完善混改國企法人治理結構的探討

●劉軼齊

黨的十八大以來，新一輪國企改革的頂層設計已出臺較完整的指導性意見和配套制度，2015年8月出臺的 《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》還提出了“到2020年，在國有企業改革重要領域和關鍵環節取得決定性成果”，國企改革更顯緊迫與必要。盡管改革取得了一些進展與成效，但國有企業機制不活、動力不足等問題依然突出，必須深化國企混合所有制改革，健全法人治理結構，建立市場化經營機制，激發企業的活力和動力。

一、國企深化混改，健全法人治理結構、建立市場化經營機制的原因

經過多年改革，一批國有企業已建立了市場化經營機制。但還有一些國企的市場主體地位尚未真正確立、改革還不到位，企業內部還存在以下問題亟待通過深化改革破除：一是我國國有企業收益絕對值較大，但資產收益率偏低，經營效率總體不高。據財政部數據顯示，2018年1-12月，全國國有企業凈資產收益率3.9%，其中，中央企業5.6%，地方國有企業僅為2.7%，總體偏低，有待提升。二是國有企業決策風險高而風險責任相對較小。國有企業投資項目金額通常較大，但往往由于決策程序不夠規范、決策機制不夠健全，造成較高的決策風險甚至國有資產損失，且追責難度較大。三是企業所有者缺位，外部監管未有效發揮作用。在現行的國資監管模式下，出資人代表的監督管理作用往往難以充分發揮，監管不力、監管過多、過細與監管不到位等問題并存，跑冒滴漏、權力尋租、利益輸送等現象時有發生。四是機制不活，國有企業改革發展內生動力不足，成為國有企業當前面臨的最突出問題之一。五是創新動力不足、企業缺乏可持續發展后勁。近年來，國企自主創造了一大批國之重器，但國企整體創新能力仍然不夠。六是人浮于事、“大鍋飯”現象仍然突出。經過多年改革，仍有不少國有企業不同程度地存在人浮于事、冗員過多，甚至“端著鐵飯碗”“吃大鍋飯”的現象。

堅持問題導向，必須深化國企改革，使國有企業實現“自主經營、自負盈虧、自擔風險”，并達到“自我約束、自我發展”的目標，切實提高國有企業的內生動力、盈利能力、勞動生產率、全要素生產率和潛在增長率。行之有效的路徑就是大力推進混合所有制改革，建立現代企業制度，完善公司治理，實行市場化經營機制，形成有效的激勵約束機制。

二、深化國企改革混改的關鍵是完善公司治理，健全法人治理結構、建立市場化經營機制

中國國有企業存在的問題，也是國內外公司制企業普遍存在的問題。因為公司制企業實行所有權、經營權分離，而所有者與經營者的目標訴求不盡一致。伴隨公司這一組織形式的快速發展，由所有權與經營權分離帶來的委托—代理問題日益突出，公司治理由此應運而生。在現代企業制度中，“公司治理”處于核心環節、關鍵位置，是建立健全現代企業制度和當前市場經濟國家亟需解決的重要問題。

西方發達國家同樣重視公司治理，原因就在于完善公司治理可以保證出資人的合法權益和有效監督經營者；使出資人和經營者各司其職；保障利益相關者的合法權益；并可以為企業創造業績提供良好的制度保障。由此可見，現代企業制度是公司法人治理結構的基礎，公司法人治理結構是現代企業制度的核心。

當前，我國正以混合所有制改革為突破口深化國企改革，建立現代企業制度。改革能否達到預期效果，完善公司治理，健全法人治理結構、建立市場化經營機制、形成有效的激勵約束機制是關鍵。按照提高核心競爭力以及改善資源配置效率的要求，進一步完善公司治理機制、逐漸向市場化經營方式轉變。推動企業內部管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減，使國有企業真正發展成為能夠依法自主經營、自負盈虧并自擔風險的獨立市場主體。

混合所有制改革既要“混”，更要“改”。就是要通過產權這一體制改革建立起混合所有制企業后，必須大力轉變經營機制，建立起靈活高效的市場化經營機制，其中關鍵在于完善法人治理結構，核心是三項制度（干部人事制度、勞動用工制度、收入分配制度）改革。

具體而言，要全面推進公司制改革，全面推進規范董事會建設，加強出資人機構對董事的管理，建立外部董事獨立報告制度、董事會述職并接受質詢、董事會決策失誤問責追責、董事會內部制衡等制度，加快形成權責對等、運轉協調、有效制衡的決策執行監督機制。要按照市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬的原則，推進市場化選聘經理層、職業經理人、差異化薪酬激勵機制，形成集勞動力市場發展水平、企業經營績效及生產效率于一體的市場化工資決定制度，進一步發展基于合同管理和崗位管理、以市場為導向的雇傭方式和配套制度。

三、混改企業完善治理結構、轉變經營機制的路徑分析

建立并逐步完善混合所有制企業的治理結構和機制，需明確政府與市場的關系及界限。發揮“市場之手”的作用，企業主導市場，市場反哺企業。減少政府和股東對企業的干預，發揮管理層的專業作用，有效利用激勵約束機制，使得公司治理機制合理化、規范化。確保董事會有權聘用和任命管理層，并能夠對其進行績效考核和薪酬管理；逐步采用市場化方式選聘企業管理層，將薪酬與企業績效掛鉤。

（一）完善現代企業制度和企業法人治理結構

混合所有制企業還需配套現代企業制度，緩解可能存在的代理問題，進一步明確產權、保護各類股東的合法權益。規范并明確企業股東大會、董事會、監事會、經理層、黨組織及職工代表大會等各自的權責關系，依法依規行使其權利并承擔相應義務和責任，實施市場化選聘制度。按市場化原則及相關的法律法規運作和監督資本，形成定位明確、權責對等、高效運作、有效制衡的公司法人治理結構，改善并提升國企經營效率。

1、建設規范的董事會、落實董事會職權，切實將所有權、經營權分開。一是建立規范的董事會。完善現代企業制度是國有企業混合所有制改革的關鍵環節，而董事會建設是現代企業制度的重中之重。作為企業的核心機構，如果董事會形同虛設，董事會成員無所作為，企業就極易出現負責人“一言堂”、決策缺乏科學性、權責不明確等問題。

為規范公司董事會，使其作為公司內部治理機制，能夠切實有效地發揮監督作用，而非“形式主義”。需完善現行國有資產監督管理制度，政府以股東身份注資企業，進一步分離所有權和經營權，以市場化方式建設企業，營造良好的政商關系。按照公司章程為準則、改善公司治理為原則、提高企業效率及經營績效為目標，合理化董事會成員結構。

二是落實董事會職權。要想董事會在公司治理中發揮其核心作用，不僅要規范董事會結構，還需要落實董事會職權，發揮董事會的內部監督效應，防止董事會形同虛設。國務院辦公廳于2017年4月印發的 《關于開展落實中央企業董事會職權試點工作的意見》明確指出，國資委將把中長期發展決策權、經理層成員選聘權、經理層成員業績考核權、經理層成員薪酬管理權、職工工資分配管理權、重大財務事項管理權等6項權力授予企業董事會。

從現實情況看，政企分開這個改革開始以來最大的難點還未得到解決。盡管大多國有企業響應改革號召改弦易張，設立董事會，但改革并未觸底，且衍生的代理問題及權責問題導致改革效用大打折扣。包括董事長越俎代庖，侵占總經理的職權；金字塔鏈條過長導致董事長權力集中，加劇企業代理問題；兩權并未真正分離，政府過度干預，政商關系扭曲，致使國企改革效用受限，參與混改的企業效率未得到實質性提升。

在英美股權主導型及德日債權主導型公司治理模式下，董事會發揮決策權，并發揮監督治理作用。然而，由于我國法律制度的不完善及市場化的進程緩慢，董事會設置“花瓶”現象嚴重。除結構不完善問題以外，更多的是董事會制度執行流于形式。包括董事會會議頻次少、內容偏離核心戰略經營問題；獨董聘任缺乏專業和市場基礎，使得監督和咨詢作用受限等。

推動國資管理從管資產到管資本為主的轉變，關鍵是建設規范的董事會，切實落實董事會職權。在推動國資監管機構切實履行好出資人職責的基礎上，充分賦予董事會法定權力，將企業發展戰略、重大事項決策、企業薪酬分配等權力下放給董事會，推動董事會職能“實權化”。同時，規范董事會構成，探索以外部董事為主、內部董事為輔的董事會構成方式，以保證董事會的科學獨立決策。

三是組建專業的外部董事隊伍。外部董事是職業化董事會的中堅力量。國務院辦公廳2017年4月印發的《關于進一步完善國有企業法人治理結構的指導意見》提出，到2020年，國有獨資、全資公司全面建立外部董事占多數的董事會。

外部董事相較于企業高管團隊，應該是素質更高的專業化隊伍，要構建一支真正具備企業專業化經營管理能力、素質、水平的外部董事隊伍，要對外部董事的任職標準、崗位職責、工作要求等進行明確，以不低于、甚至高于企業高管團隊的選聘標準選優、配強外部董事隊伍。為企業提供專業的經營決策意見，并監督公司管理層決策以維護中小股東合法權益。經驗表明，外部的獨立董事占多數才是行之有效的公司治理機制。

同時，最大限度發揮外部董事作用，激發外部董事積極性。建立健全外部董事薪酬待遇和激勵約束等配套機制，提高外部董事的薪酬待遇水平，使其一般不低于所派駐企業高管的平均薪酬待遇水平，建立保障外部董事職業化發展的常態機制。

（二）推動監事會“從虛向實”

建立健全監事會工作機制。逐步將工作重點從“事后監督”過渡到“事前、事中監管”，及時掌握企業經營動態，及時反映問題，將可能出現的風險和損失降到最低。國有企業監事會作為企業管理部門，要完善監事會列席各種會議的常態化機制，事前了解工作情況，分析研判工作所面臨的風險。

增強監事會權限?？少x予其一定的執法權，突破只有簡單的檢察權和報告權，當發現管理層出現重大違規行為時可以及時制止；為了使監事會更好、更及時全面地了解公司治理情況、有效開展監督工作，可探索監事列席董事會會議。

建立對于監事會的考核激勵機制，提高監事會開展監督工作的積極性。長期以來，監事會薪酬管理體系較為單一，主要施行固定年薪制，缺少激勵機制。由于監事會的職能是對企業的整體情況開展監督，不宜單獨依據財務指標來考核監事會工作成效，而應綜合考慮監事會的列席會議次數、報告次數、日常工作開展和參與情況等考核指標，將工作有效量化；同時，建立健全有利于監事會成員發展的長效機制，激發監事會成員的履職積極性。此外，監事會成員需經常性出差或者長期派駐企業，工作強度較大，需要結合監事會實際工作情況制定考核辦法和考核標準。

強化監事會與其他部門的協同。探索監事會與審計部門、監察部門、審計事務所等部門的協同機制，加強與部門間的合作和信息互通、共享。以審計部門為例，審計部門作為監督管理機構，對國有企業有強制檢查權，從而對國有企業進行有效監督，防止違規行為發生，國有企業有責任、有義務接受并配合審計部門的審計工作，促進企業規范管理。從一定程度上看，審計部門的審計職能和監事會監督起到的是異曲同工的效果，監事會在自行履職的基礎上，積極配合審計部門工作、與審計部門保持有效溝通，有利于信息互通，防患于未然。

要突出監督重點，把“防止國有資產流失”放在更加重要的位置；尤其要強化對關鍵崗位人員、特別是“一把手”的監督管理，建立健全“三重一大”等決策監督機制，加強企業日常管理，整合監督力量、監督手段，形成監督合力，確保監督發揮實效。

建立健全職業經理人制度，是國有企業有效破解選人用人機制瓶頸的關鍵舉措。而制度的出臺能否達到預期效應，與執行和落實不無關系。自國有企業改革以來，逐步建立了較為完善的公司治理結構，向市場化趨近。但職責落實不到位、形式化、敷衍了事等問題層出不窮，國企高管基本是行政任命制，更多體現的是政府意志；企業總經理被“架空”，企業經營決策更多不是依賴專業的經理人，而是黨政聯席會，本質上是一種行政決策。在該體制下，我國國企發展長期受限，即使有最優厚的資源、完善的決策機制、頂尖的人才，但固化的形式主義和機會主義行為使得國企效率無法提到大幅提升。因此，國企改革還有很長一段路要走，需全方位落實政策，有政策更有執行效用。

然而，職業經理人市場具有較強的流動性和開放性，既聚集了專業化管理人才，同時淘汰不稱職或能力不足的人才，這種優勝劣汰的市場化方式，賦予每位經理人以不同的市場價格?？傮w來說，職業經理人制度的特點是契約化和標準化，有標準化的選聘程序、聘任協議、考核機制和解雇規則，依據企業需求提供可選范圍內的最優人才。

因此，建立健全職業經理人制度，通過專業化考評、選聘產生負有企業經營全權的職業經理人，將有利于補齊國有企業法人治理結構上的關鍵短板。

建立健全國有企業市場化經營機制，不僅要減少政府對營造健康的政商關系的干預、優化董事會制度及安排、調節好董事會和經理人員的權責分配及溝通，還需關注經理人的選用方式?；诼殬I經理人市場選聘符合企業需求的人才，避免關系化、行政化、形式化等；基于合同管理及任期制，完善經理人管理制度和聘用制度；在企業內部，建立配套的激勵機制留住人才，充分發揮職業經理人的領導才能、創新才能、專業知識、多元化視角等素養，良性作用于企業經營，提高企業效率，使得企業價值最大化；建立靈活的績效衡量標準，給予其一定的時間和空間為企業服務，同時也要健全經理人淘汰機制，以維護企業利益。從而實現職業經理人的“市場化選聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出”。

1、堅持黨管干部與市場化選聘職業經理人有機結合。混合所有制企業高管市場化選聘是在“黨管人才”不變的的要求下，逐步發揮市場的作用，企業內外部人才市場結合的方式選拔所需管理人員，實行合同管理，董事會選聘。通過“去行政化”和走“市場化”，打造符合現代企業要求的企業職業經理人隊伍。

市場化的實質就是通過市場機制實現對職業經理人這種稀缺資源的自動調節與合理配置。市場化包括但不限于：選拔市場化，流動市場化，評價市場化，激勵、約束市場化，職業經理人的薪金通過市場交易實現，監督體系由市場建立和完善。

2、完善董事會制度下的提名委員會、薪酬與考核委員會、審計委員會等，發揮其在職業經理人市場化選聘中的職能。在完善董事會結構的前提下，還可以進一步設立包括戰略、審計、提名、薪酬與考核等專門委員會。彌補董事會設置上的不足，提高董事會決策效率，充分發揮其治理作用，為企業選聘職業經理人提供保障。

3、按照企業和崗位類別等，分類推進職業經理人制度。建立職業經理人選用機制，需明確企業的股東、董事會及職業經理人，并以任命制和選聘制加以區分，選聘總經理是董事會的職業，但需向組織人事部備案。

職業經理人市場化選聘制度也不能搞“一刀切”，有其適用性，需對不同特征的企業戰略化、差異化實行。按照企業經營目標，即分析企業是以利潤最大化為目標還是以公益為目的，及企業所處競爭環境等，避免盲目濫用。

進一步，企業內部不同崗位有其特殊性，并不是所有職位都適合采用職業經理人制度，應依據崗位需求、專業化程度等分類實施。如財務、風控等崗位類別，市場化選聘力度可更大、薪酬可更高。

4、抓住職業經理人選用、轉換、激勵、考核等關鍵環節，建立以工作能力和工作實績為導向、能進能出、能上能下的市場化選人用人機制?！笆袌龌x聘、契約化管理、差異化薪酬、市場化退出”，是國企改革的高度概括和總結。隨著混合所有制改革推進，市場化選聘必將進一步推開，形成讓企業家心安、人才心動的發展環境，充分發揮職業經理人豐富的經營管理能力，激發企業內生動力。

市場化選聘職業經理人要重點把握好四個環節：

選用上，要選出一批極具創新精神、溝通能力、領導能力、思維活躍、有戰略眼光和社會責任感的職業經理人，弘揚企業家精神，培育壯大企業家隊伍。依法依規選擇出合適的職業經理人是市場化選聘職業經理人機制得以發揮其作用的根本保障。

轉換上，將內部人才培養和外部市場選聘有機結合，打破現行管理層行政官職限制，建立與職業經理人的身份轉換渠道。鼓勵真正具備管理能力、有自信的國企高管放棄行政級別，積極參加市場化選聘。

薪酬上，切勿實施盲目且毫無依據的聘用，需完善企業職業經理人制度中的薪酬及激勵機制，應基于市場標準，結合企業狀況，定制合理的薪酬計劃，同時保障職業經理人和企業的利益。為了防止經理人的機會主義行為，企業也需建立相應的約束和激勵機制，包括薪酬責任審計、信息披露、延期支付、追索扣回等，使職業經理人最大化發揮其效用，為企業創造價值。

考核與退出機制上，通過任期制與契約化管理，建立健全市場化職業經理人合理有效的考核與退出機制。建立科學的市場化績效考核體系。通過聘用協議對職業經理人在權責、業績目標、薪酬設定及解聘等方面予以約束和激勵。

與此同時，充分保障經理層包括用人權在內的經營自主權，賦予職業經理人一定的自由裁量權，避免架空總經理，使得職業經理人制度流于形式，浪費企業資源。讓企業的職業經理人制度真正行之有效，而非一紙空談。

（三）轉變國有企業選人用人機制，打破“鐵飯碗”，實現“人員能進能出”

經過多年改革，國企內部仍然不同程度存在人浮于事、“吃大鍋飯”現象。上世紀90年代初，國有企業內部機制改革就被總結為“破三鐵”（鐵飯碗、鐵交椅、鐵工資）。只有破除“三鐵”，才能實現人員的能進能出。

為此，制定國有企業干部員工聘用期間的業績評判標準和指標，運用以業績為導向、可量化的考評方法，對企業員工的工作過程、結果和效益作出相對科學的價值判斷。讓員工的收入與績效考評結果緊密相連，通過關鍵績效指標及對員工綜合表現等的評估，把企業分配與員工工作能力、工作表現和工作業績結果掛鉤。

建立基于科學考核評價的人員流動和退出機制，明確規定企業干部員工流動和退出的有關行為和結果；同時，探索搭建國有企業員工常態化交流平臺，使外部聘用和內部培養的員工在國企內部都實現能上能下、能進能出和科學、有序、合理流動。

充分發揮黨組織在國有企業人員選聘、干部選拔任用等工作中的領導作用、把關作用，強化黨組（或黨委）、分管負責人、組織部門在企業人員、尤其是領導干部和關鍵崗位人員的選拔任用、教育培養、監督管理中的責任，防止“帶病提拔”或“帶病上崗”。在這一問題上，尤其要處理好堅持共產黨領導和董事會市場化選聘經理層之間的關系。

（四）建立企業薪酬分配差異化、動態調整的市場化機制，打破“大鍋飯”，實現“收入能增能減”

國有企業薪酬分配機制改革，重在牢牢盯住薪酬分配市場化這個“風向標”，以收入能增能減機制為切入點徹底打破“大鍋飯”，建立以崗位價值為基礎、與績效和貢獻密切掛鉤的薪酬分配體系，構建短期激勵和中長期激勵相結合的薪酬激勵機制。堅持按崗聘用、以崗定薪，科學考核、動態調整，堅持“業績升則薪酬升，業績降則薪酬降”，激發企業員工的干事創業積極性。

一是需要對企業工資分配實行分類管理，統籌處理好不同行業、不同企業之間的工資分配關系。在工資與效益聯動上，允許符合條件的企業特別是主業處于充分競爭行業和領域的企業工資總額增長與經濟效益增長同步，對主業不處于充分競爭行業和領域的企業，則繼續實行工資總額和工資水平雙重調控，從而有利于統籌處理好不同行業、不同企業之間的工資分配關系，解決目前國有企業工資分配中存在的薪酬差異過大問題，國企高管拿天價薪酬，而普通員工工資久低不上。如此，可能會扭曲高管激勵，誘發機會主義行為；而普通員工激勵不足，開工效率低。以上都不利于國有企業長期高效發展，還會拉大貧富差距，加劇收入分配失衡。

二是積極建立集勞動力市場發展水平、企業經營績效及生產效率于一體的市場化工資決定和增長制度。在制定工資標準時，應當根據自身的生產經營和效益狀況，結合員工的勞動貢獻，參考當地行業平均工資水平，以及當地政府公布的最低工資標準和工資增長指導線，參考勞動力市場的工資平均水平和行業用工成本等信息，以及當地居民消費價格指數等因素，完善員工工資正常增長機制。

三是探索涵蓋短、中、長期的員工薪酬激勵機制。按照“業績升、薪酬升，業績降、薪酬降”的市場化理念分配收入的同時，策略性采用股權激勵計劃，建立員工歸屬感，留住人才，調動各級員工為企業服務的積極性和自主性。

比如，在短期激勵方面，加大員工績效獎金與個人績效、公司業績間的掛鉤力度，有效識別創造價值的核心團隊和骨干人才，拉開績效獎金差距；中長期激勵方面，推出價值激勵類、業績激勵類、利益綁定類三大類型激勵機制，推動下屬企業嘗試股權激勵、超額利潤分享、項目跟投、科研分紅、風險抵押金等市場上較為先進的中長期激勵方式。

（五）探索實施國有企業員工持股

鼓勵國有企業新上項目、新設企業與外部投資者、項目團隊開展員工持股試點；鼓勵部分研發投入高，創新能力強的企業發展成為高新技術型企業等，響應創新的國家號召，積極探索實行員工持股計劃。

堅持“一企一策、因企制宜”的總體原則，依據行業自身特點、企業發展實際和戰略需要，制定科學合理的員工持股方案；同步開展員工持股風險評估，提前制定預案，并在工作實施前向員工充分提示可能存在的相關風險?！?/p>