論我國土地所有制結構的動態(tài)調整

摘要：隨著生產力和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，特別是隨著工業(yè)、商業(yè)、交通運輸業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)、新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，越來越要求土地的社會化利用，土地使用方式改變必然要求土地產權關系的改變，其中也包括土地所有制結構調整，部分農村土地由集體所有制向國有制轉變是一種必然趨勢。要正確認識土地所有制結構調整與保護和實現(xiàn)農民利益的關系問題，正確認識土地所有制結構調整與堅持農村土地集體所有制的關系問題，正確認識集體土地能否“進城”問題，通過征地、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、整治轉制入市、集中統(tǒng)轉等多種途徑逐步推進土地集體所有制向國有制的轉變。

關鍵詞：農村土地集體所有制;國有化;土地所有制結構;土地流轉

中圖分類號：F301? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1003-854X（2019）01-0027-06

一、生產力和社會發(fā)展要求改變土地利用方式

改革開放以來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，土地利用方式發(fā)生了重大變化，而且在繼續(xù)發(fā)生著變化。隨著生產力和經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，特別是隨著工業(yè)、商業(yè)、交通運輸業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)、新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，越來越要求土地的社會化利用。土地的社會化利用是生產力發(fā)展要求使然，是人與自然關系的變換使然，是一種經(jīng)濟和社會發(fā)展的客觀規(guī)律。對土地的社會化利用主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

1. 要求對土地更好地進行集約化規(guī)模化使用

生產力發(fā)展特別是現(xiàn)代工商業(yè)、現(xiàn)代農業(yè)的發(fā)展，越來越要求土地的集約化規(guī)模化使用。本文所指的土地是一個廣義的土地概念，是指地球上的陸地和水面，除海洋之外的陸地包括山林、河流、湖泊都屬于土地范疇。所謂土地的集約化使用，是指單位土地面積上投入更多的資本、勞動以提高土地的經(jīng)濟價值。從更廣泛的意義看，土地的集約化使用是指單位土地面積通過資本、勞動、科技的投入產出最大的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益。所謂土地規(guī)模化使用，通常是指土地利用中必須達到一定規(guī)模，才能產生最大經(jīng)濟效益，形成規(guī)模經(jīng)濟。然而，土地規(guī)模化使用并不只是經(jīng)濟問題，同時也有社會效益、生態(tài)效益問題。也就是說，適當?shù)囊?guī)模使用，可有效增加單位土地的經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。集約化規(guī)模化使用土地是實現(xiàn)農業(yè)規(guī)模經(jīng)營、現(xiàn)代工商業(yè)發(fā)展、現(xiàn)代城市建設、新型城鎮(zhèn)化建設的必然要求。從社會發(fā)展來看，隨著工商業(yè)和城鎮(zhèn)化發(fā)展，人們的生產方式必然發(fā)生巨大改變，更多的人會離開農業(yè)進入二、三產業(yè)，人們的生活方式特別是居住方式、出行方式等也必然發(fā)生改變，因而用于工商業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設、公共基礎設施建設和公共服務事業(yè)發(fā)展的建設用地會大量增加，表現(xiàn)在土地不同用途的數(shù)量比例上，就是用于生產農產品（糧食）的農業(yè)用地會減少，非農建設用地會增加。由于土地資源的有限性、稀缺性，特別是由于我國人多地少、人均可耕地更少的實際國情，我們必須集約節(jié)約和高效利用土地。為確保國家糧食安全，我們必須保有一定面積的農業(yè)用地，同時，必須嚴格控制建設用地，既要防止建設用地侵占農業(yè)用地，又要防止建設用地粗放使用。

2. 要求對土地進行統(tǒng)籌使用

隨著經(jīng)濟社會和科技的快速發(fā)展，人們之間的經(jīng)濟社會關聯(lián)性越來越密切，土地也越來越要求在更加廣闊的空間范圍內統(tǒng)籌使用。一是要求城鄉(xiāng)土地的統(tǒng)籌使用。工商業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設、基礎設施建設等都需要大量建設用地，而目前農村土地使用比較粗放、利用率比較低，存在結構性矛盾，因此，必須統(tǒng)籌使用城鄉(xiāng)土地①。二是要求區(qū)域間土地的統(tǒng)籌使用。從空間上看，土地是和山川、河流、湖泊、草原、森林、沙漠等結合在一起的，由于空間位置和土質不同，不同區(qū)域的土地會有不同的生產和生態(tài)功能，某一區(qū)域土地的不當，使用會給其他地區(qū)的生產生活帶來極大影響，因此要充分考慮不同區(qū)域的土地自然特性，在更大的空間范圍統(tǒng)籌使用土地。三是要求產業(yè)間土地的統(tǒng)籌使用。從大的產業(yè)角度看，首先要求在農業(yè)與工商業(yè)等其他產業(yè)之間統(tǒng)籌使用土地。為確保國家糧食安全，為把飯碗牢牢端在國人自己手里，必須優(yōu)先安排農業(yè)用地，必須保留一定的農業(yè)用地。再從具體的產業(yè)角度看，必須統(tǒng)籌規(guī)劃好交通運輸、住宅、旅游、商業(yè)、文教、衛(wèi)生、郵電、通訊、政府機關公共管理和服務等各行各業(yè)的用地。

3. 要求對土地進行生態(tài)使用

土地是一種自然資源，具有很強的生態(tài)功能，只有科學地利用各類土地，構建和諧的人地關系，才會形成良性的循環(huán)系統(tǒng)，為人類的生產和生活創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。土地作為一種不動產同其他財產不同，它存在于廣大空間，是自然生態(tài)系統(tǒng)中的基礎性因子，因此，土地利用具有很強的外部性和社會性。也就是說，任何一塊特定的土地，其利用合理與否，不僅涉及本塊土地所有者和使用者利益，同時也必然影響到相鄰地塊和相鄰地區(qū)，甚至波及更大范圍，因而會產生很大的社會后果②。當今時代，人地矛盾越來越突出，生態(tài)環(huán)境問題越來越嚴重，對土地的生態(tài)使用要求越來越迫切。生態(tài)使用土地，就是要高度重視土地使用的生態(tài)效益，要防止土地污染，保持土地可持續(xù)的生產能力，防止對土地的過度使用;要搞好生態(tài)保護區(qū)建設，保護好土地生態(tài)系統(tǒng)和自然環(huán)境。

4. 要求對土地進行科學規(guī)劃使用

土地利用必須進行科學規(guī)劃，嚴格管控。土地利用規(guī)劃是統(tǒng)籌各地區(qū)土地利用，促進區(qū)域之間和城鄉(xiāng)之間協(xié)調發(fā)展的重要手段，是實施土地用途管制、發(fā)揮市場配置資源決定性作用的前提條件，是土地管理的“龍頭”。土地的集約化規(guī)模化使用、統(tǒng)籌使用、生態(tài)使用，都需要有一個強大的社會公共利益代表（國家）來對土地的利用進行整體規(guī)劃、科學規(guī)劃。并且，要通過一定的強制力量，保證科學規(guī)劃的有效實施和土地的合理使用。從空間角度看，必須根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢、規(guī)律，根據(jù)自然界運動變化規(guī)律，對整個國土空間的土地使用進行科學規(guī)劃。要根據(jù)國土規(guī)劃，制定實施好土地利用總體規(guī)劃以及城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、交通規(guī)劃、水利規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、城市規(guī)劃、村鎮(zhèn)規(guī)劃、旅游規(guī)劃、自然保護區(qū)規(guī)劃等專項規(guī)劃。對城鎮(zhèn)土地的使用要進行科學規(guī)劃，對農村土地的使用也要進行科學規(guī)劃。有專家指出，由于人多地少，土地在我國現(xiàn)實生活中成為一種特殊的“自然壟斷”資源，需要政府發(fā)揮積極的管控作用。一般而言，政府應在保護耕地、保護各類土地產權、實施土地利用規(guī)劃方面發(fā)揮主導作用，市場應在土地資源配置中發(fā)揮主導作用③。

二、土地利用方式變化要求變革土地所有制形式

土地所有制作為社會生產關系的重要組成部分，主要是由社會生產方式?jīng)Q定的，而社會生產方式歸根結底是由社會生產力的發(fā)展狀況和發(fā)展要求決定的。土地利用方式改變，反映著生產力的發(fā)展要求，反映著經(jīng)濟社會發(fā)展的要求，是一種剛性的、規(guī)律性的要求。土地利用方式改變，必然要求土地產權關系的改變，其中也包括土地所有制形式和內容的改變。

1. 土地的社會化利用與土地私有制存在著深刻矛盾

土地的社會化利用與土地私有制存在深刻矛盾，這種矛盾主要表現(xiàn)為土地私有者為追逐私人利益不可能從公共利益出發(fā)去考慮土地的合理開發(fā)使用問題，因而土地私有制會天然構成土地社會化利用的阻力，比如土地私有不利于土地的規(guī)模化使用、全統(tǒng)籌使用、生態(tài)使用和科學規(guī)劃使用。眾多的、星羅棋布的土地私有者為追逐利潤會掠奪式地開發(fā)利用土地，從而會在整體上導致土地開發(fā)利用的混亂無序，影響土地的經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益;土地私有必然引發(fā)的土地兼并、土地級差收益懸殊，這將極大地影響人們公平享有基本的土地權利，造成嚴重的機會和權利不平等，影響社會和諧穩(wěn)定;面對眾多的、星羅棋布的土地私有者，政府對土地的有效監(jiān)管將遭遇諸多困難④。

2. 土地的社會化利用與個別地方土地集體所有制存在一定矛盾

土地集體所有制在促進我國農村生產力發(fā)展、實現(xiàn)農民共同富裕方面發(fā)揮了重要作用，但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，在個別工業(yè)化城鎮(zhèn)化發(fā)達的地區(qū)，土地的利用方式已經(jīng)同土地的集體所有制發(fā)生了一定矛盾，土地集體所有權已經(jīng)遭遇了行權困境。在比較傳統(tǒng)的農業(yè)生產經(jīng)營中，集體土地所有權的主要權能是：保障農民耕者有其田;合理分配宅基地，保障農民居有其所;保障村集體的公益事業(yè)用地;監(jiān)督管理農村土地的合理使用。但隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展變化，土地被用于非農用途的需求急劇增加，原有的土地集體所有權遭遇行權困境。比如，大型工業(yè)園區(qū)建設，城鎮(zhèn)中的道路、地下管道等基礎設施建設以及機關、學校、醫(yī)院等公共管理服務機構建設，都需要大規(guī)模集中用地，但在超出本村范圍的大規(guī)模集中利用土地過程中，農民的集體所有權既無權也無力行使統(tǒng)籌利用土地、科學規(guī)劃利用土地等土地權能。正因此，改革開放以來，我國通過實行征地制度、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤政策等實現(xiàn)了土地集體所有向國家所有的動態(tài)結構調整，適應了我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的要求。可以這樣判斷：從宏觀和總體的角度看，大部分以農業(yè)生產為主的農村地區(qū)，土地集體所有制依然能夠適應土地的使用方式，有其存在的合理性，但在工商服務業(yè)發(fā)達的地區(qū)，由于土地用途和使用方式的巨大變化，土地集體所有制已顯示出一些不適應。

3. 部分土地集體所有制向土地國有制轉變是一種必然要求

所有權及產權的設置、行使是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷演變的。正因此，伴隨城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程，我國的土地所有制結構才發(fā)生了從土地面積絕對數(shù)量上看國有制土地面積不斷擴大、集體所有制土地面積相應縮小的局面;土地產權設置也出現(xiàn)了權能劃分越來越細的情況，如原有的以所有權、使用權、收益權為主要結構內容的土地財產權，逐漸細化和分解出一些新的土地權利，如土地承包權、土地經(jīng)營權、土地租賃權、土地抵押權、土地繼承權、地上權、土地發(fā)展權等權能。我們應該從更廣闊的社會發(fā)展視野看待土地所有制結構的動態(tài)變化關系。部分農村土地由集體所有轉變?yōu)閲宜惺俏覈恋厮兄聘母锖脱葸M的一種必然要求。有專家在分析了農村土地私有化、國有化、堅持集體所有三種改革方向后認為，實現(xiàn)國有化是集體土地較為理想的改革方案，當然，這種國有化改革是一個漸進過程⑤。筆者認為，土地的國家所有權與國家擁有的土地規(guī)劃權、土地用途管制權、土地監(jiān)督權在價值取向、目標上是高度一致的。在人地矛盾特別突出、非農建設用地需求格外強烈的地方，由國家（政府）行使土地所有權，更有利于土地的科學合理利用。改革開放以來，我國土地所有制結構的動態(tài)調整事實上在持續(xù)地發(fā)生著。從20世紀70年代末到2012年間，我國60個主要城市的中心建成區(qū)擴大了4.97倍。隨著工業(yè)化、城市化進程加快，城市空間快速拓展，1996—2008年，城市建設空間增加了138.3萬公頃，增長52.21%;工礦建設空間增加了138.78萬公頃，增長50.78%;交通設施建設用地由1996年的169公頃增加到2008年的250萬公頃，增長46.65%⑥。城市建設、交通設施等建設用地的增多，同時也意味著國有土地所占比例的增多和集體土地所占比例的減少。

三、推進土地所有制結構動態(tài)調整需要正確認識的幾個理論問題

盡管土地所有制結構的調整變化事實上一直在進行著，但理論上缺乏系統(tǒng)的論證，導致人們在思想認識上存在一些分歧或誤區(qū)。

1. 正確認識土地所有制結構調整與保護和實現(xiàn)農民利益的關系問題

思想理論界存在一種錯誤的思想認識，那就是把部分農村土地的國有化與維護和實現(xiàn)農民利益對立起來，總覺得土地是農民的命根子，土地國有化是對農民土地權益的剝奪，是對農民利益的侵害。之所以產生這種認識，或許是出于對農民的一種純樸感情，或許是出于對土地征收過程中不能更好地維護農民利益的擔憂，但無論如何，這種認識是片面的、不正確的。土地國有化與維護農民利益并不存在必然矛盾，相反，從發(fā)展的、辯證的觀點看，它更有利于農民利益的實現(xiàn)和發(fā)展。一是土地國有化有利于增進農民的經(jīng)濟利益。土地國有化是與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化有機結合在一起進行的，在這一過程中，農用土地將改變用途，變成建設用地，農民在獲得農用地征收的經(jīng)濟補償同時，還要分享土地增值收益。此外，農民可能要脫離傳統(tǒng)農業(yè)經(jīng)營而進入二三產業(yè)，獲得其他非農收入。二是土地國有化將伴隨農民身份的轉換。就總體趨勢而言，土地國有化是與農民市民化結合在一起進行的，土地國有化的同時，也意味著一些農民身份的轉換，他們不再是農民，而轉變?yōu)槭忻?他們將平等享有城市公民的基本公共服務待遇，平等享有城市公民的基本權益。很顯然，土地國有化并不必然帶來農民利益的受損，相反，它還往往伴隨著農民福利的增進。

2. 正確認識土地所有制結構調整與堅持農村土地集體所有制的關系問題

毫無疑問，要堅持農村土地集體所有制，就不能推行土地私有化，土地私有化既不符合社會主義基本原則，也不符合中國經(jīng)濟社會的發(fā)展要求。同樣毫無疑問，城鎮(zhèn)化、農民市民化是一個漸進的歷史過程，在廣大農村地區(qū)，我們必須長期堅持土地集體所有制和基本經(jīng)營制度。農村土地集體所有制是我國農村的一項基礎性經(jīng)濟制度，雙層經(jīng)營的基本經(jīng)營制度具有廣泛的適應力和旺盛的生命力，因而我們必須長期堅持。就我國土地的總體利用結構而言，盡管工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展會引起土地利用結構的巨大變化，但為保證國家的糧食安全，中國的農業(yè)用地會長期存在，農村人口的大規(guī)模減少將是一個長期的過程。有專家研究表明，1949年我國有4.84億人口在農村，2016年我國農村常住人口仍有5.9億，這還不包括外出務工經(jīng)商的流動人口。即使我國人口城鎮(zhèn)化率達到70%，仍將有4億多人生活在農村⑦。以農業(yè)生產經(jīng)營為主的農村地區(qū)的長期存在，決定了長期堅持土地集體所有制的必要性、長期性。但堅持土地集體所有制與逐步推進農村土地國有化并不存在根本矛盾，個別學者把堅持農村土地集體所有制絕對化，把部分農村土地逐步國有化與堅持土地集體所有制對立起來、割裂開來，把堅持農村土地集體所有制同經(jīng)濟社會的發(fā)展進程和要求分離開來，孤立地、靜止地、教條地對待農村土地所有制問題，存在很大認識誤區(qū)。堅持土地集體所有制，并不意味著土地所有制結構就不能調整。相反，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展所要求的土地利用方式的改變，我們必須改革和創(chuàng)新土地產權關系，其中也包括土地所有制結構。從產權關系角度看，土地所有制結構是最大的也是最基礎的土地產權關系，它規(guī)定和制約著其他土地產權關系。如果對土地所有制結構不做相應的調整，而只是在所有制內部調整產權關系，那么，要么土地集體所有制形式會發(fā)生種種扭曲和變形，要么會導致更多的土地利用矛盾和困難，適時地把土地集體所有轉變?yōu)閲校葓允亓送恋毓兄菩再|不變的底線，又改進了土地生產關系。

3. 正確認識集體土地能否“進城”問題

曾經(jīng)有一種理論主張“允許農民集體土地進入城市”。有專家認為：“如果能理順涉及土地利用的規(guī)劃管理體制，處理好農民集體與國家之間在土地用途屬性變更中的利益關系，不論土地所有權歸國家還是歸農民集體，均不妨礙城市化進程的順利推進”，而且還認為“這是改革開放以來土地利用的基本經(jīng)驗。”⑧ 筆者認為，“允許農民集體土地進入城市”的主張是不可取的。在城市化進程中，在城市建成區(qū)，如果允許兩種土地所有制同時并存，將難以理順土地利用規(guī)劃管理體制，更難以協(xié)調好農民集體、農民個體與國家、與其他城市居民之間的利益關系。如果在城市建成區(qū)內允許“集體所有制土地”存在，勢必會產生以下幾個嚴重問題：一是城市的規(guī)劃管理會受到“集體所有權”的牽制，在城市的市區(qū)規(guī)劃、基礎設施建設、市政管理、社區(qū)管理等諸多方面要與“集體所有權”的行權主體進行談判、協(xié)商，某種情況下還會發(fā)生嚴重的矛盾沖突，管理難度增大，制度交易費用增加。二是造成城市居民土地基本權益不公平和利益差距過大。保留和享有集體土地所有權的城市居民，將通過土地所有權俘獲大量土地增值收益。有專家分析，由農民轉化的社區(qū)居民擁有城市中部分土地的所有權，而原有的城市居民卻沒有土地所有權而只有使用權，這就產生了少數(shù)擁有土地所有權與大多數(shù)不擁有土地所有權的兩類居民，這顯然是不公平的⑨。三是城市中集體土地所有權權能的行使和實現(xiàn)將面臨一系列難題。現(xiàn)實中農村的集體是以村莊范圍內世代生活居住的人群來界定的，是一個地理限定的概念，而城市社區(qū)是開放的，沒有穩(wěn)定的集體或成員。當農村變成城市社區(qū)后，必須面臨人口的流動和分化，有人進入有人離開，原來按照地域居集概念設置的集體所有制就不復存在⑩。在土地集體所有權的行使和實現(xiàn)過程中，農民對土地集體所有權的享有是依據(jù)集體成員資格而定的，有專家認為，當農民轉變?yōu)槭忻窈螅S著農民的職業(yè)分化和流動，農村集體成員的資格及其權利在土地出讓、轉讓、租賃、入股等過程中會遇到一系列問題。例如，一部分由農民轉來的市民以股份形式擁有土地的所有權，不僅與憲法沖突，而且在現(xiàn)實生活中也會產生諸多歧義與矛盾，如這部分股份制企業(yè)解散時土地所有權可否分解到個人股東;被其他企業(yè)或個人收購后，是否意味著土地所有權也可以相應過戶到相關企業(yè)或個人名下{11}。四是會導致出現(xiàn)一些農民“逆城市化”現(xiàn)象。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，土地的市場價值凸顯，擁有土地就擁有了財富，如果允許集體土地“進城”，勢必助生一些農村村民不愿主動變?yōu)槭忻瘛⒉辉阜艞夀r民集體成員資格的“逆城市化”現(xiàn)象。

通過以上分析可以看出，允許集體土地“進城”的主張是不可行的，誠如有專家所指出的，完全不必以農民的名義或維護農民利益的名義，在鄉(xiāng)村變城市后還非要堅持所謂的土地集體所有制，似乎這樣才是捍衛(wèi)了農村集體土地與國有土地這兩種土地所有制的平等權利。試想，當農民轉市民、農民和行政村均已不存在之后，哪里還有什么以農民為前綴、以村為載體的集體所有呢？{12}

四、助推土地所有制結構動態(tài)調整的主要路徑

土地所有制結構調整是我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展的一種必然要求，可通過征地、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、整治轉制入市、集中統(tǒng)轉等多種途徑逐步推進土地集體所有向國有制的轉變。

1. 繼續(xù)通過征地等進行土地所有制轉制

國家為了公共利益的需要，依法將農民集體所有的土地進行征收，依然是調整農村土地所有制結構的重要路徑。關于征地所依據(jù)的“公共利益”，學界爭議較大。有專家指出，“公共利益”的范圍不是一成不變的，在我國處于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的現(xiàn)階段，對公共利益的范圍可規(guī)定得寬一些，但不能過寬，可以根據(jù)不同的經(jīng)濟社會發(fā)展階段，規(guī)定得寬一些或窄一些{13}。比如，在中西部地區(qū)，由于處于城鎮(zhèn)化進程中期，相比東南地區(qū)，可能還需要更多地動用“征地”制度來推進當?shù)氐某鞘谢ㄔO和重點產業(yè)發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃確定的城市規(guī)劃建設用地以及城市建設用地范圍外進行的基礎設施、公共管理和服務設施、軍事設施等公益性項目建設用地，對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展有重要作用的城鎮(zhèn)化所屬建設用地，對區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展有重要引領作用的大型工業(yè)項目建設用地，靠農村經(jīng)營性建設用地直接“入市”是難以有效解決供地問題的，而這種用地需求卻是生產力和經(jīng)濟社會發(fā)展的剛性要求，如果不能滿足這種用地要求，必將遲滯經(jīng)濟社會發(fā)展。在這種情況下，就需要以“征地”的方式來解決公益性用地或工業(yè)化大規(guī)模用地需求。

從縣域經(jīng)濟社會發(fā)展角度看，縣城城市區(qū)、重點城鎮(zhèn)和中心鎮(zhèn)規(guī)劃建設區(qū)，可通過“征地”、“轉制入市”等途徑對部分集體土地進行轉制。關于“鎮(zhèn)”的土地所有權問題，情況比較復雜，可以根據(jù)實際情況加以處理。有的鎮(zhèn)可以土地集體所有制為主，有些符合設市的“鎮(zhèn)”應該實行土地的國有制。有專家提出，大鎮(zhèn)設“市”的經(jīng)濟基礎是工業(yè)比重應占全鎮(zhèn)比重的50%以上，大鎮(zhèn)設“市”的人口規(guī)模應在常住人口10萬左右。這是建制鎮(zhèn)設“市”的基本條件，政府此時應積極轉換行政職能，從“粗放式的農業(yè)管理”過渡到“精細化的城市管理”{14}。

2. 通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤實現(xiàn)土地轉制

實施城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、耕地占補平衡政策，既是優(yōu)化土地資源配置的一個有效途徑，也是實現(xiàn)土地所有制結構動態(tài)調整的一個重要路徑。2004年10月，為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，探索土地利用制度改革的新途徑、新方法，國務院發(fā)布《關于深化改革? 嚴格土地管理的規(guī)定》，明確提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮(zhèn)建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。”2005年10月，國土資源部下發(fā)了《關于規(guī)范城鎮(zhèn)建設用地增加與農村建設用地減少相掛鉤試點工作的意見》，在全國部分省市部署開展了試點工作。隨后，“掛鉤”試點逐步推開并不斷擴大。2015年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)《深化農村改革綜合性實施方案》，專門提出要“按照有關法律法規(guī)，完善和拓展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、‘地票等試點”。2016年1月，中央一號文件再次提出：“完善和拓展城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點，將指標交易收益用于改善農民生產生活條件。”實踐表明，城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤，打破了城鄉(xiāng)相對割裂的“二元”結構，有利于城鄉(xiāng)用地結構優(yōu)化，有利于土地規(guī)模化集約化利用，有利于新農村建設和農民生活環(huán)境改善，有利于解決保護耕地與發(fā)展經(jīng)濟之間的矛盾。當然，在實踐中要特別注意保護好、維護好、發(fā)展好農民的土地利益，解決好農民的生活、收入、社會保障等問題。要探索進行省域內建設用地增減掛鉤節(jié)余指標的跨縣域、跨市域流轉，探索進行并嚴格規(guī)制跨省域流轉。2018年中央一號文件明確提出，改進耕地占補平衡管理辦法，建立高標準農田建設等新增耕地指標和建設用地節(jié)余指標跨省域調節(jié)機制。針對增減掛鉤節(jié)余指標的跨省域調節(jié)，要細化政策設計。

3. 對納入城市規(guī)劃區(qū)的農村土地進行整治轉制“入市”或集中統(tǒng)轉

在城市規(guī)劃區(qū)內的個別城中村、城郊村，其土地可通過整治轉制入市。所謂整治轉制入市，就是根據(jù)土地利用規(guī)劃，先對農村土地進行整理，然后進行所有權變更，變土地集體所有制為國家所有制，然后進入土地市場。在土地入市的同時，可通過“留地”、“留房產”、“留物業(yè)”等多種途徑，讓土地入市農民長期享有部分國有土地的占有權、使用權和收益權。為集中連片利用農村土地，對納入城市建設規(guī)劃的農村土地，對具備一定規(guī)模城鎮(zhèn)的農村土地，也可采取集中統(tǒng)一轉制的方式變更土地所有權，與此同時，要對農民進行合理安置，對改制后的農村進行城市化的精細化管理。通過“留地”、“留物業(yè)”、“留房產”等途徑進行整治轉制入市或集中統(tǒng)轉，在南方一些城市有過探索，并取得積極效果，既推進了農民的市民化，也解決了農民的生計就業(yè)問題，還減輕了政府負擔。如深圳市，通過1992年的統(tǒng)征和2004年的統(tǒng)轉，深圳市整個城市的土地已實現(xiàn)全部國有。有專家指出，深圳市的土地完全國有化，一次性地解決了制度框架上的權益不公平問題，具有重要的全局性啟示意義{15}。

4. 允許農民集體自主轉制入市

自主轉制入市，就是農民集體自愿將土地集體所有改變?yōu)閲宜幸郧笸恋厝胧校r村土地入市與自主轉制同步進行。北京、杭州等地都曾經(jīng)出現(xiàn)過農民集體自主將土地轉為國有，對土地進行開發(fā)經(jīng)營的例子。可以預計，在未來土地“入市”中可能會遇到和出現(xiàn)當?shù)剞r民集體要求自主入市的情形，因此必須提前予以制度安排。

5. 構建土地所有制結構的動態(tài)調整機制

土地所有制結構動態(tài)調整應把握和堅持的一條重大原則是農村土地轉制的范圍和程度應與土地城鎮(zhèn)化范圍和程度相適應，與城市化進程、農民市民化進程相一致。要正確處理城鎮(zhèn)化、工業(yè)化與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的關系，正確處理堅持土地集體所有制與適當調整土地所有制結構的關系。要把符合條件的農村集體土地適時轉制為國有土地。在城市化建設、工業(yè)園區(qū)建設、小城鎮(zhèn)建設過程中，對已經(jīng)完全工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、適合城鎮(zhèn)管理的農村，其土地所有制要及時轉制為國有制。對不具備轉制條件的農村土地依然要堅持實行集體所有，但要對“入市”集體土地的所有權權能，特別是要對土地處置權、土地收益權權能進行明確而嚴格的界定、規(guī)制，這是統(tǒng)籌推進“四塊地”改革、平衡農村建設用地直接“入市”與“征地”矛盾、實現(xiàn)城鄉(xiāng)土地市場對接的必然要求，也是實現(xiàn)土地集體所有向國家所有平穩(wěn)過渡的重要條件。就處置權而言，要實行嚴格的耕地保護制度和生態(tài)保護制度，不允許農民和農民集體擅自改變農用地用途，用于非農化經(jīng)營。就收益權而言，合理征收“入市”土地增值收益調節(jié)金是農村集體土地入市的一個前提條件。只有這樣，才能有效緩解集體土地入市帶來的利益矛盾，較好地協(xié)調國家、集體、個人之間的利益關系，較好地協(xié)調城郊農民與邊遠地區(qū)農民、被征地農民與土地直接入市農民、土地入市農民與土地沒有入市農民等之間的利益關系。在農村集體土地直接入市改革中，我們在強調實現(xiàn)集體土地與國有土地“同地同權同價”的同時，還必須解決好集體土地與國有土地的“同責”問題。農民集體應該把部分土地增值收益用于農村基礎設施建設和農村公益事業(yè)發(fā)展，協(xié)助國家履行相關責任。經(jīng)過若干年發(fā)展，若當?shù)剞r民集體已深度融入城市化，地方政府具備了把當?shù)剞r民轉變?yōu)橄碛谐鞘芯用袼写龅氖忻竦臈l件，當?shù)氐霓r民土地集體所有權就應該轉變?yōu)閲宜袡啵渥灾谓M織、黨建模式、集體經(jīng)濟組織架構也要發(fā)生相應變化。

注釋：

① 李太淼：《構建統(tǒng)籌利用城鄉(xiāng)建設用地的土地制度》，《甘肅社會科學》2017年第1期。

②{13} 畢寶德主編：《土地經(jīng)濟學》，中國人民大學出版社2016年版，第140、160頁。

③ 賈康等：《中國新型城鎮(zhèn)化進程中土地制度改革的新思路》，《經(jīng)濟縱橫》2015年第5期。

④ 李太淼：《馬克思主義基本原理與中國土地所有制改革》，《中州學刊》2017年第9期。

⑤ 賈康等：《中國住房制度與房地產稅改革》，企業(yè)管理出版社2017年版，第365頁。

⑥ 邵挺：《構建新型國有土地經(jīng)營體系》，中國發(fā)展出版社2014年版，第6—7頁。

⑦ 張雁、陳錫文等：《走中國特色社會主義鄉(xiāng)村振興道路》，《光明日報》2018年7月17日。

⑧ 黨國英：《當前中國農村改革的再認識》，《學術月刊》2017年第4期。

⑨⑩{11}{12} 華生：《城市化轉型與土地陷阱》，東方出版社2013年版，第258、257、258、25頁。

{14} 石紹斌：《大鎮(zhèn)設“市”：新型城鎮(zhèn)化建設的一種新思路——兼對余姚市泗門鎮(zhèn)的實證分析》，《經(jīng)濟社會體制比較》2014年第6期。

{15} 財政部財政科學研究所、北京財政學會聯(lián)合課題組：《首都新型城鎮(zhèn)化進程中的農民土地權益保障研究》，《經(jīng)濟研究參考》2015年第21期。