財政與國家治理現代化
———基于學理和實踐的多維認知

●賈 康

一、一個出發點：基于財政本質的解讀

對于財政本質的認識，中國學者作出過許多努力，有國家分配論、共同需要論，還有再生產前提論、資金體系論等等。筆者對財政本質的認識，可以概括為“社會集中分配論”。這與之前各個流派之間的爭鳴互有關聯，意在“站在前人的肩膀上”吸收一切積極成果而去粗取精兼容并包。筆者認為，到目前為止，尚沒有出現對這一認識有實質性挑戰的看法。所謂社會集中分配論，是以“集大成”的方式，對各個流派的可取之處，兼收并蓄，去粗取精，去偽存真。社會集中分配論的基本認識，是將關于財政認識的眼界，放在國家產生之前、國家產生之后以及未來社會構想之下——甚至假設國家消亡，或者將國家的升級和演變等全部歷史、未來的可能變化，都考慮在全景之中，那么財政的本質，可表述為社會權力中心實施的帶有集中分配特征的分配體系，屬于生產關系中的分配關系。

（一）從財政的起源理解社會集中分配論

對人類社會發展過程進行粗線條的觀察，最初脫離動物界的原始人群即部落，在經過漫長的發展和部落聯盟后，才逐漸出現血緣關系越來越淡化，而社會成員必須共同服從于一個社會權力中心政治統治的國家形態。關于國家確立之前的古代社會，馬克思主義創始人也做了大量研究，特別強調在國家產生之前，生產力極其低下，曾經有很長時間是原始共產主義狀態，主要通過在分工與合作中從事采集與狩獵，以維持生存。在蠻荒時代，不同的人群在野蠻狀態下還可能產生沖突，史料表明原始人群之間通過戰爭，由戰勝方將失敗方從肉體上消滅，乃至吃掉，以解決生存中的食物來源問題。此后生產力逐漸發展到產生剩余產品，這是一種供給側的創新，為原始共產主義社會可能發生的質變提供了前提條件，也是生產力角度上的集中分配物質前提。剩余產品的出現使得分工合作里作為組織者、領導者的酋長或人物在人性趨利之下，越來越傾向于自己在分配中先得、多得，于是原始共產主義制度出現了瓦解的可能性。除了生產力上提供剩余產品的物質前提，社會組織上能夠形成相對穩定的權力中心，則是生產關系視角上的政治前提。在經濟和政治前提下，發展至穩定形成的國家形態，可稱之為階級國家。這時社會劃分為不同階級，一般認為最早的階級國家形態是奴隸制，奴隸主必須匹配一套強權，以暴力性質的國家機器來維持對奴隸的統治。同時，在這種統治中，不管是統治者還是被統治者都需要進行抵御自然災害、祭祀和膜拜等公共活動，這便是共同需要。

因此，筆者認為，國家財政是廣義財政中的一種具體形態，將原始共產主義社會發展到一定階段所形成的社會權力中心為主體的分配關系中的個性和國家產生以后的財政個性抽象并集中在一起，就形成了財政的共性。所以，筆者認為國家分配論必須提升擴展到社會集中分配論。在這樣的分配中，財政可以簡要表述為八個字：“以政控財，以財行政”。政治是指公共事務管理，孫中山曾講過，所謂政治，是管理眾人之事。所謂眾人，便是形成多數人的一種概念，“三人為眾”或許就代表了最低限度的管理。兩個人也可以形成管理的問題，如馬克思常提及的荒島上的魯賓遜和星期五，便存在管理關系。在漢語中，管理關系在實際生活中可以稱為“政”，郵件在不同社會成員之間的傳遞叫郵政，家庭管理可以叫做家政。但是“政治”是結合相對穩定的社會制度來體現的，是以政權為主體的公共事務管理。這其中，政權所掌握的公共權力是政治權力屬性的，這種政治權力的行使需要物質基礎的支持，即政府做的任何一件事情都要借助資源配置來滿足物質條件。因此，“以政控財”——國家政權體系依靠自己手里的公共權力，即社會權力中心憑借著一系列國家機器所掌握的有控制力的權力，在貫徹行使自己的意愿、履行自己政權職能時，先控制一部分公共資源。以剩余產品性質提供而形成的公共資源，在現代社會里，普遍都是財力、價值形態的，直觀地看是易計量、可通約的?！耙载斝姓笔欠峙?、運用這些公共資源，構成基本的物質條件，來履行政府應履行的職能。政府事無巨細，沒有這種物質條件匹配，任何應行使的職能都無從落實?！耙哉刎?，以財行政”，比較直觀地對應于漢語中的“財政”二字，是將這兩個字拆開、合并可以作出的最概括的理解和表述。

（二）從社會集中分配論出發剖析認識現代國家治理

以政控財、以財行政的分配體系，跟國家治理之間的關系，非常值得繼續研究和深化認識。“國家治理”在英文中表達為“State Governance”，學者們特別強調它與管理（Management）的明顯區別，那么主要區別為何？中央特別強調的國家治理體系和治理能力現代化，筆者認為這正是黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（下文簡稱《決定》）里治國大政、理論方針的核心概念，即國家治理現代化是最重要的大政方針的濃縮表達。這需要特別關注治理和管理的區別：“管理”顯然是一種自上而下的掌控架構，即有管理權的主體自上而下實施的局面掌控。而治理和管理的區別，筆者認為除了自上而下的，還有自下而上的以及橫向平面展開的各種多樣化互動。治理所對應的概念，其實是在人類文明發展過程中已經被各方接受的包容性發展、包容性增長的概念。包容性表現在政府、非政府的各種主體充分互動中調動和發揮一切潛力、活力之上。大略地分析來看，政府是有公權力的主體，而企業、社會組織等等，如生產經營單位、非營利性單位、各種各樣偏好的自然人，則是有私權利的主體。這些多元主體的互動中，需要形成爭取最大包容性的共贏。在爭取共贏的取向下，要力求各種主體能夠充分發揮對于社會發展和進步作貢獻所可能發揮的潛力。追求共贏的狀態，是“治理”境界的真諦，即實現包容性發展中各種潛力和活力最大限度的釋放。治理和管理的區別概括起來，最主要的就是必須把管理和自管理、組織和自組織、調控和自調控融合在一起，使方方面面的潛力、活力得到無阻礙的發揮。實際生活中需要處理的，就與一系列制度安排、機制創新相關的問題——政府和市場、中央與地方、公權體系和公民、管理部門和納稅人等關系集合在一起。如何做到治理方面的“善治”這種在價值取向評價上值得肯定、值得追求的境界，成為討論國家治理時應抓住的實質性問題。

（三）在國家治理框架內定位財政

按照歷史唯物主義原理，經濟生活構成整個社會生活的基礎。所以，在理論認識上，經濟學是經濟生活的一種理論闡釋，研究維系整個社會存在、運行發展的資源配置問題。最概括地說，在經濟學研究資源配置的視角上，可以認為，財政學研究的是公共資源配置。公共權力體系必須處理的公共資源配置問題，也是經濟學、財政學共同的研究對象（但財政學更聚焦于此，以及在外延上更需要做跨學科的交叉綜合），因此經濟和財政這兩大概念之間的關系是千絲萬縷的。公共資源的配置，必然要拉動、引致和輻射、影響全社會資源的配置，并產生由經濟到社會的種種“外部性”，資源配置的優化和財政分配相關聯的部分，是整個制度安排和機制方面的優化設計與建設問題。通過改革所表現的創新活動，實質的追求最后要落在以人為本的資源優化配置和解放生產力，即通過財政分配、通過財政對經濟所產生的正面效應，使社會成員的總體福利提升，使社會里的種種矛盾得到較好的化解。這種財政功能作用的發揮，從理論視角來看，在和經濟學有密切關聯的同時，還會進一步擴展到其他學科。比如，財政學和政治學就有不解之緣。一個社會權力中心的公權力，是政治權力；而從政治學說到社會學，所涉及的現象更是無所不包；還有法學，多門類特定表述的投資、金融等方方面面的學科，以及財政分配涉及的具體領域，如教育、醫療衛生等等。所有這些相關學科都必然會和財政學結合在一起，納入我們的視野，這樣才能促使研究者在認識財政問題上既有廣度又有深度，可以“跳出財政看財政”，達到盡可能高的水平。

所以從理論聯系實際的視角來說，財政學一定是一門多方面綜合的學科。雖然我國實際生活中財政被放在經濟學門類里，屬于經濟學中特定的二級學科，但對于財政學的認識及其知識框架，完全不必受這種分類的局限。在肯定財政學是多部門綜合學科的同時，畢竟首先是經濟學在其中不可或缺——財政學最初形成理論時，最為眾人肯定的首創之功，是經濟學鼻祖亞當·斯密的《國富論》中第5部分專門講的與國家有關的稅收、公債、支出安排等等，涉及怎樣認識國家職能和國家職能怎樣得以實現。一般認為，這是財政學開先河之作，財政學是和經濟學一起產生的。

因此，在財政學視野中，要做的研究工作太多，要用心觀察并且可以舉一反三，在財政這一概念下進行深入思考和研究。黨的十八屆三中全會中提煉出一個重要認識：“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。之所以沒有將內部討論中提到的“是全面改革的支撐”加上，是因為在實際生活中，既然財政是國家治理的基礎和重要支柱，那必然是對與國家治理優化密切相關的改革的一種重要支撐。國家治理如果要尋求包容性發展的制度安排體系，以成為善治，那么財政處理好資源配置中有重要影響力、輻射力的公共資源，則是一個國家治理基礎和重要支柱層面不可或缺的解決途徑和影響經濟社會全域的能動組成部分。

二、兩個觀察維度：現代市場體系與現代財政制度的建立

理解“財政是國家治理的基礎和重要支柱”，還要基于進一步展開的觀察維度進行深入探討。上文述及國家治理現代化講求包容性發展，要讓社會在文明提升過程中更多體現所有社會成員共贏、多元互動中的公共福利最大化，因此需要對應資源配置體系，現實生活中即為黨的十八屆三中全會《決定》里反復強調的“現代市場體系”。現代市場體系是現代國家治理的決定性資源配置 “基本面”，而為發展培育現代市場體系，又必須打造現代財政制度。這既是十八屆三中全會明確提出的要求，也是理解財政與國家治理現代化內在關聯的重要維度。

（一）現代市場經濟體系的構建：歷史、挑戰與進路

《決定》中涉及資源配置最重要的突破，是“市場決定論”終于明確表述在資源配置中，即市場要在資源配置中發揮決定性作用。這一決定性作用的認識來之不易。在中國改革開放過程中，政府和市場的關系一開始就被反復討論，最初是突破計劃經濟認識框架，把商品和市場引入，形成“計劃調節為主，市場調節為輔”的認識，之后又提出“計劃和市場調節相結合”，結合的方式在認識中各有不同，但多數人強調的還是計劃為主。1984年，中央提出《中共中央關于經濟體制改革的決定》，這是第一個關于經濟體制改革的決定文件，在認識上有了非常重要的突破。鄧小平對此評價說決定中講了我們老祖宗沒有說過的新話，即“有計劃的商品經濟”，這雖然提到了“計劃”，但重點落在了“商品經濟”上，這在當時的意義非同小可。有計劃的商品經濟，是需要有市場的，因此有些人強調，商品經濟一定要對接市場，實行市場取向改革。1984年提出的有計劃的商品經濟，給了商品一個作為經濟形態的定義。之后便是充分重視商品生產、交換、分配、消費，完成關于其整個生命周期的市場的建設。后來黨的十三大提出“國家調節市場，市場引導企業”，間接調控的框架明確產生。國家的調控可以分為兩個層次，國家調節市場，實際上是調節市場的參數。比如，財政的政策工具中，以稅收為例，稅收就是法定的參數，任何人碰到特定的情境，都要依法解決稅收分配關系問題，所以參數是一種調節的規范。又如國債——公債和地方債，也在具體運行中依法形成規范的、標準化的調節機制?？梢詫⑦@些規范的政策工具認定為一些參數，通過經濟杠桿手段，把這些經濟手段色彩非常鮮明的參數施加到市場的價格信號中。綜合形成的市場信號，可以引導千千萬萬分散的企業的生產經營決策及其經濟行為。而這一向間接調控轉型所要解決的問題，就是解放生產力。歷史證明，過去的直接調控在某些階段上有動員組織、迅速見效的特殊作用，但從較長的時間段來看，卻極容易滑向僵化、死板的狀態，打擊方方面面的積極性，使得資源配置無法優化，效率低下，所以，克服傳統體制弊病的“間接調控”，就作為導向確立起來。1992年，鄧小平進行南方談話，堅定改革開放大政方針，強力務實地確立搞市場經濟這個大方向，解決了曾被糾纏于“姓社姓資”的計劃多一點還是市場多一點的基本爭議問題，指出這不是根本社會制度的問題，只是運行機制層面的變動性選擇，基本事實是資本主義國家也有計劃，社會主義國家也必須要有市場。于是在同年，黨的十四大確立了市場經濟目標模式，即建立、發展和完善中國特色的社會主義市場經濟，一直說到現在。而判斷改革市場經濟取向的成效就要看是否符合三個“有利于”：是否有利于發展社會主義社會的生產力、是否有利于增強社會主義國家的綜合國力、是否有利于提高人民的生活水平。概括來說就是有利于整個社會進步，這是唯物主義的觀點，顯示了鄧小平務實的態度和高明的思路。

現代市場體系緊隨現代國家治理，在1992年鄧小平的南方談話之后逐步有了清晰的框架，但在表述上也僅限于市場在資源配置中發揮基礎性作用。在中國進入“經濟新常態”之前高速發展的20年間，反復的實踐使得社會方方面面具備了進一步建設現代市場體系的條件。黨的十八屆三中全會提出 “市場在資源配置中發揮決定性作用和更好發揮政府作用”，這就把漢語語境里市場經濟中的市場作用說到位了，即就全局而言的資源配置中，市場發揮著決定作用。在這一全局概念之下，政府所起的是輔助性作用。但如何使得政府更好發揮作用，這其中又有著挑戰性的創新任務。以PPP為例，過去將“Public-Private Partnership”直譯為“公私合作伙伴關系”，現在官方說法為 “政府和社會資本合作”，其所要處理的政府和企業這種市場主體的關系，又跨越了很多年來大家所認同的政府和企業、和市場主體要劃清邊界的認知，PPP意味著政府和市場主體的關系“螺旋式上升”，以伙伴關系來從事公共工程、基礎設施，乃至產業新城建設和運營、國土連片開發等會對經濟社會生活產生深遠影響的建設項目。對于市場如何起決定性作用，政府如何更好發揮作用，有著一系列創新的要求，需要面對一系列復雜的問題。因此，從“現代國家治理”說到“現代市場體系”，自然就涉及政府更好發揮作用——要想有現代國家治理，發展培育現代市場體系，就必須打造“現代財政制度”，這是《決定》中順理成章明確提出的要求。

（二）現代財政制度的改革實踐：從行政性分權到經濟性分權

從學理上來說，現代財政制度和國家治理現代化訴求結合，無非是要通過資源配置的優化，來解決以公共資源影響、輻射、拉動全社會資源優化狀態的制度安排和機制建設問題。因此在對全局的服務上，財政是國家治理的基礎和重要支柱這一表述，在學理上是很嚴謹的。對于財政到底發揮什么作用，過去在中國不同場景之下的討論各有特點。上世紀80年代，最熱的討論之一是中國應該是“大財政小銀行”，還是“大銀行小財政”。但是銀行也好，財政也好，都是國家治理和調控體系里的組成部分，服務的是整個治理的優化、國家整個經濟社會發展的優化。如果從全局來看，其實不是孰大孰小的問題，財政與中央銀行有明顯區別，但都是需要發揮管理調控作用的綜合部門，兩者形成調控體系，問題的所在是兩者如何合理協調配合。這種協調配合在很多具體的場合中，還會你中有我，我中有你，財政政策與貨幣政策，都是既要調總量，又要考慮結構，但是貨幣政策最基本的功能是總量調節，不能發揮過多的結構優化作用；財政配合貨幣政策進行總量調節時，結構優化則需要唱主角。因此這不是大小的問題，而是協調配合、共同服務全局的問題。從現代財政制度的視角，就要考慮在改革深水區進行攻堅克難的一系列制度建設。

從過往的經驗總結來看，財政的意義和作用是不可回避的。1978年的“真理標準的大討論”起到了思想解放的作用，產生了基本的社會共識——往前看必須搞改革。當時農村有大量的貧困人口，矛盾非常突出，在這種情況下引導和鼓勵實行聯產承包責任制，簡稱分田到戶，解放了生產力，幾年之間使得農業問題過關了。到了1984年，糧食多到必須“民代國儲”，國家給老百姓付儲存費用，代國家儲備。農村生產力解放以后，糧食問題也解決了。在企業方面，最初在基層從企業基金、利潤留成切入，試探著給出自主權，試圖走出一條搞活企業的路子。這是當年城市改革在基層進行的小幅度實驗。之后宏觀層面啟動了較成規模的動作，首先就是對某些地區給予特殊政策，比如深圳特區的建設。更進一步，就是財政方面的改革。

1979年，在貫徹1978年黨的十一屆三中全會改革開放方針的過程中，醞釀了宏觀層面以財政作為突破口的宏觀改革舉措。整個社會再生產要維系，還得先讓“計劃”這套功能發揮，讓計劃維系再生產繼續運行的時候，首先宏觀上從分配視角，將財政分配這方面作為突破口，實施有彈性的松動，向下放權。此前的歷史上，財政早就有分權嘗試，但由于其他條件制約，概括說來就是“一放就亂，一亂就收，一收就死，一死就叫，一叫再放”，陷入“放亂收死”的循環。1979年再次分權，以財政作為突破口，即“以政控財，以財行政”的公共權力主導的分配體系首先松動，向下分權，由中央向地方放權。原來中央集權特征明顯的時候，塊塊（指地方政府）是附屬的，條條（指各中央部委）為主，體現為中央各個產業部垂直地、一條一條地向下發指令，指揮地方動作。要把原來的條條為主變成塊塊為主，向地方分權，是由財政先分，其他方面就陸續打開了彈性空間。1980年，財政分權在體制上實行的是“分灶吃飯”“劃分收支，分級包干”，中央和地方明確各自在財力收支中的職責劃分，這是中國財政改革在改革開放初期發揮的先行軍、突破口作用。

之后，地方分權繼續努力將權力分到企業，讓企業活起來。雖然意向非常明確，但實行過程卻是曲折的。簡要地說，當時財政“分灶吃飯”最后要對接的目標，已經落到現代財政制度的訴求上，必須服務于整個中國的現代化，服務于以改革開放走向偉大民族復興的“三步走”、現代化戰略目標的實現?，F代化的取向其實早已經確立，傳統體制下就提出了四個現代化即工業、農業、國防、科學技術的現代化。到了上世紀70年代末80年代初，有人提出還要加上第五個現代化，就是民主制度。中國鴉片戰爭為標志的近現代史帷幕拉開以后，曾一路積貧積弱，工業革命以后中國嚴重落伍，現代化的趨向就是在這一背景下實現大踏步跟上時代，實現偉大復興的中國夢。但將條條為主變成塊塊為主以后，并沒有真正革除公權主體按照行政隸屬關系控制企業和組織財政收入這一舊體制的癥結。上文所說的“放亂收死”，不是沒有過分權，但過去不論集權還是分權，都是條塊分割的，按照行政隸屬關系控制企業。體現在實踐中，一片國土范圍之內的各種企業，例如北京有中央的企業，有市的企業，有區的企業，還有街道的企業；其他城鄉區域，省市縣鄉鎮，各有各自隸屬關系下的企業——中央產業部的企業是屬于中央的，省市縣鄉鎮的企業，各有各的行政主管，條和塊各自按照行政隸屬關系來管理企業，同時要求這些企業按照行政隸屬關系把收入上繳到本行政主管的層級上?！胺衷畛燥垺币院螅匀皇沁@樣。地方積極性提高了，地方的經濟活動發展起來了，但地方的本位主義便自然而然地出現了，優質的原材料控制在本地，做市場封鎖，其他地方有競爭力的產品進入本地，會受到種種限制，這種不符合統一市場發展的現象，越來越表現出惰性：重復生產，低水平的重復建設，看起來帶來了活力，但不能使地方的積極性支撐起應有的高質量發展。按規定，中央企業對中央財政按照“分灶吃飯”體制上繳稅收（當時還有調節稅和利潤），即交到中央，省的企業交到省，縣的、市的企業交到縣市，與此同時企業仍然受到各自行政主管過多的干預和關照。過多關照體現的是軟預算約束，無法公平競爭；過多干預即是聽行政的信號，而不能靠自己的判斷服從市場信號?！案慊睢逼髽I的過程中出現所謂“雙重依賴”，而且依賴市場信號和依賴行政信號相比，最根本的還是必須服從行政信號。因此，按照原來的“分灶吃飯”框架，無法真正實現搞活企業這一目標。

1986年，在國有企業進行“利改稅”的鋪墊下，曾有過規范化的改革設計，實行市場經濟間接調控——價格通過改革讓其能夠產生應有的資源配置引導作用，稅收是一種依法規范的調節方式，以處理政府和企業關系、利益分配關系，財政體制必須適應新的間接調控機制，實施整體改造。但有人認為“利改稅”后20多個月間國有企業利潤滑坡，是“規范化”挫傷了積極性，因此大方向上又進行了改變，放棄價稅財聯動這一 “利改稅”后所尋求的規范化制度建設思路，轉而在1987年開始實行各種形式的企業承包經營責任制，就是所謂“包”字進城。農村改革中小農經濟的“包”字很簡單，能最簡潔地處理“交夠國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”這一激勵機制問題，約束上也沒有大問題。但是“包”字一旦進了城，在社會化大生產里，復雜情況下長期行為的培育馬上就出了問題：企業承包里出現拼設備、拼短期績效，通過出年度成果來兌現承包利益而不考慮長期發展的弊病很明顯，特別是“承包”雖名義上指政府和企業的主管人員作為平等的雙方，自愿以合同方式確定權責利（甲乙雙方簽合同叫承包合同），但實際上是不平等的，政府一方隨時可能以調整承包方案為名貫徹己方意愿，企業會因某一年的收益較好而被不斷提高承包任務指標，在行政為主的情況下，市場上的客觀因素必然被忽視。因此，多種形式的承包經營責任制下，企業的短期行為非常明顯，而政府對企業的干預也變得更加錯綜復雜，沒有公平競爭的環境可言，沒有能夠真正讓企業活起來。

之后才提出了稅利分流以及財政體制的分稅制試點，直到1994年進行財稅配套改革。分稅制改革，使得中國現代財政制度建設出現了由行政性分權向經濟性分權的決定性轉變。在分稅制狀態下，經濟性分權是指所有企業不問所有制情況，不看規模大小，不講行政級別，也不區分隸屬關系，在稅法面前一律平等，各個企業依法繳納國稅和地稅，至于共享稅，是各級政府之間按體制處理的財力分配，跟企業無關。依法交稅之后，稅后可分配的部分，按照產權規范和政策環境，由企業自主分配。這真正解決了所有企業在市場競爭方面所要求的公平視角上劃出公平競爭“一條起跑線”的問題。過去各個行政主管對企業可以過多干預和關照，分稅制之后所有企業依法納稅，在市場中拼核心競爭力，優者能夠擴大市場份額，劣者便會萎縮，并且還存在破產出局的淘汰機制?？珉`屬關系、行政區劃和所有制性質的存量兼并重組，以及國企淡化乃至取消行政級別和對接企業家市場等改革，也就可以順理成章地探索和展開了。

（三）進一步深化分稅制改革

1994年的分稅制改革，其實并不只解決了中央和地方的關系問題，當年還解決了政府和市場主體，即各級政府和企業關系如何正確處理的制度建設問題，而且這對于全局來說是第一位的問題：改革以來一直探尋如何讓企業活起來，必須在制度安排上有一條可持續的發展之路，分稅制改革構建起了與市場經濟對接的框架。因此，這不是延續過去行政性分權的思維和做法，而是經濟性分權，真正改變了以往按條塊分割的行政隸屬關系控制企業和組織財政收入的舊體制癥結。中央和地方的關系、各級政府間的關系，也有了規范化處理。

到目前為止，對于分稅制改革的評價，中國理論界的認識往往不到位，一般的說法是分稅制改革解決了中央過日子的問題。但這只是表面現象，1994年經濟性分權的歷史功績，是使政府和市場、企業的關系走上正道，再加上中央和地方關系的規范化，奠定了如今國家治理體系、治理能力現代化制度安排的基礎。除此之外，第三種重要的關系便是社會生活中凸顯的公權主體和公民的關系，政府和納稅人的關系。社會成員、自然人要在財政分配體系里受到各種各樣的調節，個人所得稅對應的納稅人就是自然人。這三大關系的匯合點在財政，而現代財政制度如何適應這種客觀需要從而服務于全局，也要從現代國家治理、現代市場體系、現代財政制度三個關鍵詞的連接上進行。進一步地說，如今的財政體系應該是一種服務于全域國家治理的體系，所謂“跳出財政論財政”“財政為全局服務”，實際上是需要意識到財政的分配作用滲透、傳導到了社會經濟生活的方方面面。貨幣政策更多涉及經濟，財政直接涉及經濟、社會、政治方方面面，無時無刻不在產生著滲透、影響、輻射作用，是國家治理的重要基礎與支柱。

有些人認為地方隱性負債、土地財政短期行為等等弊病是分稅制造成的，但是根據中國幾十年的體制演變，以及放眼全球國際經驗，再結合中國反反復復探索的本土經驗，可以認為搞市場經濟，中國財政除了分稅制之外別無他路。實際上，分稅制改革后的基層財政困難、土地財政、地方隱性負債等問題，恰恰是改革在貫徹落實中受阻而形成的。貫徹落實中最基本的的受阻情況是過去弊病叢生的舊體制因素仍然存在，省以下的地方沒有完全進入分稅制狀態，復雜多變、討價還價色彩相當濃厚的分成制仍然廣泛存在，甚至一些困難地方和基層，干脆實行包干制。產生這些問題的原因，是因為雖然中央和省為代表的地方之間建立了分稅制框架，但對于省以下的地方，只給出了一個基本導向。省以下各地可根據具體情況，設計分稅制的實施方案。省以下的很多地方，表面上是按照分稅制來實行，實際上卻是按照不同的稅種分成，即分成制。財權重心上移，而事權重心層層下移，上面千條線，最后一根針，要在鄉鎮、基層的針眼里穿過去落實。因此，制度的有效供給跟不上，本該由分稅制內在邏輯所產生的正面效應沒有發揮，基層財政困難在一段時間里非常突出。待到基層財政困難有一定的化解之后，財力和事權如何順應、如何結合好的矛盾也還沒有完全解決，又出現了地方隱性負債，還加上了使得地方依靠自己轄區之內“靠山吃山、靠水吃水”的土地開發，做出在土地批租環節盡量一次拿足收入的土地財政短期行為。這并非分稅制改革所造成的問題，而恰恰是分稅制改革在省以下地方的貫徹落實中受阻造成的。前文已強調1994年建立的分稅制新體制框架，是經濟性分權，如今的問題是如何繼續深化改革，完成當年沒有能夠完成的省以下深化改革任務。省以下分稅制體制貫徹落實遇到的難點，在于五級行政層級的分稅方式，這在國際上沒有任何經驗，曾試圖探索的“中國特色”解決方案也已被實踐證明此路不通。分稅制下各級稅基的合理配置，面對了稅種的適當調減進程，如何在五級行政層級間合理分稅仍是無解。因此需要實行“扁平化”改革。農村稅費改革以后，中國主要的農村區域水到渠成地實行“鄉財縣管”，鄉鎮不再作為財政的實體層級，屬于縣級預算所管的預算單位——在財政的實體層級意義上，基層已不是鄉鎮，而是縣。另外，根據浙江經驗，財政上可以首先實行省直管縣，承認市和縣的行政不同級，但財政同級。這樣中國的財政層級就可以扁平化到中央、省、市縣三級。財政部 《關于推進省直接管理縣財政改革的意見》提出，2012年底前，力爭全國除民族自治地區外全面推進省直接管理縣財政改革。但很多地方仍處于含混狀態，有省直管縣的試點，卻沒有在全行政區鋪開?！叭齻€層級”的體系再造問題是分稅制深化改革中的現實問題，是務實解決現代財政制度建設的構架創新中的改革難題。

簡單勾畫現代財政制度所需的制度供給框架，就應堅持經濟性分權的基本路徑，往下要配套聯動，通過大部制、扁平化的政府機構系統化再造的實質性改革，形成人民代表大會授權委托的三級政權，并合理清晰地確定各級事權，以及各級政府共管職責的配合。一級政權要有一級合理的事權，還要有一級與事權順應的財權。財權最關鍵的問題，首先是解決穩定的、大宗的收入，收入主要靠稅收，因而要處理好稅基的配置問題，例如關稅體現國家主權在經濟生活中的調整機制，應掌握在中央手中；房地產稅沒有外溢性，不動產坐落在各個轄區之內，且相關的信息復雜程度較高，適合地方政府因地制宜地掌握信息，操控相關稅收條件。稅基的合理配置方面，還有很大的研究空間，以形成正確的原則和方案?！耙患壵?，一級事權，一級財權，一級稅基”后面跟著的是一級預算，現代財政所有功能的實現，落到運行載體上，就是要形成現代意義的預算。美國進步時代的啟示和其他國際經驗，可以給“現代意義”提煉出要點。預算作為一個收支計劃，必須事先決定，并充分反映民意，才能夠有現代預算的特征——要有權力制衡之下社會多方的參與來磨合，一旦通過最高權力機構（在中國就是人大）審批通過，便形成有法律效力的執行文件，要嚴格執行。所謂嚴格執行，除了數量、結構、進度上的嚴肅性之外，最主要的是要有問責，要有事前、事中、事后全套的績效考評和監督，這樣才能夠達到公共利益最大化，在公共資源配置優化的目標導向下求得實際效果。所以，政權、事權、財權、稅基之后的預算，落到運行載體上，體制里按照扁平化方向由五級收縮到三級，使預算在整個制度安排里，各個邏輯環節能夠環環相接，順暢地可持續運行。后邊還包括國有資產在各級的管理權——“一級產權”，以及中央地方各自都必須行使的有償融資的“一級債權”，再加上中央、省兩級自上而下的轉移支付，全都需要相互配合。

很多人沒有理解財政分配體系怎樣實現服務全局的功能。各個地方之間的基本問題是橫向不均衡，由各種自然條件、歷史原因、發展上的種種特色因素造成，有發達的增長極區域，有增長貢獻邊緣化的欠發達地區，但都是我們整個中華民族大家庭的組成部分，都是國家統一、民族團結的不可分割的部分。這些欠發達地區，需要得到中央政府職責之內重要的針對性支持，中央政府在滿足本級支出的需要之后，財力構架中的剩余部分就應有區別地用于支持欠發達地區，以及全局戰略需要的新的增長極區域等等所體現的轉移支付財力。這可稱為以中央、地方間財力分配的縱向不均衡，來矯正地方間發展以及財力格局的橫向不均衡。不論是聯邦制的還是非聯邦制的市場經濟體，同樣如此。美國是聯邦制，其聯邦政府拿到的收入以一部分滿足本級支出需要之后，剩下很大一部分進行轉移支付；日本雖實行單一制，但同時強調地方自治，其中央轉移支付也是非常有力度的；英國、新西蘭、澳大利亞，莫不如此。這種自上而下的兩級轉移支付，如果一定說有集權特征，那么可說是中央政府在必要的經濟分權之下進行財力集中，然后據此履行其應該履行的職責。至于如何提高其合理程度，是轉移支付設計的優化問題。除了自上而下的兩級轉移支付，還要配套必要的對口支援、生態補償等等橫向轉移支付。

從現代財政制度的發展看，中國在服務于現代化全局中應該達到的境界，就是在事權合理化之后，使財權與事權相順應，財力與事權相匹配。在制度建設方面，服務于現代國家治理、現代市場體系的有效構建，必須是“扁平化”三級框架之下“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產權，一級舉債權”和兩級自上而下的轉移支付和輔助性的橫向轉移支付，這應是我們規劃并力爭的一套現代財政制度建設前景。

三、不可忽視的動力機制：現代政治文明建設和現代發展理念的落實

在推動國家治理現代化的進程中，現代政治文明建設為財稅改革發展注入法治化規范化力量，而以創新發展作為第一動力的現代發展理念則為深水區改革的攻堅克難加碼助力。新時代背景下，為更好地發揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，現代政治文明建設和現代發展理念的落實不容忽視。

（一）推進現代政治文明建設

黨的十八屆三中全會對全面深化改革重大問題作出重要決定后，黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國作出了戰略部署。“全面依法治國”體現的“政治文明”也是鎖定的現代化取向，現代政治文明的制度建設，要從根本大法開始，依憲執政，依憲行政，還要落到方方面面的法律上。比如現在推進的PPP，企業最擔心政府的政策更改、領導變臉。一個項目生命周期可能幾十年，會經歷十屆左右的地方政府任期，若要防止對企業的這種潛在威脅，就必須有讓企業吃下定心丸的法治條件。所以，除了憲法、預算法、合同法、項目的招投標法等法律的協調配套之外，還必須對PPP形成專門立法，這是一個必然的發展方向。

在現代政治文明的推進過程中，財政對全局可能的貢獻可以借鑒美國“進步時代”的啟示。美國崛起為世界頭號強國，就是在1880-1920年間，經歷了被人們稱為“進步時代”的制度建設時代，當時隨著美國經濟的高速增長，各種利益之間的協調問題越來越突出，各種民意訴求和政府之間如何形成良性互動的挑戰也越來越突出。美國人從這種混沌狀態走出來的方法，就是在對全社會有打擊影響的事情發生后，進行“亡羊補牢”的立法。例如“三角襯衫廠大火”引出美國明確立法，規定所有多層建筑物必須外掛金屬疏散梯，否則不許動用。要靠法律舉一反三，在損失發生后真正做出盡可能防止再發生的制度建設，這就是美國進步時代給中國的啟示之一。在美國，幾十年期間靠這種矛盾中的多方互動，逐步形成了規范的政府履行職責所需要的稅收、預算等方面以及公眾意愿表達方面的制度機制。美國政府的稅收設計為以直接稅為主的基本框架，一直延續至今。其收入主要依靠直接稅，個人所得稅是第一大稅，幾乎占聯邦政府收入的50%，再加上與社保體系相關的Payroll Tax（可譯為“工薪稅”），這兩大稅種使美國聯邦政府80%以上的收入，有了穩定的稅基保證，跟中國完全不同。中國的直接稅現在還遠不成體系，因此不能簡單地模仿美國的特朗普減稅。美國以稅為主解決了錢從哪里來的問題，然后怎么用、用到哪里等支出問題則靠預算規劃保障。美國的預算具備現代預算的特征肇始于紐約，其當時全國主要的GDP都產生于紐約，在那里首先形成規范意義的預算模板，各地接受后普遍復制，形成了美國至今于技術方面必須充分肯定的高水平預算管理，公開透明、接受監督、多方制衡，有聽證會，有民意表達機制，還有各種各樣的專業意見配套，使這種預算盡可能保持高水平，并能夠嚴格執行。執行之中，也有調整的嚴格程序與通道。如“9·11”發生，全國驚魂未定之時，兩天之內美國國會就通過了緊急撥款法案作出預算調整，通過陽光化的調整程序，短時間撥出幾百億美元的反恐資金應急。美國從進步時代開始，著力建立規矩，使法治化的規矩服務于公共利益最大化，這是值得借鑒之處。簡單地說，美國進步時代完成了稅制、預算制度、民意表達機制和政府順應民意通過法律解決問題的基本制度安排，這也就在相當大程度上解決了所謂“政治體制改革”所要解決的問題，為以后美國崛起為世界頭號強國作了強力支撐。

中國當前應在公共財政、民生財政、財政現代化等概念之下，做好制度建設工作，推進全面依法治國。從如今的“稅收法定”一件一件做起，全民考慮如何以一個“走向共和”的機制，來調節其間的利益關系以“沖破利益固化的藩籬”，更好地推進政治文明建設，為現代財政制度建設和國家治理現代化提供支撐和不竭動力。

（二）落實現代發展理念

黨的十八屆五中全會提出的 “現代發展理念”，以創新發展作為第一動力，帶出協調發展、綠色發展、開放發展，最后落到人本主義立場的共享發展。筆者對于改革開放40周年曾提煉出三個關鍵詞，一是“解放思想”，二是“以人為本”，三是“創新發展”。黨的十八屆五中全會確立創新發展作為第一動力，其后在指導主線上表述為供給側結構性改革，實質上是對改革開放的承前啟后，繼往開來。在改革深水區攻堅克難，以制度供給帶出整個供給體系質量和效益的提高，關鍵是結構優化。筆者之所以對于改革開放40周年提煉出以上三個關鍵詞，是因為解放思想，才能真正貫徹改革開放大政方針；以人為本，才能深刻理解現代化訴求的內涵和根本目的——中國的現代化不是狹隘的民族主義，而是在造福于全中國人民的同時，通過建設“人類命運共同體”對全人類、對全世界作貢獻，“以人為本”根本的邏輯，就是中國要努力實現和平發展、和平崛起；只有以創新發展作為第一動力，才可能攻堅克難，使“中國夢”夢想成真。

中國的創新千難萬難，仍有很多阻力和困惑。但再硬的骨頭也要啃，《決定》中要求的基本改革任務要繼續推進。按照黨的十九大的要求，可知財稅方面的三大改革任務，理順財政體制是第一位，其次是預算改革、稅制改革問題的解決。還應特別注意，關于市場決定性作用和政府更好發揮作用，其中有“守正出奇”的訴求?！笆卣笔侵冈诠残哉J識上，必須認識、順應乃至敬畏市場的基本規律；但同時，不能認為了解市場經濟的共性，再運用一些基本的、一般的可得經驗，中國就可以一路現代化了，還必須在中國特定的約束條件下，力求在承擔風險的情況下，爭取出奇制勝。既然要出奇制勝，就需有一定的雙軌制運作。例如大眾關心的金融領域，筆者認為，除了商業性金融之外，還必須有政策性金融的匹配協調，必須在戰略層面考慮，如何使整個金融體系既有錦上添花的功能，又有雪中送炭的功能。以財政為后盾的“政策性資金、市場化運作、專業化管理、杠桿式放大”的政策性融資機制的打造勢在必行，與之機理相同的PPP的創新也是勢在必行。守正出奇這條道路可能比較狹窄，但是一定要把這條路走通，中國才可能在追趕中真正實現現代化愿景，才能完成以追趕走過超常規發展的過程，跨越中等收入陷阱，達到偉大民族復興。財政在這一歷史進程中的作用，不僅是支持事業發展，還必須注意財政的資金運用要結合改革“花錢買機制”，尤其在創業創新活動方面，不能只輸血，還要培養造血機制。做好這些改革發展的大文章，中國才能沖過歷史三峽，走好復興之路。■