中蒙俄經濟走廊建設中內蒙古節點城市的戰略定位

王玉蓮

(內蒙古財經大學 教務處,內蒙古 呼和浩特 010070)

一、引言

在全球經濟進入低迷、緩慢增長的形勢下，推動經濟增長問題已成為各國的重要關注點之一。2013年，習近平總書記首次提出絲綢之路經濟帶的構想，主張創新與周邊國家合作模式，加深歐亞區域間合作與發展。2014年，上海合作組織成員國元首理事會第十四次會議期間，習近平主席提出構建“中蒙俄經濟走廊”的倡議，得到中蒙俄三國元首積極響應。2016年6月，中國、蒙古國和俄羅斯正式簽署《建設中蒙俄經濟走廊規劃綱要》。作為“一帶一路”倡議下的第一個多邊合作規劃綱要，《建設中蒙俄經濟走廊規劃綱要》的實施為中蒙俄三國實現發展戰略對接、深化區域間務實合作提供了頂層設計平臺。

內蒙古地處中蒙俄經濟走廊核心樞紐區域，區位優勢明顯。進一步加強內蒙古與俄羅斯、蒙古國的開發開放，不僅是深化我國全方位對外開放格局的需要，也是加強區域間合作、實現邊疆繁榮穩定的迫切需要。2017年，習近平總書記考察內蒙古時指出，要通過擴大開放促進改革發展，發展口岸經濟，加強基礎設施建設，完善同俄羅斯、蒙古國的合作機制，深化各領域合作，把內蒙古建成向北開放的重要橋頭堡。近年來，伴隨著中蒙俄經濟走廊建設的不斷推進，伴隨著中蒙俄區域合作機制的不斷完善，伴隨著中蒙俄三國在基礎設施、經貿往來和人文交流等領域合作的不斷加深，內蒙古已發展成為中蒙俄三國發展戰略對接的重要節點、三國能源資源合作的重要平臺和三國人文交流的重要樞紐。

內蒙古重要節點城市的經濟發展與對外開放對深化中蒙俄經濟走廊建設意義重大，其中滿洲里市和二連浩特市作為口岸型節點城市的典型代表開放條件較為優越，鄂爾多斯市和包頭市作為資源型節點城市的典型代表產業基礎較為堅實，呼和浩特市和烏蘭察布市作為樞紐型節點城市的典型代表承載能力較強。 在新的歷史發展時期，面對新的歷史發展機遇，如何促進內蒙古經濟社會發展邁上新臺階，如何更好地發揮內蒙古在中蒙俄經濟走廊建設中的重要作用，是擺在我們面前的重大課題。目前，中蒙俄經濟走廊建設中內蒙古與俄蒙合作的主要問題表現為對中蒙俄經濟走廊建設中內蒙古重要節點城市的戰略定位研究不夠深入，重要節點城市尚未發揮其在口岸、資源及樞紐等方面所擁有的獨特的戰略優勢，導致城市發展目標不夠明確，因而未能發揮其在整個中蒙俄經濟走廊建設中不可替代的戰略地位。只有厘清重要節點城市的戰略優勢，找出制約重要節點城市發展的關鍵問題，準確定位重要節點城市的戰略角色，才能使內蒙古經濟發展真正具有活力和動力，最終實現內蒙古經濟的騰飛，在中蒙俄經濟走廊建設中扮演更加重要的角色，發揮更加重要的作用，最終實現中蒙俄經濟走廊建設的目標。

二、文獻綜述與概念界定

(一)文獻綜述

對于城市戰略定位問題，國外學者主要通過都市圈理論、區位理論、共生理論和貨運中轉理論等進行研究。都市圈理論(木內信藏，1951)認為，城市定位應根據城市體系和城市結構發展實際，充分考慮該城市所處都市圈及與其他城市協作分工情況,實現城市發展共贏；區位理論(杜能，1826；韋伯， 1909；克里斯塔勒，1932；廖什，1940)認為，城市定位應根據城市空間結構變遷實際，充分考慮能為城市運作帶來最大效率效能的區位，進而通過區位之間反射作用形成的區位體系促進城市發展；共生理論(德貝里，1879)則基于城市系統共生的視角，提出通過競爭力、協和力推動城市區域空間演化，在城市可持續發展中建立城市共生關系；而貨運中轉理論(庫利，1909)認為，城市定位應根據城市交通運輸發展實際，定位于交通線的交匯處、商品的集散處或不同運輸系統的轉換處。都市圈理論和共生理論認為城市發展應充分考慮大都市的輻射作用,應加強與周邊城市的分工合作；區位理論、貨運中轉理論則從地理區位和投資成本角度考慮城市未來的定位取向。

目前國內學者對城市定位問題的研究仍顯薄弱，閻小培(1994)、張復明(2000)、劉榮增(2001)、胡彥成(2001)、黃美均(2003)、仇保興(2004)、王志剛(2013)、戴欣明(2018)等利用國外早期的研究成果對我國開放經濟條件下城市定位的內涵和方法進行了探討。閻小培(1994)認為，城市定位是城市在經濟社會發展過程中綜合確定其城市坐標的過程；劉榮增(2001)認為城市定位包括城市在空間社會經濟層面的定位、城市社會發展戰略層面的定位以及城市發展特色層面的定位三個層次；仇保興(2004)通過引進城市核心競爭力的內涵及其與城市定位理論的比較，得出必須以基于增強城市自身適應性的城市競爭力理論來補充完善傳統的定位理論；張復明(2012)認為城市定位是在社會經濟發展的坐標體系中綜合確定城市坐標的過程；王志剛(2013)指出城市定位是按照唯一性、排他性和權威性原則，充分挖掘城市現有的各種資源，進而找到城市的個性、靈魂與理念；戴欣明(2018)提出通過權重確定城市人文、社會、消費心理、經濟、管理，藝術設計、營銷七個方面的重要程度，進而找到具有差異化、特色化的“七合一戰略定位法則”。

從已有研究成果來看，國內外學者對城市戰略定位的定義、內涵、作用、職能及方法等，做出了多視角的解釋，但仍存在一些不足，一是現有研究缺乏對邊疆少數民族地區重要節點城市戰略定位研究的理論成果。目前的文獻，大多是結合發達城市發展的實際經驗，將市場營銷學中關于產品定位的理論應用到城市這個特殊的主體之上，并不是針對城市戰略定位問題進行的專門研究，關于民族地區節點城市戰略定位的研究更是鮮有成果；二是仍以單個城市的優勢定位和形象定位居多,而普遍忽視針對不同類型城市的戰略定位研究。這些不足的存在主要是因為城市定位是我國城市化發展中的新課題，相關理論研究還處于引進和探索階段，尚未形成適合的、成熟的理論和方法，所以也未能很好地指導實踐。本課題正是基于這樣的背景展開研究。

(二)節點城市的概念界定與選取

節點(node)通常是指交叉連接點，即交匯點。節點城市通常是指在某一區域范圍內處于交匯點的樞紐位置、具有較強影響力的城市。中蒙俄經濟走廊建設中內蒙古自治區城市發展情況不盡相同，我們從中選取6個最具有典型性和代表性的節點城市作為研究對象，并根據這些城市在資源稟賦、地理位置和產業發展等方面的差異及其在中蒙俄經濟走廊建設中發揮的不同作用，將這6個城市分為口岸型、樞紐型和資源型節點城市三種類型。

第一類為口岸型節點城市?？诎冻鞘型挥谶吘车貐^，由公路、鐵路、水路或航空線路等方式與外國對應城市相鄰，是連接國內國外兩個市場、利用國內國外兩種資源的重要通道，是特殊的國際合作節點。內蒙古與俄蒙接壤，目前共有21個沿邊口岸經國務院批準對外開放，其中包括2個鐵路口岸、9個公路口岸、3個水路口岸及7個航空口岸。在對外開放口岸中，對俄邊境口岸7個，對蒙邊境口岸14個。根據《內蒙古自治區口岸“十三五”發展規劃》，本文選取滿洲里市和二連浩特市為口岸型節點城市。

滿洲里市是國務院首批批準的全國13個沿邊開放城市之一，北接俄羅斯，西鄰蒙古國。滿洲里口岸是中國沿邊最大的陸路口岸，承擔了中俄兩國對外貿易一半以上的貨運任務。二連浩特市也是國務院首批批準的全國沿邊開放城市之一，北與蒙古國扎門烏德隔界相望。二連浩特口岸是中國通往蒙古國的唯一鐵路口岸，也是歐亞大路橋中的重要戰略樞紐，承擔了中蒙貿易70%以上的陸路運輸任務。滿洲里口岸和二連浩特口岸在深入推進“一帶一路”倡議、建設“中蒙俄經濟走廊”中發揮著重要的戰略樞紐作用。

第二類為資源型節點城市。資源型節點城市往往依托城市擁有的豐富自然資源興建或發展，是國家重要的能源資源戰略保障基地。我們根據《全國資源型城市可持續發展規劃(2013-2020年)》，選取鄂爾多斯市、包頭市為資源型節點城市。內蒙古鄂爾多斯市礦產資源儲量豐富，其中已探明煤炭儲量約占全國探明煤炭儲量的六分之一，是國家重要的煤炭生產、轉化與輸出基地。包頭市也是我國重要資源型節點城市，礦產資源種類較多，儲量較大，尤其是稀土礦等金屬礦產儲量位居世界前列。

第三類為樞紐型節點城市。樞紐型節點城市是指以交通為核心的城市。根據《全國流通節點城市布局規劃(2015-2020年)》和《中歐班列建設發展規劃(2016-2020)》，選取呼和浩特市和烏蘭察布市為樞紐型節點城市。

呼和浩特市是全國骨干流通網絡中的關鍵節點，國家流通大通道上的樞紐城市。作為國家首批確定的45個公路主樞紐城市之一，呼和浩特公路聯網，鐵路通達。烏蘭察布市是中國通往蒙古國、俄羅斯和東歐的重要國際通道。2016年，國家發改委發布的《中歐班列建設發展規劃(2016-2020)》中明確指出，“烏蘭察布(集寧)列為中歐班列主要鐵路樞紐節點城市......集二鐵路為中歐班列中部干線運輸通道”。烏蘭察布市作為唯一的非省會城市，因其獨特的交通區位優勢躋身中歐班列樞紐節點城市之列。

三、內蒙古節點城市發展優勢與存在問題

城市戰略定位需在厘清城市發展優勢的基礎上，面對中蒙俄經濟走廊建設的歷史發展機遇，厘清自身發展優勢，找出制約城市發展關鍵問題。

(一)內蒙古節點城市發展優勢

1. 內蒙古節點城市整體戰略優勢

中蒙俄經濟走廊建設中，內蒙古的戰略優勢主要體現在區位優勢、政策優勢、經濟互補及合作基礎等方面。

(1)具有得天獨厚的區位優勢。內蒙古自治區位于我國北部邊疆，總面積118.3萬平方公里。中蒙兩國國境線長達4700多公里,占中蒙邊境線的68%。內蒙古自治區與蒙古國的戈壁阿爾泰省、東戈壁省、科布多省、蘇赫巴托省、東方省以及南戈壁省等礦產資源豐富的地區接壤；中俄兩國的國境線長達4261公里，占中俄邊境線的23.6%。內蒙古自治區與俄羅斯的赤塔州、伊爾庫茨克州、布里亞共和國和新西伯利亞州等自然資源富集的區域接壤，區位優勢得天獨厚。

(2)具有向北開放的政策優勢。國家賦予內蒙古要“發揮聯通俄蒙的區位優勢，建設我國向北開放的重要窗口”以及在“中蒙俄經濟走廊建設中發揮重要作用”的時代任務。為了支持內蒙古向北開放，國家先后實施滿洲里重點開發開放試驗區、二連浩特重點開發開放試驗區、呼倫貝爾中俄蒙合作先導區、滿洲里綜合保稅區、二連浩特—扎門烏德跨境經濟合作區及邊民互市貿易區等特殊區域的開發開放政策，使得內蒙古在中蒙俄經濟走廊建設中的政策優勢不斷凸顯。

(3)具有不可替代的經濟互補優勢。俄羅斯西伯利亞地區、蒙古國東三省能源資源豐富但經濟發展水平滯后，一方面其經濟發展需借助我國豐裕的資金、技術和勞動力實現，另一方面這些地區也為我國經濟社會發展提供所需能源和資源型材料，因此，內蒙古與俄蒙具有經濟互補優勢。內蒙古一方面向俄羅斯、蒙古國出口日用品、建材、輕工、機電和蔬果等產品滿足其國內市場需求，另一方面從俄蒙進口煤炭、銅礦砂、木材和鐵礦石等產品滿足我國經濟建設對資源型商品的需求。中蒙俄三國在資源、市場、產業、技術及勞動力結構等方面存在的差異性和互補性，使得中蒙俄三國在經濟上彼此依存又高度關聯，使得內蒙古在中蒙俄經濟走廊建設中地位舉足輕重、不可替代。

(4)具有長期合作交往的人文優勢。中蒙兩國語言相通，民俗相近，歷史淵源深厚，文化交流密切；中國內蒙古與俄羅斯毗鄰地區，民俗文化相近，經貿合作密切，民間交往融洽。內蒙古與俄蒙間的這些長期合作交流形成的優勢使得內蒙古節點城市與俄羅斯、蒙古國的合作擁有了獨一無二的文化底蘊和堅實的民間基礎。

2. 不同類型節點城市獨特戰略優勢

(1)口岸型節點城市的獨特戰略優勢

中蒙俄經濟走廊中內蒙古口岸型節點城市的最大戰略優勢在于其與俄蒙接壤的口岸位置，在于其位于中國向北開放的最前沿。滿洲里和二連浩特分別是我國對俄和對蒙貿易的最大陸上邊境口岸型節點城市。陸上邊境口岸的戰略位置是中蒙俄經濟走廊建設中內蒙古口岸型節點城市擁有的獨特戰略優勢。

(2)資源型節點城市的獨特戰略優勢

中蒙俄經濟走廊建設中內蒙古資源型節點城市最大的戰略優勢在于其已有的較強的產業基礎和豐富的勞動力資源。鄂爾多斯市、包頭市等資源型節點城市依托其擁有的大型廠礦、制造業基地和產業集聚區等，為工業生產提供原材料供應、中間產品和產成品儲運、分銷等一體化的現代供應鏈服務，因而，已有產業基礎是中蒙俄經濟走廊建設中內蒙古資源型節點城市擁有的獨特戰略優勢。

(3)樞紐型節點城市的獨特戰略優勢

中蒙俄經濟走廊建設中內蒙古樞紐型節點城市最大的戰略優勢在于其完善的交通基礎設施和良好的交通運輸條件。陸港樞紐是中蒙俄經濟走廊建設中內蒙古樞紐型節點城市的最大戰略優勢。陸港樞紐型節點城市依托鐵路、公路等交通運輸通道和場站，構建四通八達的交通運輸網絡，提供暢通國內、聯通國際的物流組織和區域分撥服務。

總之，區位優勢、政策優勢、經濟發展互補性、源遠流長的合作基礎，以及各類型節點城市擁有的獨特的戰略優勢疊加凸顯出內蒙古在整個中蒙俄經濟走廊建設中不可替代的戰略地位。

(二)內蒙古節點城市發展存在問題

在明晰中蒙俄經濟走廊建設中內蒙古節點城市獨特戰略優勢的同時，我們也必須厘清內蒙古節點城市發展面臨的諸多問題。

1. 口岸型節點城市發展存在的主要問題

(1)以傳統口岸經濟為主，產業發展嚴重滯后。目前，滿洲里、二連浩特等口岸型節點城市仍以過貨通關服務、產品加工服務、口岸商貿服務等傳統口岸經濟發展模式為主，產品加工處于進出口產品粗加工與冶煉加工階段，產業結構單一，產業集聚能力不強，產業集群和產業鏈尚未形成，服務功能輻射面窄，對周邊地區經濟和境外市場形成的輻射帶動效應不強，進出口貿易加工型、礦產能源資源深加工型、保稅物流加工型、國際產能合作型、國際大宗商品交易型、國際貿易金融服務型等產業服務方面發展較為欠缺。

(2)經濟外向度低、對外開放基礎環境差。2018年內蒙古自治區外貿進出口總值共計1034.4 億元，占全區地區生產總值的5.9%，外貿進出口占GDP比重較小，經濟外向度較低。內蒙古自治區主要節點城市中，滿洲里、二連浩特的對外貿易額分別為343億元、238億元，這兩個口岸型節點城市的貿易額加在一起占內蒙古全部對外貿易總額的一半以上。對于口岸型節點城市發展而言，開放的基礎環境、經濟外向度等至關重要，但由于內蒙古地處邊遠少數民族地區，屬于全國開放較晚城市之一，導致其經濟外向度低，對外開放的基礎設施和環境配套也比較落后，整體對外貿易發展水平較低。

(3)城市戰略定位不明確，城市發展目標不明確。滿洲里市定位為我國北向沿邊開發開放的重要窗口、對外交流合作平臺、沿邊地區重要的經濟增長極、中蒙俄經濟走廊陸海和陸路聯運大通道重要節點和綜合性樞紐、內蒙古東部地區聯通毗鄰俄蒙地區的區域性中心城市、東北亞著名的國際口岸旅游城市以及邊疆民族地區和諧進步的示范區。二連浩特定位為我國向北開放的“黃金橋頭堡”、絲綢之路經濟帶上的重要國際物流樞紐、沿邊經濟帶的重要增長極和富民安邊睦鄰的示范口岸。這些口岸型節點城市戰略定位中，基本上都是對節點城市區域地位的一般性描述，導致內蒙古口岸型節點城市戰略定位缺乏明確的、方向性的指引，城市發展目標不明確，口岸優勢未能得到充分發揮，城市盲目建設、盲目發展。

2. 資源型節點城市發展存在的主要問題

(1)存在與俄蒙資源型城市產業對接難題。面對俄蒙兩國毗鄰城市均為資源型城市的現狀，鄂爾多斯、包頭等資源型城市如何與其進行產業對接是當前內蒙古資源型節點城市融入中蒙俄經濟走廊建設面臨的最大難題。蒙古國煤、鐵、螢石、鎢等礦產資源儲量豐富，采礦業為其支柱產業，工業以肉、乳、皮革等畜產品加工為主。俄羅斯的遠東及其東南部赤塔州等地區自然資源、經濟發展類型等均與內蒙古類似，因此，如何破解內蒙古與俄蒙鄰近資源型城市產業對接難題成為內蒙古資源型城市亟待解決的問題。

(2)存在可持續發展難題。長期以來，內蒙古地處少數民族偏遠地區，經濟發展較為封閉，開放意識較為淡薄，這些都嚴重阻礙了資源型城市的經濟發展。2017年，包頭市和鄂爾多斯市的GDP總值分別為4080億元、3580億元，占內蒙古自治區GDP總量的48%，包頭市和鄂爾多斯市第二產業占全區GDP比重分別為41%、53%，第二產業比重偏高，而內蒙古資源型節點城市的第二產業主要為依托能源優勢建立起來的工業體系，原材料生產等上游產業發育相對較為完善，但產品的深加工等下游產業發展薄弱，產業鏈嚴重缺損，影響內蒙古資源型城市的可持續發展。

(3)存在城市戰略定位不明確問題。目前，包頭市戰略定位主要為稀土新材料基地、新型冶金基地、清潔能源輸出基地、現代裝備制造基地、新型煤化工基地、綠色農畜產品精深加工基地、區域性創新創業中心、區域性物流中心、區域性新型產融結合中心、區域性消費中心、區域性文化旅游中心、自治區向北向西開放的戰略支點以及北方重要生態安全屏障和祖國北疆安全穩定屏障。鄂爾多斯市戰略定位為國家清潔能源主力輸出基地、國家現代煤化工創新示范基地、原材料工業升級示范基地、新興產業發展示范區和國際絨紡產業中心。對資源型節點城市戰略定位的主要問題表現為城市戰略定位大而全，未抓住城市發展的關鍵資源，未充分發揮關鍵資源的效用，最終導致白白浪費優惠政策和城市發展良機。

3. 樞紐型節點城市發展存在的主要問題

(1)樞紐經濟發展相對滯后。截至2017年底，內蒙古全區公路總里程達到19.9萬公里，居全國各省區第九位；高速公路總里程6340公里，居全國各省區第六位；一級公路總里程突破7000公里，居全國各省區第四位，全區12個盟市全部實現高速公路與周邊省區中心城市相連通，交通基礎設施建設實現跨越式發展。但內蒙古交通基礎設施仍存在較多問題，例如，公路基礎設施總體發展不平衡不充分；樞紐城市集聚資金、人才、技術和信息等資源要素的功能及樞紐經濟衍生出的臨空經濟產業等新產業類型以及商貿服務等新型功能均亟待提高，樞紐型節點城市樞紐功能尚未有效釋放，對地區經濟發展形成一定制約。

(2)綜合交通運輸體系尚未形成。鐵路方面，2017年內蒙古自治區實現鐵路運營里程1.4萬公里，位居全國第一；高速公路方面，內蒙古省區間高速公路及自治區東西部之間互聯互通尚未實現；航空方面，雖然目前全區共有民用機場28個，實現了12個盟市運輸機場全覆蓋，但日益增長的支線航空需求與全區航線網絡不完善、運力供給不充足的矛盾日趨明顯，安全、便捷、高效、綠色、經濟的綜合交通運輸體系尚未形成。

(3)城市物流業發展環境亟待改善。目前，內蒙古樞紐型節點城市物流業的發展仍然處于較為粗放的階段。第一，集聚化的園區模式尚未形成。例如烏蘭察布目前雖已建成13個重點工業園區和8個物流園區，但這些園區由于缺乏統籌規劃，未能實現物流集散效應，形成了資源的閑置；第二，內蒙古樞紐型節點城市的物流園區以倉儲、運輸、配送、流通加工等傳統物流活動為主，園區服務功能較為傳統、單一；第三，園區的價格、稅收和投資等相關政策不配套，制約了園區物流產業的協調發展。

(4)城市戰略定位尚需明確。目前呼和浩特市定位為民族特色鮮明的區域中心城市、草原絲綢之路戰略節點城市、區域性現代服務業集聚區、新型工業化示范地區、轉型升級與創新創業引領地區。烏蘭察布市定位為承接非首都功能疏解和產業轉移的示范基地、火電先行及風光火互補的清潔能源輸出基地、綠色農畜產品生產加工輸出基地、體現草原文化及獨具北疆特色的旅游休閑度假基地、高端化工及新材料產業基地、貨通天下及集散轉一體的現代物流基地、京津冀及周邊地區商品和服務進入俄蒙歐的大通道、國家級生態文明示范區。對樞紐型節點城市戰略定位的主要問題表現為對樞紐型節點城市在國家戰略中的位置認識不清，對區域發展趨勢認識不清，對城市優勢競爭力把握不準，未能指明城市未來發展方向。

通過以上分析不難看出，中蒙俄經濟走廊建設中內蒙古節點城市發展面臨最根本的問題在于其城市戰略定位方面。一方面，各類節點城市已有的戰略定位要么定得過高、過大或過全；另一方面，各類節點城市的戰略定位未能超越內蒙古自身單向性設計的范疇，自然不能對城市發展目標進行科學規劃和合理界定。

四、內蒙古節點城市戰略定位與發展對策

依托一帶一路建設的歷史機遇及節點城市的戰略優勢，厘清內蒙古節點城市發展的戰略思路，制定內蒙古節點城市的戰略定位和具體對策。

(一)內蒙古節點城市戰略定位的總體思路

《內蒙古自治區國民經濟社會發展第十三個五年規劃綱要》指出，要把內蒙古建設成為我國向北開放的重要橋頭堡和充滿活力的沿邊開發開放經濟帶。經濟意義上的橋頭堡，對內聚集經濟發展所需各類要素，對外則輻射帶動周邊國家毗鄰地區產業的發展。內蒙古作為“向北開放的重要橋頭堡”，其經濟發展程度主要取決于大通道沿線國家地區的對外開放程度和經濟發展水平。因此，中蒙俄經濟走廊建設中內蒙古節點城市戰略定位的總體思路是：立足于各類節點城市的比較優勢，全方位擴大開放，力爭與蒙古國、俄羅斯遠東及西伯利亞次區域建設成為“絲綢之路經濟帶”經貿往來、能源資源合作和生態人文交流的示范區，推動“中蒙俄經濟走廊建設”成為“絲綢之路經濟帶”最具活力的歐亞經貿大通道。

在明確節點城市戰略定位總體思路基礎之上，要想對口岸型、資源型和樞紐型節點城市進行準確定位，還必須把握城市戰略定位的三個原則及四個步驟。所謂城市戰略定位的三原則是指城市戰略定位必須遵循全局性、前瞻性和動態性原則。全局性原則是指進行城市戰略定位時，必須從全局層面正確認識該城市在整個國家、整個區域發展中的地位及城市的使命；前瞻性原則是指必須找出對城市未來發展產生重大影響、具有決定性作用的核心要素以正確指導城市未來的發展方向；動態性原則必須考慮城市戰略定位的動態變化，特別是在國家重大戰略調整的機遇期，城市發展重心和戰略定位也需隨之進行調整。

城市戰略定位的四個步驟，簡稱 “城市戰略定位四部曲”，包括劃分城市類型；分析城市戰略優勢；尋找城市發展機遇；確定城市戰略定位。首先是劃分城市類型。城市類型的劃分方式有很多種，按職能劃分是比較常見的一種，如內蒙古自治區包頭市、鄂爾多斯市是典型的資源型城市，滿洲里市、二連浩特市是典型的口岸型城市，呼和浩特市、烏蘭察布市則是交通樞紐型城市等。其次是分析不同類型節點城市的戰略優勢。例如口岸型城市的戰略優勢在于這些城市無可替代的地理位置，在于這些城市位于開放最前沿的地緣優勢；資源型城市的戰略優勢在于這些城市擁有一國發展經濟所需豐富的自然資源，在于這些城市經過多年發展之后所擁有的產業基礎；而樞紐型城市的戰略優勢在于這些城市所擁有獨特的交通和運輸優勢，以及這些城市利用交通發展經濟的巨大潛力。分析不同類型節點城市戰略優勢的真正目的在于為城市發展尋找思路，因此分析不同類型節點城市的戰略優勢必須找到能夠帶動不同類型節點城市發展的核心要素。第三步是尋找城市發展機遇。這一步需要深入分析城市發展中存在的主要問題及制約因素。只有正確認識不同類型城市目前所處位置、所扮演角色、所發揮作用以及未來發展的側重點，才能找到城市未來發展的正確方向，為城市戰略定位打好基礎。最后是確定城市戰略定位。根據不同類型城市的發展基礎、戰略優勢和發展機遇，突破各城市發展規劃原有束縛，找準不同類型城市發展的核心戰略優勢，圍繞核心戰略優勢確立不同類型城市未來發展思路，進而針對不同類型節點城市進行戰略定位。

(二)不同類型節點城市戰略定位及對策

1. 口岸型節點城市戰略定位及發展對策

按照中蒙俄經濟走廊建設中內蒙古節點城市戰略定位的總體思路，口岸型節點城市的戰略定位總目標是：建設“絲綢之路經濟帶”的經貿往來示范區。其中，滿洲里市的城市戰略定位為：將滿洲里市打造成為我國對俄開放經貿合作引領區、區域性經貿樞紐城市和國家重點開發開放實驗區先行區。二連浩特市的城市戰略定位為：將二連浩特市打造成為我國對蒙開放經貿合作引領區、區域性經貿樞紐城市和國家重點開發開放實驗區先行區。

口岸型節點城市的具體發展對策須牢牢把握其口岸優勢，緊緊圍繞“口岸”兩個字做文章。為此，口岸型節點城市必須注重轉變傳統口岸經濟發展路徑，塑造國際新口岸經濟；注重發展兩國雙園跨境經濟合作區，培育跨境經濟產業合作鏈；重點打造滿洲里口岸和二連浩特口岸集群、推進自由貿易區建設，進而逐步建成機制體制新、開放程度高、帶動作用大、競爭能力強的沿邊口岸開放帶。

(1)發展國際新口岸經濟。口岸型節點城市的發展中，首先需要破解的難題是傳統口岸經濟發展的阻滯。在一帶一路戰略推動下，滿洲里、二連浩特等邊境口岸節點城市應在傳統口岸經濟基礎上，更加強調國際城市間的開發開放合作，進一步延伸口岸經濟服務職能，提供國際化的保稅物流、供應鏈金融、大宗商品交易、經貿技術合作等服務，以擴張產業縱深領域，完善產業體系，打造國際新口岸經濟。

(2)發展跨境經濟合作區。口岸型節點城市的發展中，另一個需要破解的難題是找到一個好的發展模式來實現其對內集聚、對外輻射的功能。以兩國雙園跨境經濟合作區為核心的發展策略，通過國際保稅物流基地、大宗商品交易平臺及國際產業發展服務平臺等三大口岸軟硬件發展平臺，即集國際倉儲、國際中轉、檢驗檢測、進出口貿易、國際物流等功能于一體的國際保稅物流基地，集“商流、物流、信息流、資金流”于一體的綜合性大宗商品交易服務平臺和集運輸服務、通關服務、倉儲物流、跨境電商、貿易金融等功能于一體的跨境產業合作生態圈，完善國際間大通關合作、國際產能合作、金融創新合作、人文交流合作、生態環保、醫療教育、數字經濟等領域的全面合作，進而共同培育跨境經濟產業合作鏈條。

(3)打造重點口岸集群。口岸型節點城市的發展應根據各口岸發展實際情況，科學制訂發展規劃，加強各口岸的對外開放，完善口岸相關功能，避免一刀切。應重點打造滿洲里口岸集群和二連浩特口岸集群，充分發揮其對內集聚牽引、對外輻射帶動的作用，其他口岸則圍繞集群內主要口岸合理定位，各口岸之間分工合理、優勢互補、相互協作、競爭有序，協同提高我區口岸型節點城市跨境服務的能力和水平。

(4)推進自由貿易區建設。我國的自由貿易試驗區試驗為突破改革開放中的難題建立了新平臺。自2013年我國第一個自貿區——上海自由貿易試驗區設立以來，我國已先后有12個省市建立了自貿試驗區，積累了大量可推廣的經驗。內蒙古自治區也積極推動啟動中蒙雙邊自貿協定工作，支持呼和浩特、滿洲里、二連浩特三地聯合申報中國(內蒙古)自由貿易試驗區。中國(內蒙古)自由貿易試驗區將成為內蒙古開放發展的“加速器”，有利于吸引集聚國內生產要素向這些地區轉移，為口岸型節點城市發展國際貿易、物流和進出口加工產業奠定堅實基礎，并將通過“一帶一路”輻射作用帶動俄蒙相關產業發展，形成中蒙俄經濟走廊建設的經貿往來示范區。

2. 資源型節點城市戰略定位及發展對策

按照中蒙俄經濟走廊建設中內蒙古節點城市戰略定位的總體思路，資源型節點城市的戰略定位總目標是：建設“絲綢之路經濟帶”的能源資源合作示范區。其中，鄂爾多斯市的城市戰略定位為：將鄂爾多斯市打造成為我國清潔能源輸出主力基地、區域性現代服務業中心城市和新能源產業示范區。包頭市的城市戰略定位為：將包頭市打造成為國家清潔能源輸出基地、區域性生產服務業集聚區和轉型升級與創新創業引領地區。

資源型節點城市的具體發展對策須牢牢把握其已有的產業基礎，緊緊圍繞“產業”兩個字做文章。為此，資源型節點城市應以產業轉型升級為主線，大力發展生產性服務業；大力發展飛地經濟，承接東部地區產業轉移；大力開發清潔能源，構建多元化產業體系，實現資源型城市的可持續發展。

(1)大力發展生產性服務業，實現產業轉型升級。資源型節點城市的發展中，要想破解與俄蒙資源型城市產業對接難題，內蒙古資源型城市必須在資源開發層次和開發水平上與俄蒙資源型城市拉開差距，同時更重要的是必須大力發展向社會提供高附加值、高層次、知識型的生產服務和生活服務的現代服務業。鄂爾多斯市和包頭市等資源型節點城市應圍繞全產業鏈整合優化，重點推進信息服務、電子商務、金融租賃、會展營銷及中介服務等生產性服務業的集聚融合，大力發展生產性服務業，實現產業轉型升級。

(2)積極發展飛地經濟，承接東部地區產業轉移。資源型節點城市的發展中，另一個需要破解的難題是找到一個適合的發展模式來實現經濟的跨越式發展。通過發展飛地經濟，打破欠發達地區與發達地區的行政區劃限制，實現工業園區發展的新模式，把飛出地(發達地區)的資金和項目放到行政上互不隸屬的飛入地(欠發達地區)的產業基地中，通過規劃、建設、管理和稅收分配等合作機制，引入發達地區的資金、先進的管理經驗，解決欠發達地區投資瓶頸、招商瓶頸和管理瓶頸，承接東部發達地區轉移產業，實現欠發達地區與發達地區互利共贏的持續發展或欠發達地區的跨越發展。

(3)大力開發清潔能源，構建多元化產業體系。資源型城市應依托其原有產業基礎，發揮比較優勢，增強科技創新能力，積極推進新型工業化，提升產業競爭力，實現產業多元發展和優化升級。鄂爾多斯市應以煤為基,多元發展，通過大力發展現代煤化工產業、煤電硅鋁一體化及天然氣產業，早日建成國家清潔能源輸出基地。包頭市應加快風電產業發展，推進先進儲能技術和儲能設備研發和產業化，支持風電制氫技術應用；積極發展太陽能發電產業，突破太陽能發電、儲熱關鍵技術，推進核心關鍵技術裝備的研發及產業化，與建筑節能、設施農業、采煤沉陷區綜合治理相結合，引進和推動太陽能光熱管制造項目；推進生物能源產業發展。推動建設包頭北千萬千瓦級清潔能源輸出基地，發展風光互補新能源，探討開發利用煤層氣和頁巖氣。

3. 樞紐型節點城市戰略定位及發展對策

按照中蒙俄經濟走廊建設中內蒙古節點城市戰略定位的總體思路，樞紐型節點城市的戰略定位總目標是：建設“絲綢之路經濟帶”的生態人文交流示范區。其中，呼和浩特市的城市戰略定位為國家級樞紐城市、民族特色鮮明的區域中心城市、綠色農畜產品生產加工輸出基地和現代物流基地。烏蘭察布市的城市戰略定位為我國綠色農畜產品生產加工輸出基地、區域性綜合交通樞紐城市、旅游休閑度假基地及區域性商貿物流中心。

樞紐型節點城市的具體發展對策須牢牢把握其已有的產業基礎，緊緊圍繞“產業”兩個字做文章。為此，資源型節點城市應牢牢把握其陸港樞紐的優勢，緊緊圍繞“樞紐”兩個字做文章。為此，樞紐型節點城市必須以發展樞紐經濟為主線，加強綜合交通樞紐城市建設；完善交通基礎設施建設，構建現代綜合交通運輸體系；建設開放包容的營商環境，大力發展現代物流業。

(1)大力發展樞紐經濟，建設綜合交通樞紐城市。樞紐型節點城市必須牢牢抓住發展樞紐經濟的機遇，將樞紐優勢轉化為發展優勢，不斷增強樞紐城市的綜合競爭力和輻射帶動力。呼和浩特市應以空港、高鐵兩大樞紐經濟區為突破口，把城市交通樞紐優勢轉化為創新發展競爭優勢，增強集聚創新要素和輻射帶動周邊城市集群發展的能力，打造全國性綜合交通樞紐城市，發展樞紐經濟新格局。烏蘭察布市應加快建設以國際鐵路港和國際航空港為主的內陸樞紐經濟，利用其運輸服務優勢，吸引核心產業的龍頭企業入駐，建設區域性綜合交通樞紐城市。

(2)完善交通基礎設施建設，構建現代綜合交通運輸體系。交通運輸條件的改善仍然是樞紐經濟的重中之重。呼和浩特市應緊抓機遇，以建設國家級綜合交通樞紐中心城市為目標，著力打造“市內大循環、外圍大輻射、區域大聯通”的現代化立體綜合交通網絡，包括全面開工建設和林格爾新機場，加快推進老牛灣通用機場項目，推動呼張高鐵、呼準鄂快速鐵路建成通車，加快推進呼市—銀川、呼市—太原、呼市—南寧等重點高鐵建設項目等。烏蘭察布市則應按照“設施—服務—品牌”的順序，以技術服務、運營服務等增值服務為重點，推動交通運輸建設從硬件建設向軟硬件并重建設轉型，推動形成國際化、現代化、一體化、品牌化的綜合交通運輸服務體系。

(3)建設開放包容的營商環境，大力發展現代物流業。建設開放包容的營商環境，加快發展現代物流業，對于促進樞紐型節點城市經濟增長方式轉變，加快產業結構優化升級，推動區域經濟協調發展，提高對外開放水平，具有十分重要的戰略意義。呼和浩特市應加大國家物流節點城市建設力度，不斷提升現代物流業綜合服務能力；應充分借助“互聯網+”和大數據技術，盡快改造提升傳統物流業運營模式，加快智慧物流發展；應進一步強化物流園區招商力度，積極引進更多的知名企業入駐。烏蘭察布市應依托得天獨厚的交通區位優勢，充分利用中歐班列節點城市的發展機遇，建設開放包容的營商環境，大力發展物流產業，圍繞打造現代化區域性物流中心和自治區物流業發展先行區的戰略目標，全力推進“煤炭、馬鈴薯、皮革”三個交易中心和公路港、鐵路港、航空港、內陸港“四港一體”建設，著力構建現代綜合物流體系，使現代物流業已經成為發展區域經濟的強勁增長極，不斷提升烏蘭察布市對外開放的廣度和深度。