聚焦脫貧攻堅戰場

主持人：2019年中央一號文件把脫貧攻堅作為頭號的硬任務，提出要聚力精準施策，決戰決勝脫貧攻堅。當前脫貧攻堅工作有哪些特點？存在哪些難啃的“硬骨頭”？

林江：當前扶貧攻堅已經進入關鍵階段，因為要達到2020年我國全面實現小康社會的目標，2019年就顯得相當重要。因此我們需要有緊迫感。同時，扶貧攻堅工作既與財政有關，也與路徑和方法有關，缺一不可。目前我們碰到的難題，既與部分經濟欠發達省區的財政資金短缺有關，也與缺乏有效的扶貧攻堅的路徑和方法有關；扶貧攻堅的目標是否得以實現，績效的審核與評價非常重要，但是我們又往往缺乏有效地評估扶貧攻堅成效的方法。目前存在的“硬骨頭”包括：（1）在經濟下行壓力還是比較大，財政收入增速顯著放緩的今天，國家又要增加扶貧攻堅的財政投入，矛盾如何處理？（2）扶貧攻堅戰場上，地區差異相當大，被扶貧對象的實際情況也處于變化當中，例如，去年的扶貧對象今年可能收入狀況得到較大的改善；而去年沒有納入扶貧對象行列的，有可能今年落入了貧困的行列，可是由于信息不對稱等原因，負責扶貧的部門未必了解情況的變化，從而會產生扶貧資金的錯配使用等問題。（3）貧困除了物質方面的貧困外，可能還表現為精神方面的貧困，但是現有的扶貧政策或者扶貧攻堅戰役往往沒有把貧困戶當中屬于精神層面的貧困加以重視，從而讓扶貧攻堅的成效打了折扣。

汪沖：當前扶貧攻堅工作是按照黨的十九大精神、習近平扶貧開發戰略思想和習近平總書記脫貧攻堅重要指示批示精神展開。黨中央把貧困人口脫貧作為全面建成小康社會的底線任務和標志性指標，從目前來看有三個特點：

一是舉全黨全國全社會之力展開，具有鮮明國家治理運動特色的攻堅戰。從國家與社會關系角度來看，除了政府強力推動之外，當前的攻堅戰充分調動社會組織的參與，不僅通過政治動員、經濟激勵等方式吸引了各種所有制類型的企業參與，而且還注意充分發揮慈善機構、社會中介服務組織的作用。從政府與市場角度來看，充分調動市場資源，并通過產業政策、財政政策、金融政策，以及信息與技術、要素資源、農村基礎等方面的精準供給，以期調動并發揮市場機制的作用。從政府層級角度看，形成了“中央統籌、省負總責，市縣抓落實”的架構，并以體制機制為保障，充分調動人力物力，向基層組織和貧困戶家庭實行精確的“靶向治療”；從政府內部的橫向架構來看，借助于高規格脫貧攻堅領導小組、部門聯席會議和議事機構等統籌性制度安排，實現了部門機構廣泛地、深度地參與合作。

二是超常規的力度和全面深入的舉措。突破之前僅僅依靠政府扶貧部門和財政扶貧資金的思路，當前的扶貧攻堅戰以超常規的力度和全面深入的舉措在推進。不僅大幅增加財政資金的投入力度，而且投入方式和財政支出的精準性和有效性也成為這次攻堅戰的重點。以雄厚的財政資金作為后盾，同時以涵蓋經濟建設、城鄉規劃、產業發展、金融服務、信息技術服務、公共管理，以及教育、醫療衛生、社會保障等公共服務領域的政策措施作為推手，涉及目前絕大多數公共部門領域，形成了力度巨大、內涵全面豐富的政策體系。

三是決戰決勝階段的到來。短短時間內，扶貧攻堅已經取得了巨大的成績。應乘勝追擊，持續保證政策和投入力度，取得更大程度和更大范圍脫貧成效，如期完成脫貧攻堅戰的任務目標。同時，將重點轉入制度定型和固化，夯實體制機制，塑造扶貧對象的“自我造血”功能，推動中國的貧困地區和貧困家庭由脫貧向小康生活水平邁進的歷史進程，這是決戰決勝能否實現的關鍵。

從目前來看，難啃的“硬骨頭”還是在于鞏固并完善相應的治理結構和治理機制，以形成持續的、長效的反貧困治理模式。

姜愛華：“硬骨頭”主要有：基礎設施差、產業選擇難、兜底負擔重。基礎設施差，當前的貧困地區基本上都是偏遠山區，如果是平原或者臨近城市的地區，在前些年就已經實現了經濟發展。產業選擇難，因為農業存在投入大、周期長、風險高的特點，一旦投入，很可能前幾年都見不到效益，比如南方種植油茶3年掛果，5-7年才是豐產期，一旦價格波動，會帶來很大的損失。而且，農業種植一旦一哄而上，很可能導致價格的持續低迷。兜底負擔重，因為貧困縣本來財政就緊張，如果沒有上級的轉移支付，很難靠自己的財政承擔兜底任務。

張洪輝：今年是脫貧攻堅的關鍵階段，決定著2020年是否能夠順利完成中央制定的脫貧目標。當前脫貧攻堅工作呈現出了以下特點：首先，建立起黨委領導、政府主導的脫貧攻堅組織領導體制。在中央層面，有國務院扶貧開發領導小組；在各個部委層面，有專門的脫貧攻堅領導小組，如財政部在2018年6月12日，成立了財政部脫貧攻堅領導小組；在省、自治區和直轄市層面，均成立了脫貧領導小組或相關的對口支援領導小組；在地、市、縣、鄉等層面，均成立了脫貧領導小組。在脫貧攻堅工作中，黨政一把手負總責，尤其是有脫貧攻堅任務的地方，脫貧攻堅工作是地方黨委和政府的頭等大事、第一民生工程、第一重大任務。其次，建立起全面的脫貧攻堅任務考核問責機制。中西部扶貧開發任務重的省、自治區和直轄市黨委、政府主要領導向中央簽署了《脫貧攻堅責任書》，確保完成脫貧攻堅任務。各個省、自治區和直轄市與下屬地、市簽訂了《脫貧攻堅責任書》，地、市也層層簽訂了《脫貧攻堅責任書》，實現責任層層落實、壓力層層傳導。與此同時，從中央到地方，均制定了相應的扶貧工作考核辦法并施行，脫貧攻堅問責體系已經完全建立。最后，構建起黨委政府、部隊、企業、社會組織和干部廣泛參與、全社會動員脫貧攻堅的扶貧大格局。脫貧攻堅工作不是黨委政府專屬工作，而是全社會所有部門、機構和人員均可參與的、廣泛的扶貧活動；脫貧攻堅工作也不是公務員、事業單位人員專屬任務，全社會所有人，包括企業家、工薪人員均可參與的活動。比如碧桂園以黨建扶貧新模式，挖掘貧困縣紅色旅游資源，打造紅色旅游專線；京東實施了“跑步雞”項目，為貧困戶提供免息貸款；甚至外企如三星公司也深入貧困地區，實施扶貧項目。

我國脫貧攻堅任務取得了不錯的成績，但離完全脫貧還存在一定的差距。隨著脫貧攻堅工作的深入，脫貧攻堅的任務難度越來越大，存在一些難啃的“硬骨頭”：首先，因病致貧人口脫貧難度最大。“兩不愁三保障”中保障基本醫療，雖然有助于貧困人口脫貧，但并不能確保所有因病致貧人口脫貧，尤其患重大疾病的貧困人口。很多貧困人口是因病返貧，導致扶貧攻堅工作不能完成。健康扶貧難點在于，一是病種復雜，而且不同醫院之間的就診也復雜。解決好健康扶貧，是扶貧攻堅工作的“硬骨頭”之一。其次，農村村級經濟弱是脫貧攻堅工作的 “硬骨頭”之一。扶貧攻堅的主戰場在農村，難點焦點也在農村。村集體財力弱，很多村集體經濟零收入甚至出現負債村，這阻礙了扶貧攻堅任務的完成。扶貧攻堅任務的直接承擔者是農村基層組織，農村基層組織作用的發揮，需要有足夠的財力和物力。薄弱的農村集體經濟，不利于農村基層組織在扶貧攻堅中發揮應有的組織和模范帶頭作用，不利于鞏固扶貧開發的成果。扶貧攻堅還有一個 “硬骨頭”，就是貧困地區、貧困群眾的思想觀念亟需轉變。貧困群眾之所以貧窮，除了外部條件不佳，如交通不便、基礎設施落后、土地貧瘠等外，其自身也存在著發生貧困的原因——主觀上的思想貧困和闖勁、干勁不足。貧困群眾存在著“等、靠、要”的思想，對通過自身努力改善貧困狀況的信心不足，對外部市場行情了解的信息不夠，他們對通過努力脫離貧困狀態的主觀能動性不足，這些均是其思想貧困的表現。

主持人：資金投入是打好脫貧攻堅戰的基本保障。2018年，中央財政專項扶貧資金規模達到1061億元，連續三年保持200億元增量；全國832個貧困縣整合涉農資金超過3000億元；中央財政安排1401億元，支持各地統籌做好貧困戶政策性兜底保障。中央財政在現有扶貧投入不減的基礎上，2018—2020年擬新增安排深度貧困地區脫貧攻堅資金2140億元，其中“三區三州”1050億元。我國扶貧資金投入現狀如何？使用效益如何？

林江：首先，在我國進入新時代之后，中央政府初步建立了扶貧攻堅的財政資金投入體系，從發放扶貧拆遷專項貸款到發放扶貧小額信貸，從安排與扶貧相關的地方政府債務到安排扶貧再貸款，發揮保險業、證券業、土地政策助力扶貧攻堅的作用，都說明扶貧資金的投入規模和數量已經到達了一個全新的階段。其次，我國還初步建立了扶貧攻堅的考核體系、動員體系和責任體系，使得財政資金在扶貧攻堅的績效提升上有了制度保障。例如，扶貧資金所達到的精準性持續提升，包括采取了把扶貧資金的項目審批權下放到縣級人民政府，在財政涉農資金的使用上，開展了貧困縣統籌整合使用的方法，財政資金的整合效果明顯。再次，從扶貧資金的項目監督情況看，違紀違規問題已經明顯減少。減貧規模逐年增大，達到每年減貧1000萬人以上。最后，貧困地區農村居民人均可支配收入連續保持兩位數字的增長。這些成績的取得，顯示隨著扶貧資金的投入規模和數量的不斷擴大和增長，資金的使用效益還是顯著的。

汪沖：近年來，各級財政多方籌集資金，以巨大的力度為脫貧攻堅提供了堅實后盾和保障，取得了脫貧攻堅戰的階段性成果，這是世界各國，不管是發展中國家，還是發達國家反貧困運動中罕見的一幕。從目前來看，巨額財政資金投入在減少貧困人口、降低貧困發生率方面取得巨大成效的同時，仍需通過相應機制體制的完善，謀取更好的使用效益。

張洪輝：一是國家在扶貧方面投入了巨額資金。國家高度重視扶貧工作，中央財政每年安排了大量資金幫助貧困地區、貧困人口解貧脫困，各個省、市和自治區均有相關的扶貧資金，再加上企業和社會等其他方面的扶貧資金，可以認為整個社會為實現中央的脫貧目標投入了大量的資金，僅僅是2018年光是各級政府財政專項扶貧資金就突破了4700億元。二是建立起比較完善的扶貧統籌資金管理制度體系。在國家層面，財政部等部門已經制定了《中央財政專項扶貧資金管理辦法》《扶貧項目資金績效管理辦法》等規章、制度；為了對接國家層面的扶貧資金管理規章制度，各個省、市和自治區分別制定了相關的扶貧資金管理辦法；同時，地級市、縣等也制定了相應的扶貧資金管理辦法，來銜接上級有關制度。可以認為，已經建立起比較完善的扶貧統籌資金管理制度體系。三是確定了扶貧資金使用的負面清單制度，確保資金使用范圍合理。財政扶貧資金不得用于行政事業單位基本支出、交通工具和通訊設備補助、各種獎金津貼補助、修建樓堂館所等等。中央財政專項扶貧資金不能用于教育、科學、衛生醫療等社會事業支出，省級財政安排的專項扶貧資金，則由各個省決定使用范圍。四是實現了財政扶貧資金的信息公開制度。扶貧資金巨大，涉及貧困群眾的切身利益，資金該怎么用，用到哪些地方，均需要公開公正。例如扶貧項目、扶持貧困戶、補助標準均要進行縣、鄉（鎮）、村三級公示。扶貧項目的立項、實施和驗收，駐村工作隊、村級監督員和貧困群眾代表均要全程參與。五是建立起扶貧專項資金審計制度，確保扶貧資金出績效。國家巨額扶貧資金的投入，沒有審計監督就可能導致資金亂用，資金被挪用甚至被不法分子侵占。建立起的扶貧資金審計制度，有助于加強對每個扶貧項目、活動的監督，消除扶貧資金管理的盲區，管控好資金使用方式，確保資金安全，并最終提高資金使用績效。

當前扶貧資金投入巨大，但扶貧資金績效有待提高，主要表現在以下幾個方面：首先，扶貧資金存在一定的閑置現象。隨著反腐敗的推進和國家治理體系的完善，形成了高壓的廉政環境，扶貧資金截留和挪用的情況現在很少發生，更多的是資金閑置、難以下撥的現象。一方面，扶貧資金的使用有嚴格的規定，很多條條框框難以突破，這就導致了基層難以靈活使用扶貧資金。另一方面，資金管理部門出于謹慎心理，如果沒有比較成熟的扶貧項目，也不敢隨意將資金下撥，這也造成了資金閑置。除了上述兩個原因外，還有扶貧項目論證、選擇不充分，實施難度大等，導致了資金閑置。扶貧項目庫中的很多項目，缺乏科學論證導致項目可行性低，不能真正實施，導致大量扶貧資金沉積。其次，資金使用還不夠精準。盡管財政部門規定了資金的使用范圍，但基層單位，如鄉鎮對相關政策理解不夠到位，沒有嚴格遵照政策規定和相應的扶貧計劃，將扶貧資金用于非扶貧項目，沒有實現精準扶貧。有的地方還存在把扶貧資金用于非貧困村、非貧困戶的現象，雖解決了基層群眾的實際困境，但這也是違規，沒有實現精準扶貧。再次，很多地方在選擇扶貧項目時，對資金使用的效益性考慮不足，甚至亂用資金而沒有發揮出解貧脫困的效果。最后，項目監管不到位，導致扶貧項目應有的效應沒有發揮出來。