一環，因為它擁有著最基本的政治單元，公民與城市，是直接與其進行接觸的最前沿部分。國家治理體系需要各級的地方政府予以支撐，地方政府的行政管理方式的有效創新又是對國家治理體系的豐富。國家治理能力依托國家層面良好的制度設計得以有效的發揮，但同時離不開地方政府的有效支持，這里的有效是地方政府可以做，并且能夠做好。總體而言，國家治理體系與治理能力兩者是一個有機整體，起到的是一加一大于二的效果。國際治理體系與治理能力與地方政府是雙向互動互為補充的關系，兩者共同發力才能取得整體一致向前發展的效果。

3.1? ?國家治理體系與治理能力對地方政府的能力要求

國家治理體系與治理能力建設要求的提出，仍可以將其看作是對國家發展階段出現相關困境做出的主動反應，這往往也是推動政府主動進行變革的重要原因之一。目前比較主流的觀點認為應該從政府職能的角度去定義政府的能力建設。陳國權提出，政府能力是指政府在管理社會的過程中所實際擁有的能量和能力， 如果政府職能是政府“想干什么”或“要干什么”，政府能力則是政府“能干什么”，“會干什么”[7]。從目前比較主流的政府職能之說來看，不管是從狹義的概念上對地方政府的概念界定還是宏觀概念上的“央地關系”中的地方政府，地方政府能力職能之說占據主流。從民眾的角度來看，地方政府能力就是對中央政策的分解執行能力，是否為轄域公民創造了良好的公共服務環境。從橫向的關系上來看，地方政府能力涉及政府與市場的關系，政府與其他平行政府間的府際間關系，涉及與各類非營利組織，各類公益組織的關系。相比較之前而言，政府的管理和控制能力受到不同客體以不同方式所表現出來的反彈壓力。國家治理體系與治理能力的建設，要求就是在堅持黨中央的領導下，依托各項法律，法規政策的完善，設計出可以有效運行的制度設計，針對形勢變化所引起的地方政府能力缺陷加以改進和引導，賦予其新時期以新的內涵和價值取向。

3.2? ?地方政府行政立法在地方政府中的重要作用

雖然目前學界對政府行政立法的性質，法律效力仍存在著諸多的討論，但是地方政府行政立法對于推動政府積極主動作為提供了良好的支持。相比較權力機關的立法而言，地方政府行政立法因管理事項的復雜性，更應該處理好立法權限與程序上與權力機關立法的邊界，不能出現雙方相互沖突影響法律的權威性。對于自主性立法，“地方性事務”一般被認為是本行政區域內的而又不需要上位法進行調整的重大事項，故應制定地方性法規，“具體行政管理事項”是更側重于局部性、微觀性、應時性、單一性的事項，適于制定地方政府規章[8]。地方行政立法權的建設是對政府行政管理職能的豐富和完善，是對國家法治社會建設的重要支持。

3.3? ?地方行政立法的價值取向

地方政府處理的事物紛繁復雜，“上面千條線，下面一根針”，繁雜地行政管理工作得以有效地開展必然是要依賴良好的制度體制設計，加之在我們黨的十八屆四中全會上通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，就明確地提出了堅持依法治國是實現國家治理體系和治理能力現代化的必然要求。依法治國與法治社會建設的要求正是對在我們國家治理體系與治理能力現代化建設要求中對地方政府的行政立法向法治化，有序化方向建設的有力支持。法治是治國理政的基本方式。簡而言之，地方政府行政立法首先應該明確其立法權自身的價值屬性，結合本治域內的具體情況區分與地方權力機關的相關立法。國家治理體系與治理能力更多的是在中央政府的領導之下，突破之前在模糊問題的處理上畏首畏尾的思想，敢于創新，敢于作為。各級地方政府創新各治域內的治理方式，更多的是靠中央層面的放權，以及合理有效的指引，形成地方適合自身治域的獨特治理方式。

4? ? ? 地方行政立法的建設目標

首先明確地方政府行政立法權的價值定位，在堅持《立法法》《憲法》等相關立法原則的基礎上合理劃分與地方權力機關立法之間的區別。明確立法的利益導向問題，避免出現行政法規限制行政相對人權力，實行地方保護主義的思想。其次要端正行政立法的態度，珍惜有限的地方政府行政立法資源，提高立法治理，形成有特色有效率有質量的地方立法體系，最終形成地方政府的行政立法與上位法，與地方權力機關立法相互協調相互統一的具有中國特色的社會主義法律體系。現在社會發展帶來社會各方面問題的發展，相關社會問題層出不窮，而權力機關立法限于程序，立法原則的規定不能及時有效回應相關社會問題，因此地方政府行政立法就發揮出自身的優勢，快速響應民眾廣泛的呼聲，積極主動作為，以便維護政府公信力和法律權威。

5? ? ? ?結? ? 語

國家治理體系與治理能力現代化的要求就是創新各級政府的行政管理方式與行政思路。行政體制變革，變得是在新的發展環境之下的發展方向與發展思路，革的是落伍的行政理念以及冗長復雜的行政管理程序。而最為關鍵的理念變革才是行政體制變革行政方式轉變升級的首要步驟。現在各級政府進行的簡政放權改革，將這些減掉的“政務”和放下的“權力”交由地方政府制定的相關行政規章予以規范協調，不僅對地方政府，行政相對人，以及社會的資源都是一種節約。明確行政立法價值定位和價值取向，充分利用各級地方政府的自身優勢，探索出適合本治域的行政立法體系，不僅有利于豐富國家的治理體系建設，更是對國家治理能力整體提升的一種保障。

主要參考文獻

[1]應松年.加快法治建設促進國家治理體系和治理能力現代化[J].中國法學，2014（6）：40-56

[2]薛瀾，張帆，武沐瑤.國家治理體系與治理能力研究：回顧與前瞻[J] .公共管理學報，2015，7（3）：1-12.

[3]藍志勇，魏明.現代國家治理體系：頂層設計、 實踐經驗與復雜性[J].公共管理學報，2014 （1）：1-9.

[4]王詩宗.治理理論及其中國適用性[M].杭州：浙江大學出版社，2009.

[5]姜曉萍.行政法學導論[M].北京：中國人民大學出版社，2015.

[6]謝家銀， 曹平， 羅華權.我國地方政府立法創新若干問題研究 [J].社會科學家，2016，5（5）：34-38.

[7]吳家慶， 劉洋. 我國學界關于地方政府能力研究述評[J]. 深圳大學學報人文社會科學版， 2008， 25（6）：43-50.

[8]河北省人大常委會研究室.地方性法規與政府規章立法權限研究[J].人大研究，2007（3）：30-33.