少數民族法律顧問制度推行的法治邏輯

邵昱飛

（中國政法大學，北京 100088）

全面推進依法治國戰略部署以來，進一步落實少數民族地區法律顧問制度已成為民族地區法治建設的熱點問題。民族地區法律顧問制度即在民族地區各種事務解決中推行設置法律顧問，為民眾提供法律服務和幫助，促使各種與民族民眾相關的矛盾沖突得到順利解決。相關制度的推行實質上在民族民眾和民族地區政府之間形成了第三者立場，同時也為各種事務的解決提供了法律保障和參考，有很好的發展前景，也有較大的發揮空間。有的民族地區已經推行了法律顧問制度，并取得了一定成績，如湖北恩施地區、新疆阿拉爾市等。法律顧問制度拓寬了民族地區法治建設的思考空間，但是有關制度在民族地區的推進也面臨著復雜的現實條件，如法律顧問制度不完善，以及法律顧問角色定位不明朗等問題，同時還需要解決民族地區語言不通、法律援助人員資源有限、法律顧問人員的專業素養不足等各種問題。對于法律顧問制度推進中相關問題的解決，不僅要從問題本身著手，還需要深入思考相關制度推行的法治邏輯，發掘制度推進的內在必然性，基于邏輯出發點來思考問題，才能使相關問題的解決更加徹底，并且合乎民族地區法治建設需求。具體而言，少數民族地區法律顧問制度推行和以下因素密切相關。

一、法律顧問制度是推進民族地區法治建設實現現代化的必然要求

首先，少數民族地區的法治建設本身就是全面推進依法治國戰略的重要體現，也是民族地區現代化建設的重要內容。少數民族地區法治現代化更是新時代中國特色社會主義法治強國的重要組成部分。由于地理條件、歷史基礎等因素影響，民族地區現代化建設面臨著復雜的環境條件，法治在民族地區現代化發展中的作用愈發突出，法治建設是民族地區現代化發展的必然要求。第一，法治是民族地區現代化發展的重要目標。社會主義現代化發展不僅意味著物質和精神的雙重進步，同時也需要特定地區良好的社會秩序，走社會主義法治道路，建設法治國家是建設現代化強國的重要目標。少數民族社會的現代化關系著國家現代化目標的實現，民族地區要走向現代化，經濟發展是重頭戲，但法治目標同樣不可或缺，這也是依法治國方略在民族地區落實的具體實踐。少數民族民眾法律意識淡薄，少數民族地區法治進程滯后的現狀，意味著在民族地區進行法治建設是一項長期而艱巨的任務。第二，法治是民族地區現代化發展的保障。社會主義現代化事業的順利發展，必須要以穩定的社會環境和良好的社會秩序為前提，關于現代化發展中的各種矛盾沖突也都需要通過完善的法律和有效的執行來化解。少數民族地區現代化發展同樣也是如此。民族地區現代化發展中出現的新問題新現象需要通過法律合法合規地解決，民族民眾的正當訴求需要法律保障來實現，民族社會從傳統到現代的過渡需要對應的法律來保障。總體而言，民族地區只有政治清明、社會公平，形成良好的法治空間，特定地區的現代化事業才能順利推進。第三，法治建設的進程關系到少數民族地區現代化建設成果的評估，因為全面依法治國戰略作為“四個全面”之一，是新時代中國特色社會主義現代化強國建設的重要體現。現代化發展是一個較為籠統的概念，這種概念的寬泛化雖然擴展了內涵，卻也使得相關任務的衡量不夠確定。沒有合理的評估，就沒有成就的肯定和未來工作的有效規劃，為了使民族地區的現代化建設成果能夠得到合理評估，必須要使評估對象具體化。法治進步情況是評估少數民族地區現代化建設成果的重要指標。民族地區法治建設狀況直接關系著現代化發展的成就評估。因此，必須凸顯法治建設在少數民族地區現代化建設中的重要地位，把法治建設工作納入到相關地區現代化發展的工作評價體系中。[1]

其次，法律顧問制度有利于民族地區的法治建設。少數民族法律顧問制度的推行對于民族地區法治建設有多重積極作用，第一，法律顧問可以向民族地區民眾普及法律知識。民族民眾能夠直接獲得法律知識的途徑有限，關于法律方面的疑問更是難以得到針對性的回應，而法律顧問的設置，意味著法律專業工作人員有更多機會深入到民族社會中，向民族民眾普及其所關心問題的法律知識，提高民眾的法律素養。第二，法律能夠為民族民眾提供法律援助。社會生活的各種事宜都牽涉到不同的法律問題，少數民族民眾在發生各種矛盾糾紛時往往會由于法律知識缺乏而難以有效維護自身的權利，通過法律顧問設置，可以幫助調解民族民眾之間的糾紛，使各方面的利益在法律范圍內得到明確劃分，并為民眾提供法律咨詢與法律文書代寫等服務。第三，法律顧問能夠有效解決民族民眾涉法信訪問題。民眾缺乏法律知識，在感受到自身權利受到侵害時，很容易采取信訪的方式向各級政府尋求救濟，民眾的信訪行為和其合理訴求得不到回應與其法律認識不足有很大關系，法律顧問可以幫助政府收集民眾的合理訴求，參與處置各種信訪事件的解決。總體而言，推行少數民族法律顧問制度對于法律執行、法律遵守、法律建設等方面都有著積極意義，在各方面的推進都能夠進一步完善民族地區法治建設，并最終推進民族地區在新時代的現代化發展。

二、法律顧問制度是少數民族民眾法定權利救濟實質化的內在需求

在民族地區推進法治建設的重要任務是保障民族民眾的合法權利得到有效保護。而對于多數民族地區的民眾來說，這一問題的切實落實并不容易，大多數民族民眾都需要法律救濟。首先，民族民眾缺乏法治意識。大多數少數民族地處偏遠地區，民眾對于現代法律了解不充分，更多地是遵循長期存在的社會習慣和秩序生活，在各種思想觀念先入為主的影響下，很多民眾關于自身的法定權利認識有限，關于自身權利的爭取和保障并沒有形成強烈的意識，在其法定權利受到侵害時，往往不知所措，或者是無形中放棄了維護權利的機會。其次，民族民眾對自身的法律權利了解不足。少數民族民眾雖然民族身份不同，但是各民族民眾都是國家公民，都享有國家規定的生命權、名譽權、財產權等各種法律保障的權利，這些法定權利在不同領域的表現不同，普通民眾很難全面了解自身的權利，這一點在民族民眾身上表現得尤為明顯。由于民族地區民眾受限于自身文化素質及法律知識不足等因素，他們大多數人關于自身的法定權利并不了解，這使得其在自身的權利受到侵害時，很難清晰地認識到其中的問題癥結。其三，民族民眾不知道保障自身法定權益的途徑和方法。對民族地區進行法治治理是國家的頂層制度設計，雖然國家對于民眾的相關權利保護及爭取都有一定的規范渠道，但是由于宣傳及專業性限制等因素，很多少數民族民眾并不了解國家保障自身權利的途徑和渠道，在其公民權利受到侵害，或者是發生糾紛時，很難找到合適的方式去應對問題。其四，民族民眾缺乏法律咨詢的資源。國內眾多少數民族人口的分布比較分散，很多民族地區的人口密度較小，在人口基數確定的前提下，該地區的法律人員人數相應也較少，加上不少民族地區的經濟條件所限，民族地區從事法律工作的人員更是有限。這使得當民族民眾需求法律援助時，其能夠尋求到的法律資源十分困難[2]。

各種因素使得民族民眾更需要各種法律權利救濟，而法律顧問制度的推進實質上在一定程度上是對以上問題的實質性解決。首先，法律顧問更加深入民族民眾內部。法律顧問要協調解決民族社會的各種問題，必然要深入了解民族民眾的實際情況，相對于政府部門的管理定位，法律顧問能夠以更加平等的姿態接近民眾，能夠更加深入民眾內部，切實了解民眾的真實想法，更有利于民族民眾的權利救濟。其次，法律顧問能夠幫助民族民眾提供各種法律服務。法律顧問能夠使民族民眾得到更多的法律援助，使其更多地了解保障自身權利的方法和途徑，有助于民族民眾法定權利的保障。最后，法律顧問的服務更加貼近民眾法律需求。法律顧問能夠下沉到民族民眾中間，對于民眾的訴求理解更加透徹，關于民眾的法律需求有更深入的理解，因此，其所提供的服務能夠更加貼近民眾的法律需求。

三、法律顧問制度是應對少數民族地區法治基礎薄弱缺口的必要舉措

相對于其他地區，少數民族地區由于地理位置、法律普及程度等因素，相對而言，法律基礎比較薄弱，如存在著民族民眾的法律意識淡漠、民眾的法律素養不足、法律制度建設不夠健全等多種問題。相關問題的存在，很大程度上制約了民族地區的法治建設，而法律顧問制度的推進可以很好地彌補以上問題形成的各種缺口。

首先，有利于增強民族民眾法律意識。在沒有法律顧問的情況下，少數民眾在各種矛盾糾紛面前往往無所應對，習慣于用各種村規民約解決問題，即便是不得已選擇法律途徑，關于法律解決的結果也難以形成準確判斷，且法律成本如何也是一個重要問題，因此，很多民眾往往并沒有重視法律在矛盾糾紛解決中的作用，法律意識十分淡薄。而在法律顧問制度推行下，民眾可以通過法律顧問解決各種問題，這些問題的解決過程相當于呈現在民族民眾面前生動的法律案例。在相關問題通過各種法律方式的解決下，作為當事人的民眾會獲得深刻的法律體驗，而其他民眾也會因此習得更多的法律認識，從而把更多的矛盾糾紛訴諸于法律解決。

其次，能夠提高民族民眾法律素養。法律部門知識眾多，從民法、刑法到訴訟法，涉及社會生活方方面面的規定，加上法律制度的變遷，以及法律專業術語的應用，都在一定程度上阻隔了民眾對法律的深入了解。由于語言、環境條件的制約，很多少數民族民眾關于法律知識的了解更少，民眾的法律素養更加匱乏。通過法律顧問制度的推行，民眾關于法律方面的困惑可以找到專業人士答疑，借助于法律顧問的法律知識普及，少數民族民眾可以了解更多法律方面的知識。由此，民眾法律素養得以提升，民族地區法治治理形成更好的群眾基礎。[3]

最后，能夠彌補民族地區法律空白。新中國成立后，少數民族地區建構了相對完善的法律體系，但是由于法律建設總是滯后于社會發展，在民族社會的變遷發展中，法律方面的建設會出現各種空白，從而使得特定問題的解決無所依據。少數民族法律顧問的設置可以使相關問題的解決在一個合理的范疇內。同時，民族法律顧問的設置也能夠使民族地區特殊的社會情況更多為法律專業人士所掌握，從而有利于民族地區法律制度的建設和完善。

四、法律顧問制度是民族地區調解現代法律和民族習慣法的必然需要

長期以來，很多少數民族地區都習慣于以地方習慣法建構本地社會秩序空間，民族習慣法在民族地區的影響根深蒂固。另外，民族習慣法本身是民族民眾在民族社會歷史實踐中的習慣規定，對民族地區的實際情況有一定適應性，因此，很多少數民族民眾在心理上習慣于用習慣法解決各種矛盾沖突，并愿意遵守習慣法的制度規定。但實質上，少數民族習慣法并不是正式的法律，其和現代法律有一定區別，而且在現代社會法治環境下，現代法律在民族地區的推進很容易和民族民眾的習慣法應用形成沖突，或者是被民族民眾所抵觸。法律顧問制度的推進有助于現代法律和民族習慣法的實踐調和。

首先，法律顧問可以找到兩者的沖突點。就本質而言，少數民族習慣法并不是正式的法律，而是民族民眾在社會實踐中達成共識的契約，屬于村規民約范疇，習慣法訴求的問題是在倫理基礎上的現實解決，而現代法律是在特定法律理論基礎上形成的法律制度規定，兩者根源不同，也有訴求差異，各種不同最終使得兩者在特定問題解決中會形成不同的解決方案。在實踐過程中，民族習慣法和現代法律往往會把視野聚焦在自身利益訴求方面，各執一詞，難以發現其中的問題所在。缺乏對問題的本質認識，自然不利于問題的解決。而法律顧問的第三者立場以及其對習慣法和現代法律的本質認識，可以發掘出兩者沖突的關鍵點，從而為相關問題的解決奠定基礎。[4]

其次，法律顧問可以找到兩者的共通點。矛盾沖突的習慣法和現代法律在實踐中有不同的利益取向，兩者的不同走向使其在相關問題的解決上形成各種分歧，不利于問題的解決。在實質上，習慣法和現代法律在特定問題中的利益訴求也有相一致的內容，如兩者都會訴求公平正義，以及追求特定問題的高效解決等。在兩者各自基于自身立場表達時，會形成習慣法和現代法律的各種沖突。在推行法律顧問制度時，法律顧問可以充分考慮到習慣法和現代法律雙方的各自特征，找到兩者的共通點，為問題解決奠定基礎。

最后，法律顧問可以找到兩者的協調方案。民族習慣法在民族社會有深遠影響，民眾關于習慣法已經形成了心理慣性和行為慣性，而現代法律是民族地區法治建設的必然趨勢，也是解決民族地區矛盾沖突的必然選擇，這在一定程度上造成了現代法律和民族習慣法的對立關系，影響了現代法律在民族地區的實施和應用。民族地區的法律顧問了解當地民族文化，同時也掌握現代法律知識，在地方法律事務問題上有一定經驗，其可以就相關問題找到協調方案，化解習慣法和現代法律的沖突。

少數民族法律顧問制度的推行并非空穴來風，而是有一定法治邏輯在其中，當下制度推行中的人才培養、國家支持等各種問題，都是制度推進的局部衍生，只有發現其中的邏輯思路，論證制度推進的可行性，才能使相關制度的推進面向未來，形成可靠的制度構想，建構出制度發展的基本框架，才能有效促進少數民族法律顧問制度推進中各種問題的有效解決。