用錢先問績 花錢必問效
——四川省成都市新都區(qū)全面實施預算績效管理改革的實踐

●黃雪麗 劉 芳 孫曉陽

從黨的十九大報告中提出要全面實施績效管理，到績效管理寫入黨章，再到中共中央、國務院印發(fā)《關于全面實施預算績效管理的意見》，通過頂層設計高位推動預算績效管理改革，我國政府在為實現(xiàn)財政資金聚力增效、提高公共服務供給質(zhì)量，增強政府公信力和執(zhí)行力不斷努力。近年來，雖然我國在推進績效預算管理方面取得了一定成效，部分地方結(jié)合實際進行了有益嘗試，逐步構建起以項目支出為主的一般公共預算績效管理體系，為全面實施預算績效管理奠定了良好基礎。但預算績效管理工作仍處于起步階段，大部分單位對績效管理的意識和理念簡單地理解為考評檢查，沒有切實轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙锌冃А保M而影響預算績效管理對提高財政資源配置效率和使用效益的作用。隨著預算績效管理改革的深入推進，各地區(qū)的試點創(chuàng)新對于改革探索提供經(jīng)驗做法的意義重大。本文旨在在闡述基層實踐做法的基礎上，探討改革過程中的難點和問題，總結(jié)經(jīng)驗，為進一步深化預算績效管理改革提供有益借鑒。

一、四川省成都市新都區(qū)預算績效改革發(fā)展概況

四川省成都市新都區(qū)按照 “統(tǒng)籌規(guī)劃、由點及面、穩(wěn)步推進”的原則，堅持“邊學習邊實踐、邊推進邊完善”的思路，從2010年開展績效評價試點起步，2015年實施績效目標管理，2016年實施績效問責，到2018年試點開展績效目標監(jiān)控和績效目標事前評估，9年來不斷強化績效理念，創(chuàng)新工作思路，完善管理機制，扎實推進預算績效管理各項工作，建立健全“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有應用、績效缺失有問責”的全過程預算績效管理機制，初步構建了事前事中事后績效管理閉環(huán)系統(tǒng)，不斷提高預算管理水平和政策實施效果，為經(jīng)濟社會提供有力保障。

（一）以目標為導向，從源頭上規(guī)范績效管理

注重績效目標申報和預算編制相銜接，從源頭上規(guī)范預算資金的使用方向和預期使用效益。一是規(guī)范績效目標編審程序，通過預算管理系統(tǒng)，實現(xiàn)績效目標同步申報、同步審核、同步批復；二是加強績效目標審核，按照“重點突出、分級審核”的原則，對部門申報的所有專項類項目績效進行審核，績效目標不符合審核要求的不安排支出預算。在復審環(huán)節(jié)，在全市率先引入專業(yè)化評審機構對部門申報500萬元及以上項目績效目標的完整性、準確性、細化量進行重點審核。對工程建設類項目規(guī)范測算辦法，根據(jù)中標通知書或年度工作計劃表科學合理測算出預算資金；民生補助類則按照確定的補助標準，結(jié)合近三年補助資金支出波動系數(shù)及上年月報表數(shù)，合理測算出預算資金，強調(diào)預算測算的合理性，突出成本效益，進一步加強預算科學化精細化管理。二是試點開展事前績效評估，選取部門新增的2個預算項目，通過成本效益分析法、因素分析法、最低成本法等方法，從項目設立必要性、投入經(jīng)濟性、績效目標科學性、實施方案可行性、預算合理性等方面設置指標，實行百分制考評得出評估結(jié)論，進行預算資金評估，最終評估調(diào)減率2.3%。績效目標審核結(jié)果和事前評估結(jié)果已全部應用于來年預算安排，逐步建立以績效目標定預算規(guī)模的機制。

（二）以監(jiān)控為保障，從過程上把控目標實現(xiàn)程度

2018年選取5家單位進行績效目標監(jiān)控試點，采取督查的方式從項目資金收支情況、項目執(zhí)行及管理情況、財務管理三個方面入手，通過查閱項目立項、項目管理、實施進度、驗收考核等資料，對項目實際執(zhí)行情況與項目績效目標逐一進行對比核查，并針對發(fā)現(xiàn)的問題下達了整改通知書。通過督查，不斷優(yōu)化績效管理機制，強化了財政資金使用主體“用錢必問效、無效必問責”的責任意識，確保執(zhí)行過程中績效目標發(fā)生偏離時及時自我糾正，防范資金風險，確保績效目標的實現(xiàn)。

（三）以評價為抓手，從實績上量化財政資金效果

按照績效評價逐年“擴面增量”的總體要求，從部門自評和財政重點評價兩個層面逐年擴大績效評價范圍，重點評價每年在評價資金或評價個數(shù)上按照20%的增幅逐年遞增。2018年，實現(xiàn)區(qū)級（一級預算單位不包括下屬單位）所有專項類（含追加）和部門整體支出自評全覆蓋，財政重點評價涵蓋項目支出、財政政策和部門整體支出三個方面，涉及2個部門、47個項目（含1個財政政策類項目）共11.67億元財政資金，建立了部門自評與重點評價相結(jié)合，重點項目、部門整體支出和財政政策多層次的績效評價機制。實施評價過程中，通過構建三級指標體系，量化考核指標，采取定量和定性相結(jié)合的方式，綜合評價財政資金在決策、管理、產(chǎn)出、效益、滿意度等方面的情況。績效評價的開展，促使部門開始主動完善資金管理辦法，制定配套管理措施，逐步增強了部門主體責任意識、效率意識和效益觀念，在一定程度上減少和避免資金分配的隨意性和盲目性。

（四）以應用為約束，從結(jié)果上倒逼預算績效管理

通過績效評價查找現(xiàn)行預算績效管理中存在的問題，提出意見和建議，形成客觀公正的評價結(jié)果并在三個層面得到有效應用：一是將績效評價結(jié)果及時上報區(qū)委、區(qū)政府、區(qū)人大，為政府決策、行政問責和進一步優(yōu)化公共財政資源配置提供重要參考依據(jù)。二是部門層面，項目主管部門依據(jù)反饋的績效評價結(jié)果，根據(jù)問題環(huán)節(jié)分類予以整改，達到“以評促管”的目的。如2018年績效評價發(fā)現(xiàn)項目決策層面的問題，通過加大政策論證、完善政策配套制度等措施進行整改；預算編制層面的問題，在2019年編制部門預算時通過強化預算項目前期調(diào)查論證、細化量化績效目標、科學合理測算等措施進行整改；管理層面的問題通過建章立制、清退資金、開展培訓、規(guī)范手續(xù)、加強監(jiān)管等措施進行整改；績效層面的問題通過強化后期管護、加強宣傳推廣等措施進行整改。三是從財政層面，將重點評價結(jié)果作為部門預算安排、預算調(diào)整和資金分配的重要依據(jù)，與預算掛鉤，如2019年預算安排根據(jù)績效評價結(jié)果取消了績效不佳的項目資金預算，減半安排績效不佳的專項資金，發(fā)揮規(guī)范預算績效管理、提高預算資金使用效率的作用。

（五）以問責為利器，從職責上強化績效主體責任

一是按照“誰花錢、誰負責”的原則，制定《新都區(qū)財政支出績效問責辦法（試行）》，對重點評價發(fā)現(xiàn)的財政違法行為，依照《財政違法行為處罰處分條例》等有關規(guī)定進行責任追究，明確了績效主體責任；二是按照“誰評價，誰公開”的原則，在門戶網(wǎng)站上公開重點評價分項報告和評價結(jié)果，穩(wěn)步推進績效信息公開；三是將預算績效管理納入政府目標考核，對績效目標管理和績效自評未達到考核標準的、重點評價結(jié)果不合格的部門，扣減相應的目標考核分值。

二、工作特色亮點

新都區(qū)預算績效管理工作從單個環(huán)節(jié)試點到成體系發(fā)展，在制度建設、實務操作等方面都積累了豐富經(jīng)驗，形成了自己工作的特色亮點，有利于開創(chuàng)預算績效管理工作的新局面。

（一）夯實工作基礎，筑牢預算績效管理根基

通過完善規(guī)章制度、抓好宣傳培訓等措施方法，積極宣傳績效文化，有效引導部門樹立“用錢必問效、無效必問責”的績效理念，著力構建“預算編制有目標、預算執(zhí)行有監(jiān)控、預算完成有評價、評價結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應用”的全過程預算績效管理機制。目前，績效目標管理、績效運行監(jiān)控、績效評價開展、評價結(jié)果反饋、績效結(jié)果應用五大環(huán)節(jié)工作均已開展，預算績效管理完整閉環(huán)已初步構建。同時，以績效結(jié)果的應用為落腳點，以融合預算管理、推進信息公開、實施結(jié)果獎罰為主要手段，實現(xiàn)績效評價結(jié)果的深度廣泛應用，為統(tǒng)籌推進預算績效管理奠定堅實基礎。

(二）借助外部力量，協(xié)同推進預算績效管理工作

通過政府公開招標方式引入第三方機構參與預算績效管理，與第三方機構書面簽訂《業(yè)務委托協(xié)議書》，明確雙方權利義務，第三方機構遵循“簽訂協(xié)議、設計方案、獨立實施、撰寫報告、提交審核”等工作程序，客觀、公正、規(guī)范地開展績效目標事前評估、績效重點監(jiān)控、績效重點評價工作。積極引入第三方，能有效提升公信力，有利于推進財政部門和業(yè)務部門協(xié)同開展績效工作，進一步增強改革共識，為順利推動預算績效管理工作奠定基礎。同時，建立第三方機構再評價工作績效考核機制，加強執(zhí)業(yè)機構質(zhì)量管理，對第三方機構出具的工作報告進行考核分級，考核結(jié)果與付費標準掛鉤，確保第三方機構的服務效果。

（三）創(chuàng)新管理方式，綜合提升績效目標管理水平

充分利用現(xiàn)代信息化技術和手段，將績效目標編審納入現(xiàn)有的預算管理系統(tǒng)，既規(guī)范績效目標申報、審核流程，又實現(xiàn)績效目標管理融入部門預算編制“二上二下”的各個環(huán)節(jié)。在績效目標復審環(huán)節(jié)，引入專業(yè)化評審機構。部門設置績效目標普遍存在指標設置不完整、不量化，甚至不合理或描述過于冗長的問題，經(jīng)過專業(yè)化評審機構“一對一”指導填報，原無法細化量化的產(chǎn)出效果指標，通過指標概括優(yōu)化，采用一般相對數(shù)（即比例、比值、百分率）表示，做到了指標設置簡化、量化、優(yōu)化，有效提升了預算績效目標編報質(zhì)量。

三、工作中存在的不足與困難

隨著預算績效管理改革的不斷推進，改革過程中的矛盾和問題也在不斷凸顯，受現(xiàn)實因素的諸多制約，還面臨多方面難題。

（一）評價指標體系設置難度大

在編制績效目標和開展績效評價工作中，指標設置是工作推進中的難點和重點，由于財政資金的多樣性、復雜性，針對不同行業(yè)、不同項目的績效指標及指標值的設置又截然不同。如建設類項目行業(yè)標準規(guī)范、數(shù)據(jù)豐富，指標設置相對容易；但服務類項目行業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)不全、標準缺失、口徑不一，設置難度系數(shù)較大，普遍存在績效目標指標設置不完整、不細化、量化程度不科學、匹配度不高、不規(guī)范等問題。

（二）預算績效管理缺乏部門縱向管理

預算績效管理不僅僅是財政部門一家的事情，各職能部門作為預算資源的具體使用單位，應強化預算管理的責任和擔當，但各職能部門的體系內(nèi)部缺乏以績效為導向的工作推進機制和考核機制，上下聯(lián)動的縱向管理和績效意識傳導不足，特別是在具體工作中，常常出現(xiàn)財務工作人員和項目管理者工作脫節(jié)，在項目和資金的銜接上不緊密。

（三）預算績效管理各環(huán)節(jié)銜接不足

隨著預算績效管理各環(huán)節(jié)工作的深入展開，面臨著基礎數(shù)據(jù)、評價指標體系、中介機構等各個要素的不斷充實，管理制度的完善、審核流程的規(guī)范、中介機構的管理等多方面的工作量逐年增長，現(xiàn)有的人力和技術條件難以支撐和推動各環(huán)節(jié)工作的相互銜接及轉(zhuǎn)化利用，“數(shù)據(jù)壁壘”、“信息煙囪”將成為制約預算績效管理發(fā)展的瓶頸。

四、幾點思考與建議

在不斷摸索和實踐的預算績效管理改革之路上，一方面要著力解決財政預算績效管理工作中存在的問題，為現(xiàn)行預算績效管理工作查漏補缺，不斷拓展預算績效管理的新思路和方法；另一方面要凝聚全面預算績效管理的改革共識，從管理、制度、技術等多角度促進預算績效管理轉(zhuǎn)型發(fā)展。

第一，預算績效指標體系的建設是一項打基礎、管長遠的工作，但指標選取工作量大、專業(yè)性強、精準度要求高、需要通過預算編制部門、項目實施單位以及行業(yè)專家之間的相互配合，共同做好績效指標體系的設計論證，完成指標體系建立并根據(jù)實際工作不斷更新完善。

第二，實施績效管理必須要全面推動各部門、鎮(zhèn)（街道）從“要我有績效”向“我要有績效”轉(zhuǎn)變，凝聚全面預算績效管理的改革共識，既要加強財政部門的管理體制支撐，也要充分發(fā)揮各職能部門的預算執(zhí)行主體作用，協(xié)同推進預算績效管理形成上下貫通、橫向聯(lián)動的工作格局。

第三，預算績效管理的各個環(huán)節(jié)基礎工作已建成，但還未實現(xiàn)全過程預算績效管理閉環(huán)體系的運作。預算績效管理亟待建立一個“從績效目標的設定、審核、批復到預算執(zhí)行中的各環(huán)節(jié)的監(jiān)控，最后到預算完成后的評價與結(jié)果應用”的信息化平臺系統(tǒng)，實現(xiàn)各職能部門全過程預算績效管理、第三方機構參與、財政部門監(jiān)管的大系統(tǒng)，促進預算績效管理各環(huán)節(jié)相互銜接和轉(zhuǎn)化利用，既能減少人力、物力的耗費，提高工作效率，又能建立以績效為基礎的預算編制模式，加快預算績效管理信息化建設，強化預算績效管理約束，切實做到“用錢先問績，花錢必問效”。■