鄉村治理視角下民族地區村規民約的完善路徑
——以玉溪市紅塔區為個案

余 婷 楊昌儒 周真剛

（貴州民族大學 民族學與社會學學院，貴州·貴陽 550025）

2017年10月，黨的十九大勝利召開，十九大報告中提出了決勝全面建成小康社會的戰略部署，并明確了分階段實施的戰略規劃。2018年初，中央兩辦發布了《關于實施鄉村振興戰略的意見》，進一步明確了實施鄉村振興的現實意義和階段性目標。為了按照時限完成這一重大歷史任務，必須重新確立鄉村振興的思路舉措，進一步建立健全黨的農村工作領導體制，并在全國范圍內深入完善鄉村治理體系[1]，各地基層黨組織也應進一步創新工作思路，切實激發各地村（居）民實現有效自治。

村規民約由來已久，其發展完善也經歷了漫長的歷史過程。在不同的歷史時期，村規民約均發揮著巨大作用，它是一種傳統的農村治理規范，也是村民自治的制度化體現。我國的村規民約均產生于基層民主，是由村（居）民們在符合其意愿的基礎上共同商議、制定并自覺、自愿遵守的行為規范。建國以后，村規民約經歷了“從有到廢”，又“從廢到興”的發展歷程。20世紀50年代末至70年代初，國家政權直達基層，各地以往一直沿用的傳統鄉規民約被廢棄；20世紀70年代末以后，在我國新的鄉鎮治理體制下，傳統鄉規民約復興，但實用性表現不一，有些村規民約被改造成固定化、形式化的文本，不具約束力和實際可操作性，而有些村規民約則轉化為地方政策、法規，具備一定的執行效力；20世紀90年代以后，我國由計劃經濟向市場經濟轉軌，農村可分配利益逐漸增多，各地的村規民約逐漸勃興起來，并發揮了推進村（居）民自治、整合農民利益等諸多重要作用[2]。

一、村規民約的涵義、特征和基本類型

（一）村規民約的涵義

村規民約的涵義在部分權威典籍中均有所界定，如《中華人民共和國村民委員會組織法》的定義最為詳細，分別從制定主體、制定內容及制定流程對村規民約進行了全面的界定，并認為村規民約是村民自治的重要依據和主要表現形式；而《中國大百科全書》（第二版）則是從村規民約的歷史由來、執行依憑來進行界定，認為村規民約是一種具有約束力的行為規范和行為模式；《辭海》則認為村規民約是一種非正式制度，其在執行過程中依靠的是群眾的自發和自愿，不具備法律約束力。

學術界對村規民約涵義的討論在一定時期內曾百家爭鳴，許多學者從不同研究視角進行了討論。有的學者將村規民約等同于鄉規民約，而有的學者則持相反觀點，認為村規民約不能等同于傳統鄉規民約，并認為它只是特定階段的產物，也有學者直接將村規民約和村民自治章程視為一體[3]。

綜上所述，我們可以將村規民約的涵義界定為：村規民約是一種基于當地傳統文化習慣，并在特定的村（社區）范圍內適用于該區域內人群的，由該區域內的村（居）民們經過共同商議、表決后訂立，要求全體村（居）民自覺遵守的，具有廣泛影響力和約束力的行為規范的總和，它是村（居）民實現自我教育、自我管理和自我服務的自治章程[4]。

（二）村規民約的基本特征

從村規民約的涵義可看出它具有幾個基本特征：第一，村規民約是一種特定的行為規范，且建立在村民自治制度之上；第二，村規民約是由當地村（居）民共商共議后訂立的；第三，村規民約是大家自覺自愿遵守，并受到普遍認可的；第四，村規民約直接反映和體現了該地區的傳統習慣和文化；第五，村規民約是全國各地基層職能部門進行鄉村治理的重要手段。

作為一種有別于國家法律的非正式制度，村規民約除具有自身特點外，還具有以下普適性的特征：第一，地域性和有限性。該特征表明村規民約只能在一定的區域范圍內才具有相應的效力，超出這個范圍則失去約束力；第二，普遍性與廣泛性。該特征是指村規民約作為一種規范形式在目前我國的村莊社會廣泛存在，被普遍推廣和使用；第三，權威性與自治性。該特征是指村規民約通常能夠體現鄉村社會權威（政府、村級組織、鄉村精英）的意志，且在一定程度上反映了村民們的意愿并被大家用于自我管理；第四，穩定性與變通性。村規民約的穩定性是指其一經產生，便會長時間被執行，不受或極少受外力打破，而其變通性是指隨著社會大環境的改變，村規民約的內容或形式也會發生根本性變化；第五，外顯性與內隱性。該特征主要是指部分村規民約以文字形式展現，而部分村規民約則沒有文字作為載體，僅僅是靠口口相傳或約定俗成來執行[5]。

（三）村規民約的基本類型

針對村規民約的類型，學術界一直未有定論，不同學者從不同的研究視角對其進行了劃分。目前，張明新和于大水的劃分方法得到相關領域研究學者們普遍認可并予以采用的。張明新認為，村民自治章程有別于當代的村規民約，它只是傳統鄉規民約經過發展后呈現出的高級形式，而傳統的鄉規民大約可分為兩種類型，分別是勸誡性與懲戒性的規約。于大水則認為，當代的村規民約劃應分為兩種類型，即村民自治條例和各種單項規約。

改革開放以來，村規民約迅速發展，其高級形態也隨之出現。鄉規民約的基本類型也因不同的劃分依據而呈現出諸多不同類型，筆者將當下村規民約的基本類型歸納如下：第一，依據載體不同可將村規民約劃分為紙質型、墻欄式、網絡虛擬類三種；第二，依據主體不同可以將村規民約劃分為宗教類規約、村級組織規約和鄉規民約；第三，依據涵蓋范圍的不同可以將村規民約劃分為綜合性村規民約和單約性村規民約；第四，根據內容的不同可以將村規民約劃分為環境整治、婚喪嫁娶、倡導節約、集體財產、計劃生育、新農村建設等村規民約[6]。

村規民約的“從有到廢”“從廢到興”并迅速發展到其高級形態，均顯示出其自改革開放以來直到當今社會的鄉村治理中均發揮著不可或缺的重要作用，而不同類型的規約適應了村民自治的不同需要。

二、玉溪市紅塔區概況及村規民約修訂過程

（一）紅塔區概況

紅塔區是玉溪市發展的中心，也是玉溪市的主體，占據著得天獨厚的區位優勢與資源優勢。紅塔區地理位置優越，地處滇中，聯通滇南，四面環山，氣候宜人，周邊與諸多縣區接壤，是建設云南橋頭堡和滇中城市經濟圈的重點區域。紅塔區內交通便利、四通八達，多條國道、高速路貫穿其間，是通往東南亞、南亞鄰國以及滇南地區的重要通道，也是云南省南北交通的樞紐要道。

截至2016年，紅塔區家庭總數達到17.8973萬戶、登記總人口達到4.43104萬人。其中，農村人口1.93113萬人，城鎮人口2.49991萬人；該地區現有30 多個常駐少數民族和5個世居少數民族，少數民族總人口數超過7萬，占總人口數的比重超過16%。紅塔區內設有9個街道，此外還設有2個彝族鄉——洛河鄉和小石橋鄉；村委會（社區居委會）104 個，其中社區94個，村委會10個；村（居）民小組1106個，其中社區居民小組1035個，村民小組71個；自然村437個。

（二）紅塔區村規民約的修訂進程

紅塔區作為玉溪市的經濟文化中心，近年來飛速發展，不論是在城市發展還是新農村建設方面均走在全市前列。但紅塔區2017年之前所執行的村規民約大多產生于十多年前，由于那時的政策、體制尚不健全，導致近年來依托村規民約來施行的村民自治日益暴露出諸多問題，特別是村規民約執行過程中的監督管理、集體利益如何分配等等，這些問題直接導致了舊的村規民約無法適應當前新的形勢，并使得管理陷入艱難困境。近年來，玉溪市農村集體經濟迅速發展，可分配的集體收益逐年遞增，根據舊的村規民約來進行新時期的集體經濟收益分配時，誘發了大量的矛盾和糾紛。此外，部分舊的村規民約內容不甚合理，在實際執行過程中無法操作；還有部分舊的村規民約內容過時，未有與時俱進的補充、完善、更新，直接無法適應當前的村民自治；更有部分地方的村規民約由于制定時間久遠，已與當前國家的政策和法律法規相沖突。由此可見，當前大部分舊的村規民約已遠遠滯后于時代的發展，已無法有效化解農村基層存在的各種問題、矛盾，所以應該結合現行法律、法規對舊的村規民約進行修訂完善，使之能夠切實推進農村集體分配制度的改革，并重新成為新時代村民自治的工具。

三、紅塔區舊的村規民約呈現的突出問題

紅塔區舊的村規民約制定時間較早、實施已久，但普遍存在多年未修、內容粗放、條款過時的現象，個別條款甚至違反了當前的法律法規。經過梳理紅塔區部分地區舊的村規民約，筆者發現其普遍存在三個方面的突出問題。

（一）部分條款內容與當前國家的法律法規相沖突

根據我國“村（居）民委員會組織法”的有關規定，村規民約中明文規定的內容不得違反憲法、法律和國家政策，但紅塔區大部分舊的村規民約中均存在一些有違國家法律法規的內容。其中最為突出的就是違反《婚姻法》中明確規定的“男女平等”和“婚姻自由”條款而導致的“空戶問題”。“空戶”是指在村（社區）集體里，保留了戶口，卻不能享受該村（社區）集體經濟待遇的群眾[8]。在以往的數十年間，紅塔區各村（社區）中出現了龐大的“空戶”人員群體，這些“空戶”人員主要是由于外嫁未遷出戶口、離婚再婚戶口遷進遷出或是農轉非所導致的。由于在舊的村規民約中這部分人群無法享受集體利益，所以他們頻繁到各級部門上訪。而在紅塔區還有部分舊的村規民約有這樣的規定，如果某戶有兩個女兒，則只準一個女兒招女婿上門，可享受村（居）民待遇，而另一個女兒必須外嫁；離異婦女則不能享受村（居）民待遇。據當地有關部門統計數據表明，紅塔區范圍內，戶口在本村（社區）卻無法享受相應福利待遇的約有九千五百人，其中婦女所占比重超過五分之三[9]。造成上述狀況的原因均是由于舊的村規民約制定程序不規范，直接導致了諸多條款與國家法律法規相悖，而各村（社區）均有一套對集體經濟組成人員資格的界定標準，且該標準各村（社區）都不相同，這些進一步導致許多村（居）民的權益得不到充分保障，直接影響了整個村（社區）的和諧穩定。

（二）村（居）民作為制定主體的權利被剝奪

村規民約是村（居）民們自愿遵守的契約，是村（居）民們參與制定、共同認可、并自覺自愿遵守的日常行為規范，它也是所在村（社區）內村（居）民共同利益的集中體現。為了有效執行村規民約，有必要動員村（居）民們參與到制定過程中來，并使其充分享受應有的權利。充分尊重村（居）民作為村規民約制定主體的權利，就要求村民委員會切實執行征求全體村（居）民意見和建議的制定步驟，聽取和采納村（居）民提出的合法、合理建議，然后將其意見納入村規民約當中，成為大家共同認可的規約。根據有關規定，村規民約應該經過全體村（居）民共同討論后，提交村民大會進行表決并備案后實施，然而，紅塔區內幾乎所有的村（社區）舊的村規民約過去都是按照慣例召集村（社區）干部們私下商定，或是按鄉（街道）提供的樣本直接改頭換面、制定出臺，而且基本所有的村（社區）均沒有按照規定程序完成相關步驟，特別是表決、公示和備案這些重要環節，這就導致普通村（居）民喪失了應有的知情權和參與權[10]。過去，農村利益少，矛盾紛爭也少。但隨著改革開放以來我國經濟的快速發展和城鎮化的快速推進，農村可分配利益也迅速增加，因此利益分配對象、分配標準變成了所有村（居）民都異常關注的敏感問題。在此背景下，舊的村規民約中規定的分配依據已經不再適用。

（三）內容不完備，可操作性不強

從紅塔區舊的村規民約來看，部分村（社區）的村規民約所規定的內容涵蓋面較廣，涉及鄉村治理、社會治安、環境衛生、鄰里關系、集體利益分配等方方面面，較為完整齊備；而有的村（社區）制定的村規民約則內容過于單一、籠統，條款較為過時、粗放，沒有具體的獎懲規定和執行程序，缺乏有效的約束力和可操作性。具體而言，紅塔區一些村（社區）舊的村規民約多為一些道德宣言，規定村（居）民具體權利和義務的很少；而有些村（社區）的村規民約義務本位思想突出，且權利義務不對等，關于個人權利、財產權和個人民主政治權利的條款很少甚至沒有；還有些村（社區）的村規民約中規定了違反規約的處罰程序，但大多數都是罰款、取消福利特權和其他經濟處罰，沒有使用說服教育等靈活的懲罰方式。除上述普遍存在的問題外，據筆者查閱紅塔區舊的村規民約還發現，大部分村規民約都能采用成文形式公布，但內容繁簡、表述、格式各異。有的寥寥幾條，不具操作性；有的洋洋幾十條，但不具針對性。此外還有許多不成文的村規民約雖然沒有形成文本形式，但是在日常管理規范中卻在實際執行，比如關于集體經濟利益的分配問題，許多村（社區）是通過村民小組部分人員商議確定下來后相互口頭傳達，而有的村（社區）甚至直接采用抓鬮的方式來確定，這些非規范性操作均被視為可執行的村規民約。

四、紅塔區新村規民約的完善經驗

經過前期近1年時間的調研，紅塔區人民政府于2016年把修訂完善村規民約（居民公約）的工作作為當年深化改革的一項重要內容。2016年7月，紅塔區人民政府選取了5個村（社區）45個村（居）民小組開展試點，它們分別是位于中心城區的新興社區、地處紅塔區周邊街道的古城社區、大營街社區和春和社區，以及洛河鄉洛河村。這5個試點村（社區）均含少數民族常住人口，如北城街道古城社區含回族居民，洛河鄉洛河村含大量彝族常住居民等。由于整個紅塔區各街道、社區均含有少數民族常住人口，因此在筆者的調查中發現，在村規民約的修訂完善過程中，不同少數民族居民的普遍訴求并未有較大差異，但是針對本民族民風民俗的相關規定則差異較大。上述5個試點村（社區）均被要求嚴格按照既定程序進行新的村規民約的修訂工作，且要求充分調動村（居）民的積極性參與進來，并接受基層職能部門的全程指導、監督。經過半年的時間，試點村（社區）完成了新的村規民約（居民公約）的修訂完善及實施，積累的經驗和做法迅速推向全區。截至2017年6月底，紅塔區境內所有的村（居）民小組已全部表決通過了新的村規民約（居民公約）等相關自治章程，并陸續進入執行實施階段。相對于舊的村規民約，紅塔區全面修訂的新村規民約補足了舊村規民約的短板，解決了舊村規民約無法解決的新問題，具體體現在以下三個方面。

（一）實現村規民約與法律法規的“并軌”

村規民約部分條款內容違反國家法律法規的現象在全國各地均有不同呈現，并不是玉溪市紅塔區特有的情況。從制定主體來看，以往大部分村（社區）往往只是通過召集部分人開村民會議，便匆匆討論、表決形成規約，這便直接導致了部分與法律相悖的村規民約的產生。同時，從制定程序來看，大多數地方并沒有按照相關法律程序來辦理，導致村規民約的形成過程不夠透明、公開，未符合大多數村（居）民的實際利益和意愿[11]。因此，本次紅塔區在修訂完善村規民約的過程中，先由基層職能部門審核修訂后的內容，堅決不讓違反國家法律和相關政策的內容上會表決，從根本上消除了以往諸多規約內容不符合國家法律、政策的現象。因此，紅塔區多個村（社區）依法對村規民約中與法律相悖的內容進行修訂，切實解決了之前無法解決的“空戶”問題。例如春和社區，重新修改了集體經濟組成人員的認定方式，明確規定了嫁入、贅入人員的戶籍遷入時限及取得成員資格的條件。依據新的村規民約，切實解決了歷史遺留的“空戶”問題，也有效實現了本村（社區）的村規民約與國家法律法規的“并軌”。

（二）全民參與，制定主體回歸

本次紅塔區修訂村規民約摒棄了以往制定村規民約缺乏群眾參與、制定主體缺位的現象，基層政府職能部門和村委會充分調動村民的積極性，嚴格按照“村民委員會組織法”規定的程序，在基層政府和有關部門的指導和監督下進行。充分發揮村（居）民的主體作用即是本次紅塔區修訂完善村規民約的一大進步和特點。5個試點村（社區）的具體做法是，立足于鄉村發展實際，在尊重村（居）民意愿的基礎上，充分聽取村（居）民的意見和建議，使其切實享受應有的知情權、參與權和監督權，讓全體村（居）民直接參與村規民約的修訂工作并從中獲益。例如作為試點之一的洛河村，他們在本次文本修訂的形式和內容上均加強了村民的參與度，切實做到了自己的村規自己定；而另一個試點社區——古城社區則通過制作民意調查表，并將表格發放到社區居民手中進行民意征集；春和社區的新村規民約起草小組是由社區居民民主推選產生的，在起草過程中，他們廣泛聽取居民代表的意見，充分尊重其意愿，讓當地居民們積極建言獻策，并積極采納大家合法、合理的意見和建議等。

（三）充實內容，融入文明新風

紅塔區部分村（社區）在本次修訂過程中，全面充實了村規民約涵蓋的內容，特別是針對社會主義核心價值觀，融入了講文明、樹新風、摒棄陳規陋習、提倡移風易俗等全面實現鄉村振興的新內容。紅塔區的5個試點村（社區）根據以往鄉村治理及村民自治的經驗，將以往村規民約中既有的關于社會治安、環境衛生、鄰里關系、集體利益分配等內容細化進了新規的文本，在完善更新既有條款的同時，還與時俱進地對贍養老人、民房審建、申報集體經濟成員資格作了明確規定[12]。例如新興社區在本次修訂村規民約中，重新制定了《股份合作社章程》，章程詳細規定了股份合作社的管理、監督和分配制度，并對社內的各級人員進行約束；大營街社區則將新建居民小區的日常管理內容納入新的村規民約；北城街道古城社區則將村容村貌、贍養老人、重視文化等內容都列入其中；小石橋鄉玉苗村對遵守殯葬改革、提倡移風易俗等作出了具體規定，明確了自辦宴席的申報程序、用餐規定及操辦時限。對于違規超期自辦宴席的情況也明確了超期罰款等條款。針對當地的一些陳舊的民族陋習，新的村規民約也予以取締，并與時俱進地提倡“白事”后不設靈堂，不敲鑼打鼓的新規。在新的村規民約中加入社會主義核心價值觀的內容，既有利于幫助村（居）民們講文明樹新風，又能提高基層民主自治的活力，有效維護鄉村社會大環境的和諧穩定。

五、對于完善修訂村規民約修訂流程及執行程序的對策與建議

紅塔區在新的村規民約試點到推廣過程中，已成功解決了諸多歷史遺留問題，給全國其他地方修訂完善村規民約提供了經驗和方法。但筆者認為，在紅塔區全面修訂村規民約的成功經驗基礎上，還應從以下三個方面進一步提升村規民約的有效性和可操作性。

（一）應進一步提高基層管理者和村（居）民的法律意識

筆者經過調查發現，本次紅塔區村規民約的修改完善過程中仍存在一些問題，基層社會管理者和村（居）民法制意識薄弱現象十分突出。例如許多基層管理者本身缺乏合理有效的學習，使得自身對國家的法律法規不熟悉、理解不深入，與此同時，他們很難運用法治的思維和方法來進行基層自治。因此，在當前的農村治理體系中，迫切需要開辟基層管理者的法律知識培訓渠道，并創新管理機制，以此來提高基層社會管理者對法治的認識；通過建立切實可行的考核機制，加強基層社會管理者在日常工作中履行指導監督作用；通過對基層社會管理者進行法制培訓來提升其法律意識，增強法治觀念。除基層管理者外，要實現鄉村社會的穩定有序，切實讓村規民約發揮應有的自治作用，最根本的還是在于如何提高村（居）民的法治意識。所以，各地均應持續在鄉村社會開展深入淺出、形式多樣、便于基層群眾理解接受的法制宣傳教育，特別是有必要增加與村（居）民切身利益相關的法制宣傳，以便培育廣大基層群眾的公民意識及法制意識。此外，在條件允許的情況下，各村（社區）可以自主自愿的形式來完善農村法律服務體系，例如為村（社區）配備法律顧問，遇有重大涉法事件可直接咨詢專業法律人士，以此不斷提高依托村規民約實現自治的能力[13]。

（二）完善和規范起草、制定及修訂村規民約的程序

村規民約的制定與完善應該遵循固定的、嚴格的程序，如紅塔區在2018年年初，繼村規民約修訂完善從試點到全面鋪開、基本完成之際，發布了《紅塔區村規民約（居民公約）管理暫行辦法》，并要求各級各部門遵照執行。該《辦法》共分為六章，分別為總則、管理職責、檔案管理、信訪維穩、執紀追責及附則。《辦法》中明確規定了村規民約的制定和修訂和備案程序，明確了村民會議的具體權利和義務。《辦法》中還具體規定了各村（社區）的內部決定不得違反國家法律和相關政策，這些決定包括由村（社區）訂立的村規民約、村民自治章程，還包括由村干部和村（居）民共同參與的村民會議、村民代表會議所產生的決定，此外，上述決定均不得侵犯村（居）民的合法權利。該《辦法》明確的將村規民約（居民公約）的起草、修訂完善、備案和執行程序固定為一項長期系統的工作機制。通過本次紅塔區修訂完善村規民約的經驗做法，筆者總結出合理制定村規民約的路徑步驟。

第一步，前期調研，征求意見。在起草新的村規民約之前，應由當地村民委員會根據本村的實際情況，針對所需解決的實際問題和村（居）民們普遍關心的事項進行前期調研并廣泛征求意見，為起草村規民約做好準備。第二步，起草規約，再次征求意見。村民委員會在前期調研和廣泛征求意見的基礎上初步起草新的村規民約所規定的內容，并再次廣泛征求村（居）民們的意見，修改完善形成初稿。第三步，提交審議，進行表決。由村民委員會將新的村規民約的初稿提交村民大會進行審議，根據村（居）民的討論意見作進一步的修改完善，交付表決。第四步，表決通過，公布實施。表決通過后，應當以適當的形式進行公布，并遵照實施。第五步，主動備案，接受監督。最后應按照有關規定報當地職能部門備案，并按要求接受監督、監管。

（三）加強職能部門的管理、指導和監督作用

村規民約的實施離不開基層職能部門的管理、指導和監督。“村民委員會組織法”第4條和第20條明確規定了鄉級人民政府的職能和義務，即對轄區內的村委會給予工作上的指導；村（社區）可以通過村民會議表決通過村規民約，但必須向鄉、民族鄉或鎮政府報告。因此，鄉鎮人民政府有義務對所管轄的村（社區）進行指導和監督，以規范村（社區）的工作[14]。在紅塔區發布的《紅塔區村規民約（居民公約）管理暫行辦法》的第五章中明確規定，各鄉（街道）應建立“一年一督查”的工作機制，對下轄各村（社區）、村（居）民小組貫徹執行村規民約的情況進行督查，對拒不執行、虛假執行的，應按照相關管理辦法給予相應處理，并督促改正。此外，基層職能部門的工作人員應嚴格履職，不得敷衍懈怠不作為，按照相關規定的要求，若有不履行或不正確履責的情況發生，則必須對涉事責任人追究責任。因此，筆者認為基層職能部門對下轄村（社區）制定村規民約的管理、指導和監督工作應從兩方面入手。第一是程序上的指導和監督，基層職能部門一定要嚴格指導和監督村規民約的制定和修改完善過程，要求各村（社區）嚴格按照法定程序進行。第二是內容上的指導和管理，基層職能部門的工作人員應對所轄村（社區）的村規民約內容進行審核，確保其不與國家法律法規和相關政策相違背，若有違背的應指導其進行修改，使其符合規定后再提交村民會議進行表決。