人民銀行推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作思路探討

●趙鴻選

深化預(yù)算管理制度改革，建立和完善現(xiàn)代公共財(cái)政制度，實(shí)施科學(xué)、規(guī)范、公開、透明的預(yù)算管理制度，是黨的十八屆三中全會(huì)確立的全面深化改革目標(biāo)之一，在2014年的《政府工作報(bào)告》中，專門對(duì)改進(jìn)預(yù)算管理制度進(jìn)行了安排部署。在2018年9月發(fā)布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》中，明確提出力爭(zhēng)用3—5年時(shí)間，基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系，實(shí)現(xiàn)預(yù)算和績(jī)效管理一體化，著力提高財(cái)政資源配置效率和使用效益。從2016年起，財(cái)政部要求在編制中央部門預(yù)算時(shí)，要編制三年支出規(guī)劃預(yù)算，原則上要對(duì)擬納入中央部門項(xiàng)目庫(kù)的預(yù)算項(xiàng)目開展入庫(kù)評(píng)審。人民銀行按照部門預(yù)算管理改革要求，將項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審作為一項(xiàng)重點(diǎn)工作，積極探索建立預(yù)算評(píng)審機(jī)制，發(fā)揮預(yù)算評(píng)審對(duì)預(yù)算編制的支撐作用，進(jìn)一步提高預(yù)算管理水平。

一、推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作的背景及意義

（一）全面深化改革要求建立現(xiàn)代化財(cái)政制度

黨的十八屆三中全會(huì)確立了全面深化改革的總目標(biāo)，改進(jìn)預(yù)算管理制度作為一項(xiàng)重要改革內(nèi)容，要求建立與實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化相適應(yīng)的預(yù)算管理體制和機(jī)制，切實(shí)解決預(yù)算管理和控制方式不科學(xué)、預(yù)算體系不完善、預(yù)算約束力不強(qiáng)、預(yù)算資金使用績(jī)效不高、財(cái)政可持續(xù)發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)等問題，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展，為國(guó)家長(zhǎng)治久安提供堅(jiān)實(shí)的財(cái)力保障。

（二）推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審是深化預(yù)算管理體制改革的必然要求

2014年9月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》中明確提出，要改進(jìn)預(yù)算管理體制，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行控制，要求中央預(yù)算單位編制三年支出規(guī)劃，逐步建立跨年預(yù)算平衡機(jī)制，加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目管理，健全項(xiàng)目預(yù)算審核機(jī)制，對(duì)規(guī)劃期內(nèi)一些涉及重大改革、重要政策的重大預(yù)算項(xiàng)目，研究政策目標(biāo)、運(yùn)行機(jī)制和評(píng)價(jià)辦法，通過預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審，提升項(xiàng)目實(shí)施績(jī)效。2015年4月，《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)中央部門中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》中提出，從2016年開始，對(duì)納入中央部門預(yù)算的一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算撥款收支實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理，項(xiàng)目預(yù)算管理要引入預(yù)算評(píng)審機(jī)制，預(yù)算項(xiàng)目入庫(kù)要開展評(píng)審，把項(xiàng)目評(píng)審作為預(yù)算審核和預(yù)算執(zhí)行控制的重要手段，將評(píng)審項(xiàng)目結(jié)論作為項(xiàng)目入庫(kù)管理和預(yù)算資金分配的重要參考依據(jù)。

（三）項(xiàng)目評(píng)審是財(cái)政預(yù)算管理的重要控制環(huán)節(jié)

建立預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)是實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃的基礎(chǔ)性工作之一，項(xiàng)目評(píng)審由相應(yīng)的評(píng)審機(jī)構(gòu)或預(yù)算審核部門組織相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜遥\(yùn)用評(píng)估、測(cè)算、現(xiàn)場(chǎng)踏勘等各種專業(yè)技術(shù)手段，重點(diǎn)對(duì)項(xiàng)目申報(bào)資料的完整性、項(xiàng)目實(shí)施的必要性和可行性、項(xiàng)目支出內(nèi)容的真實(shí)性和合規(guī)性，以及項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)置科學(xué)性進(jìn)行評(píng)價(jià)，可以有效減少虛假預(yù)算項(xiàng)目、重復(fù)性和不合理項(xiàng)目，做“實(shí)”項(xiàng)目、做“準(zhǔn)”項(xiàng)目預(yù)算，提高入庫(kù)項(xiàng)目質(zhì)量，為中長(zhǎng)期財(cái)政規(guī)劃和編報(bào)預(yù)算提供可靠依據(jù)，為優(yōu)化預(yù)算資源配置和改進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（四）項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審是貫徹落實(shí)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的重要基礎(chǔ)性工作

2018年9月，黨中央和國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見》（以下簡(jiǎn)稱 《意見》），在《意見》中要求建立全過程預(yù)算績(jī)效管理鏈條，而項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作正是預(yù)算績(jī)效管理鏈條上的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，績(jī)效評(píng)估機(jī)制的建設(shè)需要依托項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作，預(yù)算績(jī)效管理工作包括績(jī)效目標(biāo)管理、績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用四個(gè)主要方面，項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)置作為項(xiàng)目預(yù)算申報(bào)的前置條件，項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審的一個(gè)重要方面就是評(píng)價(jià)項(xiàng)目績(jī)效目標(biāo)設(shè)置的相關(guān)性、科學(xué)性、合理性、可行性以及充分性等方面，只有在項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審中督促項(xiàng)目申報(bào)單位和部門科學(xué)合理設(shè)置預(yù)算績(jī)效目標(biāo)，后續(xù)的績(jī)效運(yùn)行監(jiān)控、績(jī)效評(píng)價(jià)和結(jié)果應(yīng)用才能正確順利開展，預(yù)算績(jī)效管理的事前目標(biāo)設(shè)置、事中運(yùn)行監(jiān)督、事后檢查評(píng)價(jià)全鏈條機(jī)制才能有效運(yùn)行。

二、人民銀行項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審開展情況及存在的問題

（一）人民銀行預(yù)算評(píng)審開展情況

目前，人民銀行項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作尚處于探索實(shí)施階段。人民銀行按照國(guó)家有關(guān)預(yù)算管理改革的要求，積極貫徹全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的有關(guān)精神，以建設(shè)全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績(jī)效管理體系為目標(biāo)，推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審，不斷健全優(yōu)化預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，實(shí)施績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行監(jiān)控，持續(xù)強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效引領(lǐng)業(yè)務(wù)發(fā)展的作用。從2016年起，按照財(cái)政部有關(guān)推進(jìn)中央部門中期財(cái)政規(guī)劃管理要，編制三年支出預(yù)算規(guī)劃，建立預(yù)算項(xiàng)目庫(kù)，高度重視預(yù)算評(píng)審工作，把項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審作為提高項(xiàng)目預(yù)算質(zhì)量的重要抓手，嚴(yán)把項(xiàng)目入庫(kù)關(guān)口。一方面要求分支機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目預(yù)算編報(bào)過程中，實(shí)事求是認(rèn)真填報(bào)各項(xiàng)內(nèi)容，確保項(xiàng)目預(yù)算資料齊全，申報(bào)程序合規(guī)完整，立項(xiàng)依據(jù)充分，預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置科學(xué)合理，為接受外部預(yù)算評(píng)審做好準(zhǔn)備；另一方面，要求各分支機(jī)構(gòu)研究實(shí)施內(nèi)部的項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作，財(cái)務(wù)管理部門要與業(yè)務(wù)部門積極協(xié)商，研究人民銀行特有的支出項(xiàng)目如何進(jìn)行評(píng)審，來提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。總行要求各分支機(jī)構(gòu)可以選取一些項(xiàng)目先行試點(diǎn)，試點(diǎn)評(píng)審項(xiàng)目占總項(xiàng)目規(guī)模原則上不少于10%，評(píng)審具體的形式可以多樣化，如自評(píng)、專家評(píng)審等。人民銀行采用自下而上推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作的思路，鼓勵(lì)分支機(jī)構(gòu)先行試點(diǎn)，待試點(diǎn)取得成熟經(jīng)驗(yàn)后再向全系統(tǒng)推廣。同時(shí)，為了配合項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作的順利實(shí)施，建立健全預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)化體系，完善專項(xiàng)業(yè)務(wù)定額標(biāo)準(zhǔn)，引導(dǎo)分支機(jī)構(gòu)開展行政事業(yè)類項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，實(shí)施定額標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)及動(dòng)態(tài)調(diào)整，推進(jìn)定額標(biāo)準(zhǔn)在預(yù)算編制、分配及績(jī)效評(píng)價(jià)等方面的應(yīng)用范圍，體現(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)的剛性約束和引領(lǐng)效能。各分支機(jī)構(gòu)以財(cái)政部《關(guān)于加強(qiáng)中央部門預(yù)算評(píng)審工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕90號(hào)）為指導(dǎo)，結(jié)合各地實(shí)際情況，嘗試探索開展項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作。

（二）基層人民銀行探索項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作中遇到的困難和存在的問題

人民銀行的地市中心支行作為人民銀行系統(tǒng)的基層單位，在總行和分行的要求和指導(dǎo)下嘗試探索開展項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作，但是在具體實(shí)施過程中遇到諸多困難，存在一些問題，影響了項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作的質(zhì)量和效率。

1、業(yè)務(wù)部門對(duì)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作的重要意義認(rèn)識(shí)不到位。基層人民銀行的預(yù)算項(xiàng)目由各業(yè)務(wù)部門根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展需求申報(bào)預(yù)算項(xiàng)目，如發(fā)行庫(kù)新建和維修、貨幣發(fā)行、電子設(shè)備購(gòu)置、反假貨幣、反洗錢、網(wǎng)絡(luò)租賃等預(yù)算項(xiàng)目，需要各業(yè)務(wù)部門考慮履職目標(biāo)、業(yè)務(wù)量變動(dòng)情況、物價(jià)水平等綜合因素編制項(xiàng)目預(yù)算。由于一些業(yè)務(wù)部門對(duì)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審作為項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)、預(yù)算中長(zhǎng)期規(guī)劃、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)工作認(rèn)識(shí)不足，在開展項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審過程中，業(yè)務(wù)部門申報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目比較粗略，僅僅反映項(xiàng)目的大概預(yù)算金額，缺少項(xiàng)目立項(xiàng)依據(jù)、項(xiàng)目實(shí)施的必要性和可行性分析、預(yù)算績(jī)效目標(biāo)設(shè)置、項(xiàng)目預(yù)算金額的詳細(xì)測(cè)算過程等基礎(chǔ)性資料，致使業(yè)務(wù)部門申報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目達(dá)不到預(yù)算評(píng)審的基本條件，不具備可評(píng)性。

2、項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審職責(zé)不清晰。由于項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審涉及財(cái)務(wù)管理部門和具體業(yè)務(wù)科室多個(gè)部門，并且預(yù)算評(píng)審工作是一項(xiàng)非常精細(xì)的工作，業(yè)務(wù)部門編制一個(gè)高質(zhì)量、具備可評(píng)性的預(yù)算項(xiàng)目需要花費(fèi)很大的精力，會(huì)占用較多工作時(shí)間，因此在項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作探索過程中，一些業(yè)務(wù)部門對(duì)該項(xiàng)工作多有抵觸情緒，缺乏做好預(yù)算評(píng)審工作的主動(dòng)性，認(rèn)為項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作是財(cái)務(wù)管理部門的職責(zé)，業(yè)務(wù)部門沒有必要投入過多的時(shí)間和精力，做好配合便可，致使財(cái)務(wù)部門推動(dòng)預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審工作難度較大，一些應(yīng)由業(yè)務(wù)部門準(zhǔn)備的項(xiàng)目預(yù)算資料需要財(cái)務(wù)管理部門人員多次催促，甚至有時(shí)由財(cái)務(wù)管理部門人員代為準(zhǔn)備。

3、逐級(jí)開展預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審工作成本較高。目前人民銀行作為中央預(yù)算部門，系統(tǒng)內(nèi)有四個(gè)級(jí)次的預(yù)算單位，總行和外匯管理局是一級(jí)預(yù)算單位；二級(jí)預(yù)算單位有36個(gè)，包括9家大區(qū)分行、2家營(yíng)業(yè)管理部、20家省會(huì)中心支行、5家副省級(jí)城市中心支行，316個(gè)地市中心支行是三級(jí)預(yù)算單位，1762個(gè)縣支行是四級(jí)預(yù)算單位。每個(gè)二級(jí)預(yù)算單位平均約有8個(gè)下一級(jí)預(yù)算單位，每個(gè)三級(jí)預(yù)算單位平均約有6個(gè)下一級(jí)預(yù)算單位。從預(yù)算單位層級(jí)和數(shù)量來看，每個(gè)層級(jí)和每個(gè)預(yù)算單位都組織開展項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審不現(xiàn)實(shí)，一方面逐層級(jí)開展評(píng)審成本較高，另一方面地市一級(jí)和縣級(jí)預(yù)算單位受客觀約束條件較多，例如專家?guī)旖ㄔO(shè)、評(píng)審人員專業(yè)素養(yǎng)、評(píng)審項(xiàng)目的數(shù)量等方面都影響項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審的正常開展。同時(shí)，從財(cái)政部門審核預(yù)算編制層級(jí)考慮，分別由財(cái)政部及其派駐各省級(jí)財(cái)監(jiān)辦對(duì)總行匯總?cè)到y(tǒng)和二級(jí)及其以下預(yù)算單位編制預(yù)算進(jìn)行審核，并抽取一定數(shù)量的預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審。

4、缺乏項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審專業(yè)人才。由于人民銀行近三年才開始逐步推動(dòng)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作，并且是自下而上探索開展，系統(tǒng)內(nèi)較少組織針對(duì)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作的培訓(xùn)，基層人民銀行業(yè)務(wù)部門和財(cái)務(wù)管理部門工作人員缺乏項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審專業(yè)知識(shí)和實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)，懂政策、有專業(yè)技能的人才較少，很難組建符合條件的評(píng)審人員專家?guī)欤率乖诰唧w項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審過程出現(xiàn)評(píng)審流程不嚴(yán)密，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系不全面、不科學(xué)、不合理，評(píng)審報(bào)告質(zhì)量不高等問題，進(jìn)而影響預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

5、項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審范圍不明確。按照《關(guān)于加強(qiáng)中央部門預(yù)算評(píng)審工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2015〕90號(hào)）要求，原則上進(jìn)入中央部門項(xiàng)目庫(kù)的申報(bào)預(yù)算項(xiàng)目需要進(jìn)行預(yù)算評(píng)審。隨著預(yù)算制度改革的深入推進(jìn)，2017年財(cái)政部 《關(guān)于進(jìn)一步完善中央部門項(xiàng)目支出預(yù)算管理的通知》（財(cái)預(yù)〔2017〕96號(hào)）規(guī)定了納入預(yù)算評(píng)審范圍的比率，進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)的項(xiàng)目支出金額要占到項(xiàng)目庫(kù)中所有項(xiàng)目支出總額的50%以上，申報(bào)的新增項(xiàng)目原則上全部應(yīng)納入評(píng)審范圍。但財(cái)預(yù) 〔2015〕90號(hào)文件中也對(duì)一些可以不納入評(píng)審范圍的項(xiàng)目予以了明確，例如已確定立項(xiàng)且按規(guī)定的支出標(biāo)準(zhǔn)和要求測(cè)算的項(xiàng)目、按規(guī)定由項(xiàng)目主管部門評(píng)審的項(xiàng)目、絕密級(jí)項(xiàng)目（另有規(guī)定的除外）以及總支出規(guī)模在100萬元以下的項(xiàng)目等。對(duì)于地市一級(jí)的分支機(jī)構(gòu)來說，一方面上級(jí)機(jī)構(gòu)尚未確定哪些項(xiàng)目按照支出標(biāo)準(zhǔn)和要求申報(bào)預(yù)算，另一方面諸如反假貨幣經(jīng)費(fèi)、反洗錢經(jīng)費(fèi)、網(wǎng)絡(luò)租賃費(fèi)、電子設(shè)備購(gòu)置費(fèi)等預(yù)算項(xiàng)目的規(guī)模一般不超過100萬元，但是如果作為新增項(xiàng)目申報(bào)預(yù)算是否要進(jìn)行預(yù)算評(píng)審很難確定。項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審范圍不明確，基層人民銀行應(yīng)選擇哪些預(yù)算項(xiàng)目開展評(píng)審比較困惑。

6、項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審結(jié)果運(yùn)用不充分。基層人民銀行在探索實(shí)踐項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作過程中可能存在項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審與項(xiàng)目庫(kù)管理、預(yù)算批復(fù)、預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)割裂的現(xiàn)象，即為了單純完成任務(wù)而開展項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作，使得預(yù)算績(jī)效管理鏈條沒有形成閉環(huán)。由于分支機(jī)構(gòu)尚未完全實(shí)現(xiàn)“零基法”編制三年滾動(dòng)預(yù)算，一些分支機(jī)構(gòu)仍然采用“基數(shù)法”編制年度預(yù)算和中長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃，為了保證項(xiàng)目預(yù)算金額保持一定的增長(zhǎng)幅度，即便是納入評(píng)審的預(yù)算項(xiàng)目未達(dá)到評(píng)審條件，仍然開展評(píng)審工作，執(zhí)行一下項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審流程，而不論評(píng)審結(jié)果是否良好就將其納入項(xiàng)目庫(kù)滾動(dòng)管理，有可能導(dǎo)致項(xiàng)目預(yù)算批復(fù)與項(xiàng)目實(shí)際情況不相符，以及影響后期項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)管理，致使項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審在整個(gè)預(yù)算管理體系中基礎(chǔ)性作用沒有發(fā)揮出來，進(jìn)而影響預(yù)算績(jī)效管理正向激勵(lì)和反向約束作用的發(fā)揮。

三、推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作的建議

（一）準(zhǔn)確定位預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審目的

從預(yù)算管理機(jī)制來看，建立中長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃必須有項(xiàng)目庫(kù)作為支撐，為確保項(xiàng)目庫(kù)中儲(chǔ)備項(xiàng)目的質(zhì)量，必須對(duì)入庫(kù)項(xiàng)目進(jìn)行預(yù)算評(píng)審。項(xiàng)目評(píng)審作為預(yù)算編制的前置環(huán)節(jié)和預(yù)算分配的重要依據(jù)，開展項(xiàng)目評(píng)審要達(dá)到提高預(yù)算編報(bào)質(zhì)量、提升預(yù)算分配科學(xué)性和合理性的目的。一個(gè)高質(zhì)量預(yù)算項(xiàng)目必須具備充分的必要性、切實(shí)可行的實(shí)施條件、真實(shí)準(zhǔn)確的資金預(yù)算、科學(xué)合理的績(jī)效目標(biāo)，項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審的目的定位準(zhǔn)確了，就可以確定預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審的工作方向、工作重點(diǎn)，以及工作成果的合理運(yùn)用。項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審就是要對(duì)預(yù)算項(xiàng)目是否應(yīng)該實(shí)施、能否實(shí)施、項(xiàng)目實(shí)施的合理性，以及項(xiàng)目實(shí)施所能達(dá)到的效果等方面進(jìn)行預(yù)測(cè)性地評(píng)價(jià)和審核。

（二）加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作的宣傳和培訓(xùn)

針對(duì)業(yè)務(wù)部門人員對(duì)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作重要性認(rèn)識(shí)不到位，財(cái)務(wù)部門缺乏項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審專業(yè)人才的問題，建議人民銀行系統(tǒng)自上而下地重視和開展預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審工作的宣傳和培訓(xùn)，邀請(qǐng)財(cái)政部門專業(yè)人員，組織全系統(tǒng)工作人員開展我國(guó)預(yù)算管理體制改革相關(guān)知識(shí)培訓(xùn)講座，使業(yè)務(wù)部門工作人員對(duì)新時(shí)期預(yù)算管理體制有系統(tǒng)的了解，深化對(duì)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作重要性的認(rèn)識(shí)。同時(shí)，邀請(qǐng)財(cái)政部門項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審中心的專家，組織系統(tǒng)內(nèi)財(cái)務(wù)管理工作人員開展項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審實(shí)務(wù)操作方面的專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)，各分支機(jī)構(gòu)也可組織財(cái)務(wù)管理人員和本級(jí)評(píng)審人員庫(kù)的專家到財(cái)政部門項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審中心現(xiàn)場(chǎng)觀摩，通過多種途徑和形式培養(yǎng)人民銀行系統(tǒng)的項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審專業(yè)人才，為深入推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

（三）理順項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作職責(zé)

這里所說的職責(zé)主要是針對(duì)人民銀行系統(tǒng)內(nèi)部業(yè)務(wù)部門之間、機(jī)構(gòu)上下級(jí)之間在開展項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作中要承擔(dān)的任務(wù)和權(quán)責(zé)。建議人民銀行在總行和二級(jí)預(yù)算分支機(jī)構(gòu)的會(huì)計(jì)財(cái)務(wù)部門下分別建立項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審中心，總行項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審中心負(fù)責(zé)本級(jí)預(yù)算項(xiàng)目和系統(tǒng)內(nèi)重大項(xiàng)目的評(píng)審工作，并抽取部分二級(jí)預(yù)算分支機(jī)構(gòu)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審中心對(duì)其組織評(píng)審的項(xiàng)目進(jìn)行再評(píng)審；二級(jí)預(yù)算分支機(jī)構(gòu)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審中心負(fù)責(zé)本機(jī)構(gòu)及下屬機(jī)構(gòu)申報(bào)預(yù)算項(xiàng)目的評(píng)審工作；三四級(jí)預(yù)算分支機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)按項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審要求申報(bào)預(yù)算項(xiàng)目，準(zhǔn)備各類評(píng)審資料，配合項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作，地市中心支行還須負(fù)責(zé)審核縣支行申報(bào)預(yù)算項(xiàng)目。各級(jí)預(yù)算分支機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)部門是預(yù)算編制、執(zhí)行和責(zé)任主體，財(cái)務(wù)管理部門是預(yù)算管理的主體，業(yè)務(wù)部門根據(jù)業(yè)務(wù)工作安排和中期業(yè)務(wù)工作規(guī)劃發(fā)展需要，提出項(xiàng)目需求，開展項(xiàng)目前期準(zhǔn)備工作，必要時(shí)可聘請(qǐng)社會(huì)咨詢機(jī)構(gòu)編制諸如基建、軟件系統(tǒng)開發(fā)等專業(yè)性較強(qiáng)的項(xiàng)目預(yù)算，向所在機(jī)構(gòu)財(cái)務(wù)管理部門申報(bào)項(xiàng)目并配合開展項(xiàng)目評(píng)審論證。對(duì)于類似貨幣發(fā)行費(fèi)、反假貨幣經(jīng)費(fèi)、反洗錢經(jīng)費(fèi)等專業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目，可以自下而上從業(yè)務(wù)條線和財(cái)務(wù)管理?xiàng)l線逐級(jí)匯總形成預(yù)算項(xiàng)目，在二級(jí)預(yù)算分支機(jī)構(gòu)全面評(píng)審，在總行層面抽查進(jìn)行再評(píng)審。通過理順項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作職責(zé)，優(yōu)化各層級(jí)之間的預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審范圍，有效降低項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審成本，不斷提高項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作效率。

（四）健全預(yù)算管理協(xié)調(diào)機(jī)制

針對(duì)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作過程中存在部門之間協(xié)調(diào)困難的問題，建議各分支機(jī)構(gòu)建立本層級(jí)的預(yù)算管理委員會(huì)，由機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任委員會(huì)主任，分管財(cái)務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任副主任，各部門負(fù)責(zé)人為成員，定期或不定期召開會(huì)議，討論研究項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審過程中遇到的問題，及時(shí)協(xié)調(diào)部門之間的矛盾，統(tǒng)籌推進(jìn)預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審工作。同時(shí)，建議將項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作納入本機(jī)構(gòu)目標(biāo)責(zé)任考核體系，由財(cái)務(wù)管理部門建立考核臺(tái)賬，登記各業(yè)務(wù)部門履行項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作職責(zé)情況，通過目標(biāo)考核壓實(shí)業(yè)務(wù)部門預(yù)算編報(bào)的主體責(zé)任，督促業(yè)務(wù)部門按要求提供科學(xué)、詳實(shí)的預(yù)算項(xiàng)目資料，為預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審工作開好頭、起好步。

（五）明確項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審范圍

針對(duì)將哪些項(xiàng)目納入預(yù)算評(píng)審范圍存在選擇困難的問題，建議自上而下將預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審范圍的確定與項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)和應(yīng)用相結(jié)合，在項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作推進(jìn)初期，應(yīng)積極加快常規(guī)項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，如在電子設(shè)備運(yùn)轉(zhuǎn)費(fèi)、大型會(huì)議費(fèi)、大型培訓(xùn)費(fèi)等類似項(xiàng)目上的運(yùn)用。預(yù)算評(píng)審重點(diǎn)放在新增、非常規(guī)項(xiàng)目上，如重大系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)、發(fā)行庫(kù)和營(yíng)業(yè)辦公用房新建、大型修繕項(xiàng)目等。通過項(xiàng)目預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，納入預(yù)算評(píng)審的項(xiàng)目就很容易確定。

（六）加強(qiáng)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審結(jié)果的運(yùn)用

各分支機(jī)構(gòu)在推進(jìn)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作中要高度重視評(píng)審結(jié)果的運(yùn)用，嚴(yán)格按照“零基法”編制預(yù)算，在整個(gè)預(yù)算管理體系中，首先要把好項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審關(guān)口，對(duì)于預(yù)算評(píng)審未達(dá)標(biāo)但仍需適當(dāng)補(bǔ)充一些資料的預(yù)算項(xiàng)目可以暫緩納入項(xiàng)目庫(kù)管理，退回預(yù)算項(xiàng)目申報(bào)單位或部門待下次統(tǒng)一組織評(píng)審工作時(shí)進(jìn)行再評(píng)審；對(duì)于預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審中評(píng)分較低的預(yù)算項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)明確項(xiàng)目申報(bào)單位或部門連續(xù)兩年不得再次申報(bào)該項(xiàng)目；對(duì)于一些申報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目在評(píng)審中通過率較低的分支機(jī)構(gòu)，上一級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)該機(jī)構(gòu)批復(fù)整體預(yù)算時(shí)對(duì)預(yù)算指標(biāo)進(jìn)行相應(yīng)的扣減，作為不認(rèn)真對(duì)待項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作的懲罰；反之，對(duì)通過率較高的分支機(jī)構(gòu)在預(yù)算批復(fù)時(shí)可以適當(dāng)增加該機(jī)構(gòu)的年度預(yù)算指標(biāo)，作為對(duì)重視項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作的獎(jiǎng)勵(lì)。通過充分運(yùn)用項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審結(jié)果，最大限度發(fā)揮項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審在整個(gè)預(yù)算管理體系中的基礎(chǔ)性作用，調(diào)動(dòng)各分支機(jī)構(gòu)和各業(yè)務(wù)部門的主動(dòng)性，科學(xué)、準(zhǔn)確編制項(xiàng)目預(yù)算，做實(shí)項(xiàng)目庫(kù)，夯實(shí)做好中長(zhǎng)期預(yù)算規(guī)劃和預(yù)算績(jī)效管理的基礎(chǔ)。

（七）建立項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審專家人才庫(kù)

預(yù)算編制單位自身組織開展項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審，首先要建立項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審專家人才庫(kù)。在項(xiàng)目評(píng)審方式、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系等各種準(zhǔn)備條件確定的情況下，預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審結(jié)論質(zhì)量的高低主要取決于所選擇的評(píng)審專家。因此，要保證評(píng)審結(jié)論質(zhì)量，需要建立科學(xué)、合理的專家人才庫(kù)。專家?guī)斓慕ㄔO(shè)要遵循完整性、科學(xué)性、可操作性和動(dòng)態(tài)性的原則。首先，專家?guī)熘腥瞬诺膶I(yè)分布能夠覆蓋評(píng)審項(xiàng)目所涉及的行業(yè)領(lǐng)域，人數(shù)能夠滿足項(xiàng)目隨機(jī)抽取的需求。其次，專家?guī)熘袑＜业膶I(yè)結(jié)構(gòu)、年齡結(jié)構(gòu)，以及系統(tǒng)外專家與系統(tǒng)內(nèi)專家構(gòu)成比例要科學(xué)合理。再次，項(xiàng)目評(píng)審組織者在抽取專家時(shí)，能夠較為方便獲得專家?guī)熘械男畔ⅲ约肮健⒐爻槿＜摇Ｍ瑫r(shí)，專家?guī)鞂＜覀€(gè)人信息和參與項(xiàng)目評(píng)審情況要?jiǎng)討B(tài)更新，定期對(duì)專家履職能力進(jìn)行評(píng)價(jià)，及時(shí)清除不合格的評(píng)審專家，提高專家?guī)熘性u(píng)審人員的質(zhì)量。

（八）構(gòu)建科學(xué)的項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審指標(biāo)體系

預(yù)算評(píng)審必須有一套合理、可行的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審提供技術(shù)依據(jù)，以確保項(xiàng)目評(píng)審質(zhì)量和提升項(xiàng)目評(píng)審效率。建立的指標(biāo)體系要具有實(shí)用性和可操作性。預(yù)算評(píng)審組織部門應(yīng)積累和總結(jié)各部門、各行業(yè)、各類別項(xiàng)目的特征，通過對(duì)項(xiàng)目數(shù)據(jù)的整理、歸集、分類和加工，形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，對(duì)具有共性的項(xiàng)目測(cè)算出較為準(zhǔn)確的定量指標(biāo)。同時(shí)，隨著時(shí)間的推移，一些影響項(xiàng)目實(shí)施的條件發(fā)生了變化，相應(yīng)地要對(duì)已形成的定量指標(biāo)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保評(píng)價(jià)指標(biāo)體系客觀、適用。

（九）規(guī)范項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審流程

項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審一般包括以下幾個(gè)流程：一是預(yù)算管理部門初步審核預(yù)算項(xiàng)目資料，確定項(xiàng)目是否具備評(píng)審條件；二是預(yù)算管理部門制定項(xiàng)目評(píng)審方案，明確評(píng)審內(nèi)容，強(qiáng)調(diào)評(píng)審重點(diǎn)，選定評(píng)審形式和評(píng)審方法，構(gòu)建評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)體系，確定評(píng)審時(shí)間等事項(xiàng)；三是隨機(jī)抽取專家組成項(xiàng)目評(píng)審小組；四是評(píng)審小組對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行集中審核評(píng)價(jià)，根據(jù)項(xiàng)目的復(fù)雜程度，預(yù)算管理部門安排評(píng)審專家組實(shí)地踏勘，進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)核查、取證和計(jì)量，評(píng)審專家根據(jù)評(píng)審方案建立的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系按照規(guī)定的格式和內(nèi)容形成評(píng)審結(jié)論；五是評(píng)審組長(zhǎng)匯總小組成員評(píng)審結(jié)論，形成最終評(píng)審意見，并向項(xiàng)目申報(bào)單位出具評(píng)審報(bào)告。為確保規(guī)范執(zhí)行項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審程序，預(yù)算管理部門應(yīng)建立稽核制度，對(duì)評(píng)審方案、評(píng)審程序、評(píng)審依據(jù)、評(píng)審結(jié)論進(jìn)行復(fù)查，必要時(shí)應(yīng)對(duì)項(xiàng)目評(píng)審現(xiàn)場(chǎng)開展再踏勘和測(cè)評(píng)。

由于項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審是一項(xiàng)系統(tǒng)性工作，評(píng)審工作涉及系統(tǒng)內(nèi)評(píng)審工作職責(zé)劃分、確定預(yù)算評(píng)審范圍、建立中介機(jī)構(gòu)庫(kù)和專家?guī)臁?gòu)建評(píng)審指標(biāo)體系、規(guī)范評(píng)審程序、合理運(yùn)用評(píng)審結(jié)論等方面。因此，需要對(duì)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，逐步健全完善預(yù)算項(xiàng)目評(píng)審工作機(jī)制，充分發(fā)揮預(yù)算評(píng)審在預(yù)算管理中的支撐作用，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算編報(bào)行為，有效提高預(yù)算編制質(zhì)量，不斷優(yōu)化預(yù)算資源配置，增強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)。目前，我國(guó)項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作尚處于起步階段，人民銀行系統(tǒng)在建立健全項(xiàng)目預(yù)算評(píng)審工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，還應(yīng)積極探索適合人民銀行工作實(shí)際的評(píng)審方法、評(píng)審形式，以及評(píng)審信息系統(tǒng)建設(shè)，為科學(xué)有效地開展評(píng)審工作奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。■