推進鄉村振興戰略實施的財政政策選擇

●陳 俊 王相宇

一、關于鄉村振興的認識

（一）鄉村振興戰略的提出及相關政策

伴隨工業化與城鎮化發展，鄉村相對衰落成為當代普遍面臨的全球問題。振興是相對衰退、凋零而言的，鄉村振興就是逆轉鄉村衰退、凋零趨勢，促進鄉村全面復蘇，重現鄉村輝煌的一種發展戰略。

為什么提出鄉村振興？習近平總書記講得很清楚：“我國正處于正確處理工農關系、城鄉關系的歷史關口。①”我國農業農村發展步伐還跟不上工業化、城鎮化快速推進的步伐，城鄉統籌發展不平衡和農村發展不充分問題凸顯，而實施鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作的總抓手，就是從全局和戰略高度來把握和處理工農關系、城鄉關系，加快補齊農業農村發展短板，推進城鄉同步、協調、和諧、融合、平等發展②。黨的十八大以來，我國的農業發展取得了舉世矚目的成就，農村也發生了翻天覆地的變革，但是取得成績背后也存在許多問題：農副產品轉化增值率不高，產業融合缺乏配套政策，農業項目用地協調難，支農資金投入不足、效率不高，鄉村振興人才匱乏，公共基礎設施缺乏長效建管機制，生態資源環境保護壓力不斷加大，鄉村建設規劃滯后，鄉村公共產品供給相對不足，農民主體作用發揮不強，扶貧攻堅任務重等等。

關于鄉村振興系列政策的提出。習近平總書記指出，要以實現農業農村現代化為總目標，堅持農業農村優先發展的總方針，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的制度保障，來推進鄉村振興戰略全面實施，為鄉村振興戰略工作開展提供了行動指南③。為此，中央在繼承和發展黨的“三農”工作一系列方針政策的基礎上，深刻把握國情農情和現代化建設規律，作出了實施鄉村振興戰略的重大部署，先后出臺了《關于實施鄉村振興戰略的意見》《鄉村振興戰略規劃 （2018—2022年）》《關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》《關于促進鄉村產業振興的指導意見》《走中國特色社會主義鄉村振興道路》等一系列文件論述，全面回答了鄉村振興的重要內容。

（二）鄉村振興初級階段及其主要矛盾

清華大學王亞華教授（2018）在《鄉村振興戰略規劃（2018—2022年）》中明確的鄉村振興戰略三個階段目標任務基礎上，對鄉村振興“三步走”的階段性工作進行了進一步的細化和完善，對鄉村振興階段性政策制定具有重要指導意義。他強調，第一步 （2018—2020年），構架制度穩基礎，打贏脫貧攻堅戰，其中：制度框架的系統搭建是第一步的基礎性工作，打贏脫貧攻堅戰是第一步的底線要求；第二步（2021—2035 年），堅持特色振興路，系統攻克大難題，包括：城鄉融合發展、農村集體經濟發展、農業供給側結構性改革、全要素全系統的綠色發展、鄉村文化振興和鄉村治理體系創新；第三步（2036—2050年），文化重振促發展，決勝攻堅得振興。

為此，筆者大膽提出鄉村振興初級階段概念，是較之于社會主義初級階段“三步走”戰略提出的，根據鄉村振興“三步走”階段性特點和現階段推進鄉村振興戰略面臨的問題和困難，筆者保守將2018-2035年定義為鄉村振興的初級階段，定義并不一定準確，或許這個階段會更長。

鄉村振興涉及產業發展、生態保護、文化傳承、社會治理、村莊建設、組織建設、農村改革和脫貧攻堅的各個重要方面，任務重、難度大、問題多，既面臨原有矛盾的累加，又存在新挑戰的增長；既有主觀認識上的束縛，又有客觀體制機制方面的制約。

為此，筆者認為鄉村振興初級階段的主要矛盾：一是財政收入增長下行與民生支出不斷增長的矛盾；二是政府投入的公平性與低效性的矛盾；三是政府外生驅動與農村內生增長之間的矛盾；四是鄉村振興政策措施供給與鄉村振興目標需求之間的矛盾；五是集體所有制的成員封閉性與城鄉要素雙向流動、逆城市化之間的矛盾；六是小農經濟和農業產業化經營的矛盾等等。

中國國外農業經濟研究會2018年年會暨學術研討會上，葉興慶（2018）對鄉村振興的基本邏輯和實現路徑進行了系統闡述，提出了“四個對沖”：“鄉村多元價值和農業多種功能對沖農業份額下降，財政補貼對沖市場力量，生態宜居對沖都市便捷，鄉土文化對沖花花世界。”王佳寧（2018）指出，要從體制機制改革、建設理念轉變、“軟環境”營造、鄉村干部隊伍配置、鄉村文化激活和第三方智庫評估引用等方面促進鄉村振興戰略行穩致遠。

二、推進鄉村振興戰略實施的財政研究要有新視野

黨的十八屆三中全會對財政有了一個新論斷，即“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。這個新論斷要求新時代背景下推進鄉村振興戰略實施的財政研究要有新視野。

（一）要有歷史視野，不斷汲取中華優秀傳統財政思想精華

項中新（2019）指出，財政是一個古老的話題，無論古今中外，不管哪種體制形態，其內涵外延都離不開稅收、財政支出等基本概念，都要遵循預算編制“量入為出”的最基本原則。“務農重本，國之大綱。”放眼中華民族五千年的文明史，財政發展與國家的政治、經濟、社會、文化緊密相連，春秋的“初稅畝”、西漢的鹽鐵專賣、唐代的兩稅法、宋代的王安石變法、明代的“一條鞭法”等改革措施，順應時代發展的財稅政策，對解放農村生產力，促進農業經濟發展，增加政府財力，維護和鞏固中央政府權威，為歷史上盛世強國的出現奠定了重要經濟基礎。幾千年社會經濟實踐中，中國古代“財政家”們都以“治國安邦”為己任，并先后提出和實踐著“量入為出”“量出以制入”的財政原則。財政支農政策在不同時代有不同實踐活動，在不同時代同樣具有重要作用，并形成了中華民族優秀傳統財政思想精華。

當下，要高度重視財政在推進鄉村振興戰略實施中的重要作用，要汲取中華優秀傳統財政思想精華——堅持量入為出的財政原則，立足于現階段基本國情，充分考慮經濟和財政承受能力，處理好財政投入和現實財力之間的關系，確保財政合理、高效地增加投入。

（二）要有國際視野，學習借鑒發達國家地區財政支持鄉村振興的先進經驗

改革開放以來，我國在不斷為世界貢獻中國智慧和中國力量的同時，也在不斷學習借鑒發達國家地區的先進經驗。發達國家和地區的鄉村建設經歷多年發展，為我國財政支持鄉村振興的實施提供了有益的啟示和經驗。

日本：一是立法為本，確保各項支持政策的落地實施；二是分類施策，對不同類型的鄉村采取差異化支持政策，注重產業融合，打造特色品牌；三是盤活資產，農地改革，對工商資本租地務農逐步放開；四是人才培養，對不同人群提供有針對性的實習培訓機會和補貼，穩定農業技術和管理人才隊伍。美國：一是政府市場職責清晰，政府主要通過加強農業基礎設施建設和為農業發展提供信貸資金等方式支持農業；二是對農業公共服務投入總量呈上升趨勢；三是規劃設計先行，不搞大拆大建，因勢利導做好鄉村規劃設計，保持鄉村良好的生態環境。德國：注重對鄉村公共基礎設施建設（路水電、醫院、學校、圖書館、公園、運動場等）的投入，實現城鄉同等生活水平，吸引工商資本進入鄉村振興建設中。

因此，要明確財政在推進鄉村振興戰略實施的工作范圍和界限，加大對鄉村公共物品和服務的投入力度并增強持續性；通過體制改革和制度創新，激發鄉村振興各生產要素（勞動、土地和資本）的活力；配合完善相關制度和法律法規，保障各項支持政策的落地實施。當然，發達國家鄉村振興的財政政策也不能照搬照抄，因為國家性質不同，經濟發展水平不同，經濟體制不同，使得需要在別國經驗基礎上予以取舍，開拓有中國特色、中國風格的鄉村振興之路。

（三）要有跨學科視野，構建完善支持鄉村振興的財政政策體系和體制機制

財政部門本身就是一個綜合性極強的部門，財政問題涉及經濟學、政治學、管理學、法學、社會學等多個學科，單純局限于財政范疇解決問題，是無法深入至少難以深入的。同時，鄉村振興是一個系統工程，作為鄉村社會現代化轉型的一種過程，涵蓋農業農村政治、經濟、文化、生態、居民生活和治理體系等各個方面的振興與重構，涉及自然資源規劃、農業農村、旅游等多個部門，牽涉從中央、省、市、區、鄉鎮，甚至到村的各個層級和同一層級的電力、電信、銀行、志愿者協會等多家企事業單位和社會組織。鄉村振興問題遠遠超過財政范疇，涉及體制機制改革的方方面面。作為國家治理的基礎和重要支柱的財政，閆坤（2018）指出，在推進鄉村振興戰略實施中，不僅是一種資金投入政策，更是反映基本公共價值、推動體制機制改革的實踐載體，要在鄉村振興戰略的實施中體現出價值引導和加強鄉村治理能力建設的復合功能。申學峰 （2019）指出，財政支持鄉村振興戰略的核心是人、錢和改革的問題，財政要突出重點領域和關鍵環節，緊抓農民增收和防范公共風險的關鍵，支持產業振興、打好污染防治攻堅戰和脫貧攻堅戰；要發揮引導作用，實現與金融、社會資本的聯動機制；要轉變“被動買單”理念，保障支持的規劃性和可持續性；要發揮宏觀調控作用，大力支持要素均等化改革。

因此，解決綜合性極強的財政問題，尤其是推進鄉村振興戰略實施財政政策研究，財政部門需要在現有單學科的財政知識結構基礎上，大膽學習跨學科或多學科的研究方法，轉變財政調控模式，實現由行政主導機制下需求端的總量模式向市場機制下供給端的結構優化模式轉變，主動參與鄉村振興的頂層設計和整體規劃，加快推進鄉村振興相關制度改革，綜合思考構建完善支持鄉村振興的財政政策體系和體制機制，全面促進城鄉融合發展。

如：推進鄉村振興戰略實施財政預算要有多重研究視角，從財政治理高度發揮財政作用。以公共物品供給為例：一是經濟學視角下，如何通過財政預算配置，優化支出結構，實現支出——效益最大化；二是法學視角下，如何通過法律權威規范政府預算行為，促進政府謹慎、正確運用自身權力，實現政府行為法治化；三是管理學視角下，財政預算如何更好地主動參與鄉村振興中政策制定和管理方式中，實現政策供給和目標需求的匹配；四是社會學視角下，財政預算如何重視農民和社會團體的主體作用，喚醒和培養公眾的公共精神，發揮其監督和約束權力的作用，提高財政科學性和公信力等。

三、財政推進鄉村振興戰略實施中面臨的現實問題及原因

今年是鄉村振興戰略實施的第二年，全國各地推進實施鄉村戰略開局良好。然而，離鄉村振興的未來目標和人民群眾現實需求仍有很大差距。同時，鄉村振興作為一個龐雜的系統工程，由于筆者能力有限只選取了財政在資金投入、支出績效和杠桿引導等方面反映最突出、最現實的問題進行剖析。

（一）經濟層面：收支矛盾突出，財政投入面臨嚴峻挑戰

1、公共財政收入中低速增長直接影響“三農”投入。隨著國際貿易摩擦不斷升級，受經濟下行壓力和減稅降費改革影響，財政收入的穩定性和增長的可持續性也被削弱。2018年，全國一般公共預算收入增速為6.2%，比上年同期下降1.2個百分點，公共財政收入進入中低速增長區間，直接影響“三農”工作的投入。

2、財政支出面臨城市建設和鄉村振興戰略的雙重壓力。盡管從長遠來看，城市建設和鄉村振興在促進“三農”發展上是統一的，但在既定的資源稟賦和財力約束條件下，財政支出面臨著如何平衡城市發展和鄉村振興的雙重壓力。當前，復雜的國際經濟形勢下，國家糧食安全保障、城市化進程繼續推進，脫貧攻堅任務繁重而緊迫，農村公共基礎設施長效建管機制缺乏，農村生態資源環境保護壓力加大，農村基本公共服務供給不足等，成為影響鄉村振興和國家發展最直觀、最現實的問題，都離不開大量公共財政投入。

一是脫貧攻堅是鄉村振興戰略實施中最具緊迫性和基礎性的任務。2019年中央財政安排專項扶貧資金達1261億元，連續4年每年凈增200億元④，而2020年是我國全面脫貧的決勝期，更需要大量的財政資金投入。二是農村基礎設施（公路、供水、供氣、電網等）亟需提檔升級。以W市郊為例，調研發現該地區通村公路寬度大概3.5-4.5M，且沒有路肩，既不方便車輛錯車，也增加了當地交通事故的發生概率；在用水方面，由于鄉鎮上是主水管，而農村是支水管，在夏季用水量大時，部分位置稍偏遠的農戶家中生活用水不夠用，直接影響到農民生活；該地區的農戶基本沒有通天然氣，仍然以燒柴燒煤為主，不利于鄉村環境治理。三是基本公共服務供給不足。W市郊普遍存在公共服務基層人手不足，村級黨員服務中心設備落后，治安設施（包括視頻探頭、監控系統等）缺乏，學校、基層衛生院質量不高等現象。

（二）政策層面：政策設計和實際執行脫節，財政投入低效甚至影響政府信用

1、鄉村振興戰略規劃缺乏可操作性和前瞻性，脫離農業農村農民發展生活的需要。第一，部分地區對鄉村振興區域規劃的重要性認識不夠。調研中發現，很多地方進行區域鄉村振興規劃制定時，往往是應對上級考核和任務的心態，臨時請一些規劃設計院的團隊甚至是高校相關專業的學生在辦公室或者到鄉村走走看看，用時1-2個月而“想”出來的，少有農業專家、村集體和村民代表參與，最后“寫”出來的。規劃缺乏可操作性，只能成為擺設，既浪費財政資金又占用了人力物力。

第二，鄉村振興規劃不接地氣，缺乏適合農業農村農民需要的鄉村標準。鄉村振興的規劃設計需要兼顧農民的生產生活，脫離鄉村實際的標準是毫無意義的，容易造成財政支出低效。

一是缺乏適合農民生產生活的鄉村振興標準。調研走訪發現，一方面，短期財政投入導致不可持續性。很多地方鄉村振興未考慮地方特色、地域差別和資源稟賦優勢，全是千篇一律的拆舊除舊，興一時的外觀鋼筋水泥化，新建的所謂廣場等等新農村項目，沒有以產業為支撐的投入，不具有可持續性和長遠性。另一方面，脫離農民農村實際需要的投入，損害農民利益。一味追求城市生活樣本，讓農民集中搬到高層樓房居住，導致很多農民失去曬谷場；一心執行農村環境整治政策，大力清拆農村廢舊房屋，嚴禁村民亂搭亂建，導致農民沒有堆放從事農業生產的工具和生活的雜物柴火的地方，直接損害了農民的利益。

二是缺乏適合農村的涉農建設項目管理的標準。財政資金的使用是嚴格的，涉農項目復雜且有別于城市項目管理制度，然而目前涉農項目管理制度，包括土地政策、建設標準、環評政策等沒有適合農村的涉農項目建設管理的標準，都是借用城市建設項目管理制度，造成農村項目建設成本高。比如新農村建房按照城市商品開發的標準來執行，農村電力、水利項目等參考城市標準，造成涉農建設項目開發成本較高。

第三，鄉村規劃缺乏前瞻性，不能有效指導鄉村振興戰略各項重點工程和范圍。調研發現，在鄉村振興“三步走”戰略下，目前很多地區鄉村振興規劃成果尚不能有效指導2035年之前的工程項目和范圍，如未來村灣集并項目和規劃等需要進一步明確和擴展。

2、職能部門間職責界定不清晰，造成涉農資金投入方向和建設目標不一致。鄉村振興工程面廣量大，系統龐雜，政府職能部門間職責界定不明確的問題，導致涉農項目存在多頭管理和交叉管理現象。而支農項目和資金計劃一般由各涉農部門自行研究確定，并按各自渠道申報，使得支農資金在安排上存在部門割裂的情況，導致鄉村振興規劃的重點項目與相應的項目投入計劃不能有效銜接，極易造成財政資金浪費和效率不高。以農村“廁所革命”為例，調研中發現W市農村廁所改造項目涉及5個主管部門，其中，戶廁歸市衛建局，公廁歸市農業農村局，旅游廁所歸市文化和旅游局，農村公路廁所歸市交通局，鄉鎮廁所歸市城管局，同一項目涉及多個不同部門。以農村污染治理為例，“農村污水治理”項目和“戶廁改革”屬不同分管部門，但是兩個項目在執行過程中的項目建設地點是選在戶前還是戶后，缺乏綜合統籌平臺和協調機構的銜接協調，極易造成盲目建設或者設計決策和實際脫節。

（三）資金層面：投入方式不完善，財政支出效率有待提高

財政資金投入方式效率是指在一定時限內通過合理的資金配置所達到的成效水平。鄉村振興過程中財政投入方式的選擇和定位直接關系到財政資金使用的社會效益和經濟效益，影響著政府公信力的樹立。

1、行政主導機制下的財政直接投入，可能陷入投入 “怪圈”。中國有許多古諺語：“上趕著不是買賣”“幫急不幫窮，幫月不幫年”等等，這些都是農民幾千年的經驗總結。部分地方政府尚未實現思想觀念的轉變，仍局限于“全能型政府”“照章辦事組織”的角色定位，在實施鄉村振興的初級階段出現一哄而上、大包大攬的現象，不利于行政管理部門效率和公共服務水平的提升，客觀上滋生農民等靠要的思想；同時，造成干部在做群眾在看，甚至出現村民不但不領情、不珍惜，還要破壞的現象，財政投入可能陷入了投得越多管的越多，支出效益和鄉村治理效能越低的“怪圈”。以農村基礎設施建設為例，一般實行項目制的封閉式市場化運作，雖然強化了資金監控，避免了資金撒漏，但有關調研人員曾經測算，和村莊自主實施相比，不僅項目成本提高了20%，而且質量更差，不利于公共物品效能的提升。以鄉村環境整治為例，華北某大城市遠郊的某村，政府為村里配置了7個保潔員負責垃圾清掃，調研發現由于村民認為鄉村環境治理是政府的事，總有人清理而不珍惜；保潔員看到村民的態度和行為，加之政府出錢辦事也就不負責；村干部則歸咎于環境整治的財政投入仍不夠，多方責任推諉導致鄉村環境治理效果更差，不僅造成財政資金浪費，而且敗壞社會風氣。

2、部分地區仍存在“撒胡椒面”現象，導致資金難以形成支農合力。按照現有財政管理體制，預算資金自上而下，從中央到地方逐級撥付。而涉農項目資金一般落實到區（縣）一級組織實施。在實際操作中，目前大多數的財政資金分配是按照項目來執行的，由于不同地區農業產業發展不同，某些地區產業少、產業化程度低，甚至存在沒有產業的現象，部分地區在安排財政支農資金時，為了平衡各區（縣）對項目資金的需求，仍然存在“撒胡椒面”的現象，使得有限的財政資金難以形成支農合力，難以發揮支農資金的規模效應，影響涉農項目的建設效果。

3、資金執行進度緩慢，影響涉農支付效率。一是政府間存在事權上移和責任下移的現象，影響基層部門實際執行的積極性。調研中發現，在涉農基建項目上，部分地區上級政府下達硬性的指標和任務，并未結合基層地方發展實際或需要，而導致基層實際執行的積極性不高，出現財政資金執行進度緩慢或財政資金浪費的現象。二是農業項目庫建設滯后或儲備不足，造成資金執行進度緩慢。以東部地區J市為例，市級部門本應提前公布下一年度農業項目申報指南，而實際情況是每年指南下發時間都遠晚于規定，比如，2018年申報指南于2018年9月才正式發布，晚了將近一年。加之，項目申報程序繁瑣且時間長，如農村基建項目等發改委通過了審批，已經到了當年6月份以后，而對于以獎代補或后補助的項目，財政當年無法實現資金及時撥付，影響了資金支出效率。

4、主客觀因素制約，績效評價結果難以應用。從2000年起，我國開始預算績效管理建設，從試點階段的抓大放小、應評盡評，到全面推進的預算單位和資金的全覆蓋，再到績效評價法定化，預算績效管理取得顯著成效。然而，在實際操作中，存在主觀和客觀的問題，導致績效評價結果應用不明顯。一是思想觀念轉變慢，固囿于經驗主義和利益藩籬，當前績效評價項目一定程度上存在“為評價而評價，為程序而評價”的走過場現象。二是涉農領域的評價指標體系專業性強、難度大，缺乏專業評價人員和健全指標體系。以高標農田建設為例，農田土壤中有效微量元素的測定，評價指標如何取舍等均離不開農業專業人員參與。財政部門作為一個綜合性部門，無法獨立高效完成專業項目績效考核工作，需要第三方的參與。

（四）要素層面：集體所有制的成員封閉性與城鄉要素雙向流動壁壘，財政杠桿引導作用不明顯

隨著生產力的發展，城鄉融合是社會發展的必然趨勢，是城鄉發展的終極目標。城鄉二元體制下，農村的人、財、物等資源要素不斷涌向城市，而城市的資本、技術、管理等生產要素很難進入農村，這是城鄉融合發展的體制性“瓶頸”。“三農”問題的核心是人、地、錢的問題，三者是相互制約，相互影響的關系。

1、土地約束農村集體經濟和產業發展。土地作為一個基本要素貫穿農村改革與發展的始終。隨著鄉村振興推進，農村土地情況約束了農村集體經濟和產業的發展：

一是農村產權問題帶來的項目審批程序繁瑣，影響涉農項目順利開展。如：某地私人要在農村地區建造學校軍訓場地，想在9月份學生開學之前修好，但是縣級由于土地流轉問題，造成項目審批遲遲不能通過，截至目前該項目仍未通過。二是建設用地和農用地之間博弈。建設項目用地小而散，需實現土地的精準供應，但現有的土地審批模式并不適用。三是農村集體土地包括宅基地、山體、水域、灘涂等集體資產閑置，利用率不高。

2、對未來鄉村主體的投入相對不足。當前鄉村“空心化”問題是鄉村振興中的一個重要問題，筆者認為未來鄉村主體是多元化的，鄉村建設主體是以農民為本，多元參與的方式進行的。而目前存在著以下問題：

一是推動鄉村振興實施的主體實力不強。目前農村地區中堅力量不足，20-45歲的人員占比小，傳統農業種糧食收入低，對風險把握不準，從事農業的人口缺失。同時，帶動鄉村振興，實現鄉村治理結構構建的村組織、村干部在職業道德、法律意識和工作能力等各方面素質都普遍較低。加之，財政對農民的培訓方式和內容較為傳統和單一，農民職業化教育和新型職業農民培育規劃未成型。二是缺乏鄉村振興服務者。包括農委、農業科研、科技等基層單位缺乏農業相關的專業服務人才，目前仍是師傅帶頭以“傳幫帶”形式，來幫助農民。近幾年，以公務員或者事業單位招聘的人員，其專業性不強，不是科班人才，沒有有效吸引農業科技人才和農業管理人才服務農業。與當前財政對農業產業的投入相比，鄉村治理結構人才培育和“三農”隊伍構建的激勵政策的力度相對較弱。

3、對農業科技投入相對不足。近年來，國家不斷加大對農業科研工作的重視力度，加快推進農業科研體制改革，明顯改善了農業科技投入狀況。但是，總體上，財政在支持農業科研、農業推廣和農業科技成果轉化方面的投入分別相對于財政支農資金總量和財政支持科技投入總額的比重較小。

除以上原因外，“三農”本身的問題也是制約社會資本進入的重要因素。主要表現在：一是農業產業方面，具有投資周期長、風險高、回報慢的特點，而社會資本具有逐利性質，農村投入高、風險低的情況，使得社會資本不愿進入；二是目前農村人居、人文、法治環境差，基礎設施建設相對城市滯后，對社會資本吸引力不夠；三是農民普遍收入不高，消費能力有限，單純財政引導資金很難撬動社會資本。

四、推進鄉村振興實施的財政政策選擇

財政政策是政府行政的重要組成部分，在實現其優化資源配置、促進社會公平、維護市場統一的基本功能上，必須明確地表述國家戰略和政策意圖，充分發揮其社會整合和價值引導作用，推進鄉村治理體系建設，構建實現城鄉融合發展、國家治理能力和治理體系現代化相匹配的財政體制機制。

（一）找準階段定位，平衡好涉農資金需求與地方財力供給矛盾

初級階段的鄉村振興是一項長期工作，還有30⑤余年時間，既要有緊迫感，又不能一哄而上、急于求成，必須充分考慮地方經濟發展水平和財力供給的實際情況，找準鄉村振興不同階段的目標和重點，堅持盡力而為、量力而行，堅持力度適宜、節奏準確，確保財政投入與鄉村振興目標任務相適應，化解財力供給與資金需求之間的矛盾。

要向農業農村進一步傾斜，堅持將“三農”作為公共財政支出的優先保障領域，堅持涉農資金要優先支持實施一批打基礎、管長遠、普受益、保安全的項目，建立健全實施鄉村振興戰略財政投入的保障制度，切實做到力度不減弱、總量有增加、結構更優化、效益更明顯。

一是聚焦精準扶貧，為鄉村振興戰略打好基礎。按照2018年6月，中共中央、國務院發布《關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》要求，堅持“兩不愁三保障”⑥標準，精準實施各項扶貧政策，既不降低標準，也不吊高胃口，做到項目優先安排，資金優先保障，工作優先對接，措施優先落實，集中力量解決扶貧中的短板和突出問題，解決好鄉村振興戰略實施過程中的基礎性、緊迫性問題。二是優先保障農村基礎設施建管和公共服務供給，實現綜合效益最大化。優先、重點支持農村基礎設施（公路、供水、供氣、環保、電網、物流等）建設和維護，公共服務（醫療、教育、社保、治安）供給等群眾普遍受益的項目，發揮涉農資金的綜合效益，實現財政資金效益最大化。三是大力支持農業高質量發展，確保國家糧食安全和重要農產品供給。始終把國家糧食安全作為頭等大事，著力推進高標農田建設，加快補齊水利薄弱環節和突出短板，完善農業支持保護制度，強化農業風險防范和保障體系等。

（二）肩負時代使命，把握好財政政策制定和鄉村振興目標之間的關系

1、以農民幸福而非短期鄉村經濟增長為財政政策目標。滿足農民群眾最關心最直接最現實的利益訴求，增強農民獲得感、幸福感和安全感，是鄉村振興的終極目標，而鄉村經濟增長只是實現這一目標的手段和中間過程。財政資金的行政意圖和政策效應不能緊盯短期鄉村經濟目標，否則出現鄉村經濟增長了，而鄉村環境破壞了，農民的幸福感沒有同步提高。因此，要將農民群眾最關心最直接最現實的利益問題，以提升農民的獲得感、幸福感與滿意度作為政府決策和財政政策選擇的重要目標。

2、配合制定出臺適合本地的鄉村振興規劃和配套銜接機制。一是堅持因地制宜，以特色產業為主攻方向，配合制定出臺符合當地的鄉村振興戰略規劃。各地區要高度重視規劃引領和產業先行的重要性，充分調研本地區鄉村底數，統籌考慮環境條件、資源稟賦、基礎設施和公共服務水平，堅持因地制宜，突出特色，科學謀劃，適宜本地農業農村農民生產發展需要的鄉村振興戰略規劃和產業發展，明確發展定位和投入重點。二是配合相關部門完善涉農建設項目管理辦法，建立適宜鄉村建設發展的制度標準。目前各地積極探索鄉村振興標準和辦法，如：武漢市出臺《農村村莊生活污水治理技術與建設指南》；山西省出臺《鄉村旅游示范村等級劃分與評價標準》，濟南市出臺《民宿管理辦法配套標準（條件）》等。

3、探索建立鄉村振興的中長期財政規劃和預算編制。財政政策既要圍繞短期內補齊農村發展和民生短板，又要著眼于長遠的體制機制構建，重塑中長期鄉村振興動力機制。要“實行中期財政規劃管理，研究編制財政規劃，對未來重大財政收支情況進行分析預測，對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法，通過逐年更新滾動管理，強化財政規劃對年度預算的約束性，合理安排支出，不搞重復建設⑦。”

4、加強行業內和行業間資金統籌整合。對行業內涉農資金，按照事權與支出責任相適應原則，在預算編制環節進行源頭整合；對跨部門資金，按照職責分工和資金用途，由行業主管部門統籌；對行業間涉農資金，按照性質相同、用途相近納入同一資金池，分別建立“糧食安全類”“農業產業類”“農村建設類”“運行維護類”“資源保護類”等“五大鄉村振興資金池”，加強行業內涉農資金與行業間涉農資金統籌的銜接配合，著力解決涉農資金多頭管理、交叉重復、使用分散的問題。

（三）強化績效管理，兼顧好資金使用的公平性和效率性的關系

隨著民主意識提高，財政“取之于民，用之于民”的理念必須向“一切取之于民，必有效用之于民”轉變。

1、轉變“包辦”思維，充分發揮基層治理主體作用。行政主導下單一投入機制的最大特點是公平性與低效率。有關專家指出，在投入資金有限的背景下，單純“加大投入”的政策建議大概率不是好的政策建議，應通過治理體系、治理思路的重構提升財政保障能力。一是轉變局限思維，避免“施舍式治理”。要明白國家投入不是“賦予”，更不是福利分配，而是為農村發展提供基礎條件。美好生活實現，還是靠群眾自己。二是講究方式方法，避免隔離基層干部。基層干部在鄉村振興的第一線，在服務群眾的最前沿，他們最了解農村，最了解鄉村治理的規律。因此，他們不應是機械的政策執行者，而應是富有創造性的治理者，尤其是在鄉村基礎設施建設、公共服務供給和精準扶貧等項目上，不能隔離基層干部，要充分吸收基層干部在基層治理中的優秀智慧和先進方法，提高基層治理能力。三是堅持村民自治制度，充分發揮農民參與者、建設者和受益者的主體作用優勢。農民是鄉村振興的主體，農民期盼什么、需要什么，農民自身最清楚，財政投入絕不能離開這個主體，做到凡是不利于密切群眾關系的制度都要警惕，凡是利于動員群眾參與的機制都要積極支持。

2、明確和強化各級政府管理權限，大力推進實施“大專項+任務清單”管理模式改革。在確保中央、省市重大項目完成的前提下，充分賦予地方基層自主權，允許地方在不突破大專項模塊資金總額的框架和履行績效目標的前提下，根據地方發展需要和地方經濟實力，以點菜方式從清單內選定任意數量的項目作為自身執行清單，調動地方財政積極性，增強政策設定和實際執行契合度。

3、優化涉農項目實施程序，加快資金支出進度。一是簡化審批程序。根據支農政策受益群體的特點，合理分解政策內容，簡化執行程序，降低項目實施復雜程度，實現“能簡盡簡，能減盡減”。二是完善獎補機制。根據項目標準、項目完成進度和情況，建立預撥清算、分次撥付、按進度撥付、有競爭性先補助等機制。比如，美麗鄉村最初設計的政策目標是以戶為單位，招投標和項目完成，進行后補助。建議以招投標標準逐步分批進行一定比例的獎補和先補助，加快資金支出進度。或者學習江浙地區，根據村灣設計規劃，按照一定評分標準，邀請第三方專家進行評選，實現有競爭性的先補助。三是加大政策宣傳。對現行財政支農政策進行整理匯編，加大支農領域政策、資金、項目相關事項的公開力度，進一步發揮社會公眾的監督作用。四是優化涉農項目儲備庫建設。業務主管部門應將下一年度涉農項目在當年10月底前提前報送，以便財政部門在每年預算編制前，基本掌握各區、各部門項目儲備情況和資金需求量，及時將項目計劃納入當年財政預算范圍，改變涉農領域“資金找項目”的落后局面。

4、完善績效評價機制，切實推動績效評價結果應用。一是優化綜合性績效評價模式。圍繞資金統籌整合，探索建立符合地方特色、符合項目實際的綜合性績效評價指標體系，如經濟指標、效益指標、效果指標、公平性指標、可持續性指標等，擴大政策層面績效評價和專項績效評價覆蓋面，強化全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理。二是推動績效評價和結果應用。建立支農資金績效評價結果與部門預算安排和農業政策調整 （轉移支付分配）掛鉤機制，健全以評價結果為導向的支農資金分配制度。

（四）創新政策扶持，保障好各活力要素的投入

今年1月，在金融服務鄉村振興高峰論壇上農業農村部副部長余欣榮指出，我國鄉村振興投資規模將突破7萬億元，必須加快構建起財政優先保障、金融重點傾斜、社會積極參與的多元投入格局⑧。財政要創新政策扶持內容和投入結構，通過以獎代補、產業基金、抵押擔保、融資增信和稅收優惠等方式，發揮杠桿效應，平衡和保障各活力要素投入，實現鄉村人才、土地和資金等匯聚的良性循環。

1、探索財政資金“折股量化”到本集體經濟組織成員，發展多種形式的股份合作。通過準確界定量化資產范圍、合理確定受益主體、規范設置集體股權辦法、規范會計核算、健全收益分配制度、建立進入和退出機制等實施步驟，構建市場主體、合作組織與農戶的利益連接機制，助推集體經濟發展壯大，增加農民可持續收入。如，溫州市蒼南縣把項目資金注入到村集體、折股量化到農戶、集中入股到企業，構建“合作社+農戶+企業”利益聯結模式。

2、加大財政注資力度，做大做強農業引導基金。各地區根據鄉村振興戰略實施的要求以及不同的政策目標和支持領域，在設立農業引導基金的基礎上，設立農業天使基金、農業科創基金、田園綜合體建設等若干子基金，充分發揮財政資金引導作用。

3、制定更具個性化的人才引進政策和鼓勵創新創業政策，充實未來鄉村多元化主體隊伍，加大農業科技投入。一是加強農業高端和實用人才引進，壯大農業科技、醫療人才隊伍建設。二是通過稅收優惠和系列獎補政策，吸引有家國情懷、有責任感的企業家回鄉創業，如武漢市黃陂區木蘭花鄉景區的葛天才，發揮能人帶動作用。三是可以試點選薦有道德有經營管理能力的優秀人才任村官，結合當地收入水平給予年薪制待遇。如：耶魯畢業秦玥飛的扶貧助農公益組織——黑土麥田公益項目，暫且不論該項目效果，但是這也是一個值得借鑒的方式。四是加強鄉村治理班子隊伍建設投入，提升鄉村基礎管理和財會專業管理能力。通過財政獎補等方式，增強村委會作為鄉村治理主體的獨立性，增強公眾的參與意識和理性觀念；加強鄉村財會人員培訓，提升鄉村組織的財務會計管理水平和開展各類基本經濟活動的規范管理能力。五是提高農業科技投入在涉農資金中的比重，促進農業科技成果轉化。

4、維護涉農項目和政策的穩定性和持續性，規避社會資本各類風險。一是健全鄉村振興的支持保護法律制度，以立法的形式規定財政對鄉村振興農業投資的規模和環節，使農業投入具有穩定性。早在2015年中央一號文件就指出，要“健全‘三農’支持保護法律制度。研究制定規范各級政府‘三農’事權的法律法規，明確規定中央和地方政府促進農業農村發展的支出責任……積極推動農村金融立法，明確政策性和商業性金融支農責任，促進新型農村合作金融、農業保險健康發展⑨。”二是創新建立中長期資金投資鄉村項目機制，規避鄉村投資的“土政策”帶來的“政策”風險和“人治”帶來的“無政策”風險，以保證真正讓社會資金長期耕耘、沉淀，形成長期穩定收益，實現鄉村長遠發展；三是探索農業直補資金轉變為農業保險保費補貼制度，規避農業自然風險。■

注釋：

①習近平.把鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作總抓手[N].《求是》，2019-11.

②太原新聞網.做好鄉村振興這篇大文章[EB/OL].（2019-06-01）[2019-07-05].http：//www.tynews.com.cn/system/2019/06/01/030128619.shtml.

③習近平.把鄉村振興戰略作為新時代“三農”工作總抓手[N].《求是》，2019-11.

④財政部就近期脫貧攻堅重點工作和熱點問題答記者問 [EB/OL].（2019-07-17）[2019-08-23].http：//www.gov.cn/zhengce/2019-07/17/content_5410635.htm.

⑤筆者保守將2018-2035年定義為鄉村振興的初級階段。

⑥“兩不愁、三保障”，即到2020年穩定實現農村貧困人口不愁吃、不愁穿，農村貧困人口義務教育、基本醫療、住房安全有保障。

⑦惠陽區財政局.關于“實施鄉村振興戰略，推動惠陽全面發展”的建議對策 [EB/OL].（2018-08-30）[2019-07-05].http：//czzz.mof.gov.cn/mofhome/mof/xinwenlianbo/guangdongcaizhengxinxilianbo/201808/t20180830_3003211.htm

⑧余欣榮.進一步推動鄉村振興至少需要7萬億元投資[N].經濟日報，2019-01-18.

⑨中共中央、國務院印發的2015年中央一號文件《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》。