政府采購績效監(jiān)督管理研究

●王澤彩 畢瑞祥

2018年中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》（以下簡稱意見），意見要求力爭用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預(yù)算績效管理體系。政府采購作為預(yù)算支出中的重要工作，應(yīng)落實意見要求，在政府采購監(jiān)管中重視績效管理，營造規(guī)范透明的政府采購環(huán)境，提高政府采購效率和效益，進一步提高政府采購科學(xué)化、規(guī)范化水平。

我國政府采購的績效管理現(xiàn)狀和整個政府支出的績效管理現(xiàn)狀較為相似，在取得初步成效后，依然存在一些問題，如在政府采購績效評價內(nèi)容上重視事后績效評價，在事前績效評估和事中績效監(jiān)控環(huán)節(jié)關(guān)注不足；在具體評價方式上，人工參與較多、主觀因素較多，評價基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的客觀性和評價結(jié)果客觀性存在不足；在績效評價體系上，評價過程和評價程序基本成熟，但缺乏客觀的、全面的、適用的評價指標(biāo)體系和評價標(biāo)準(zhǔn)；在評價工具上，績效評價信息系統(tǒng)還沒有全面應(yīng)用；在評價結(jié)果公開上，還在小范圍逐步嘗試推廣，只選擇部分評價項目和評價結(jié)果進行公開。通過政府采購績效管理，如何進一步促進營造公平的市場環(huán)境、支持中小企業(yè)發(fā)展、保持經(jīng)濟的良性發(fā)展、支持創(chuàng)新等方面還在不斷探索。各級政府采購管理部門、政府采購執(zhí)行單位等需要從全面實施預(yù)算績效管理的大背景下，加強政府采購監(jiān)管的研究和實踐。

一、實施政府采購全過程績效監(jiān)管

根據(jù)中央意見要求，我國計劃構(gòu)建全方位預(yù)算績效管理格局，將各級政府收支預(yù)算全面納入績效管理。對政府采購監(jiān)管而言，需要在政府采購預(yù)算編制、執(zhí)行監(jiān)控和事后監(jiān)督環(huán)節(jié)都融入績效管理。

（一）注重政府采購預(yù)算的績效目標(biāo)管理

要細(xì)化政府采購預(yù)算編制，結(jié)合預(yù)算事前評估程序，加強政府采購預(yù)算審核，關(guān)注政府采購預(yù)算的績效目標(biāo)。對于預(yù)算單位上報的政府采購預(yù)算，每一個項目的采購內(nèi)容、每個項目的實際需求情況、項目的預(yù)算金額、市場詢價信息、同類項目已經(jīng)實施的政府采購信息等都要全面掌握。基于已有的財政數(shù)據(jù)，篩選政府采購預(yù)算和市場實際情況存在較大偏差的項目作為重點關(guān)注對象，政府采購管理部門加強與各政府主管部門、采購執(zhí)行單位密切溝通，確定科學(xué)的政府采購預(yù)算的績效目標(biāo)，保障政府采購預(yù)算編制的科學(xué)性、合理性。

（二）實施政府采購預(yù)算績效動態(tài)監(jiān)控

結(jié)合預(yù)算事中績效監(jiān)控程序，加強政府采購預(yù)算執(zhí)行信息的監(jiān)督，合理安排預(yù)算執(zhí)行進度，加強對項目執(zhí)行、資金使用情況的跟蹤分析。政府采購管理部門對政府采購預(yù)算執(zhí)行中發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋，敦促采購執(zhí)行單位加強政府采購預(yù)算執(zhí)行管控。

（三）強化政府采購預(yù)算事后的績效評價與監(jiān)督

結(jié)合預(yù)算執(zhí)行后績效評價程序，對政府采購預(yù)算的完成情況進行績效評估，從預(yù)算安排的合理性、預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、預(yù)算執(zhí)行的產(chǎn)出與效益等角度進行績效評價，對政府采購預(yù)算的績效情況進行整體分析。根據(jù)嚴(yán)格的政府采購預(yù)算事后評價程序，政府采購預(yù)算事后評價報告將全面反映政府采購預(yù)算的合理性，政府采購預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性，政府采購預(yù)算的產(chǎn)出，政府采購預(yù)算的效率和效益等。政府采購預(yù)算事后評價將成為政府采購監(jiān)督的一種有效方法、常規(guī)手段。

二、建立全方位政府采購績效指標(biāo)體系

績效指標(biāo)是預(yù)算績效管理的核心支撐，只有績效指標(biāo)符合預(yù)算支出的實際情況，才能對預(yù)算績效進行科學(xué)、客觀、合理的評價。根據(jù)中央意見要求，將逐步建立分行業(yè)、分領(lǐng)域、分層次的預(yù)算績效指標(biāo)體系，對政府采購績效管理而言，需要從政府采購監(jiān)管部門、政府采購執(zhí)行單位、政府采購項目幾個層面考慮績效指標(biāo)。

（一）在政府采購監(jiān)管部門層面

政府采購監(jiān)管部門是開展政府采購績效管理的主導(dǎo)部門，負(fù)責(zé)制定本地區(qū)政府采購管理制度，組織開展本地區(qū)政府采購績效評價工作，匯總梳理各方對各種績效評價指標(biāo)評價情況等。對政府采購績效管理，需要政府采購監(jiān)管部門重點關(guān)注政府采購對創(chuàng)新、環(huán)保、民生等領(lǐng)域的支持力度，對推動產(chǎn)業(yè)升級、促進中小企業(yè)發(fā)展等政府采購政策執(zhí)行情況的跟蹤評價。對政府購買服務(wù)績效管理，政府采購監(jiān)管部門要重點關(guān)注購買服務(wù)行為的經(jīng)濟性、規(guī)范性、效率性、公平性等。政府采購監(jiān)管部門層面的績效指標(biāo)要從政府采購制度的完善性、政府采購政策執(zhí)行情況、政府采購績效指標(biāo)的覆蓋面、政府采購信息系統(tǒng)應(yīng)用情況、政府采購監(jiān)管的及時性、政府采購預(yù)算編制情況、政府采購預(yù)算執(zhí)行情況、各采購執(zhí)行單位對政府采購工作的滿意度等角度進行分析。

（二）在政府采購執(zhí)行單位層面

政府采購執(zhí)行單位作為部門預(yù)算執(zhí)行主體，依法應(yīng)當(dāng)對預(yù)算執(zhí)行情況負(fù)責(zé)，應(yīng)當(dāng)按照本級財政部門的統(tǒng)一部署開展績效評價活動。在對各政府主管部門和基層預(yù)算單位進行部門預(yù)算整體評價時，需要把政府采購績效情況作為一個考查重點，包括政府采購執(zhí)行情況是否正常、是否存在政府采購違規(guī)事件、政府采購委托代理選擇是否規(guī)范、政府采購信息是否按規(guī)定公告、開標(biāo)評審過程是否規(guī)范、政府采購中是否應(yīng)用電子招投標(biāo)系統(tǒng)等內(nèi)容。如設(shè)置評價指標(biāo)“應(yīng)用電子招投標(biāo)系統(tǒng)情況”，如果應(yīng)用了電子招投標(biāo)系統(tǒng)，則可以實現(xiàn)采購全過程電子化，統(tǒng)一在電子招投標(biāo)平臺交易、監(jiān)督、考核及評價，可以通過信息的公開化與操作的非人為化壓縮支出項目操作中的灰色空間，提高資金的使用效率和服務(wù)的供需匹配效率①；如果還沒有應(yīng)用電子招投標(biāo)系統(tǒng)，說明該政府采購執(zhí)行單位需要加強這方面的工作。

政府采購執(zhí)行單位是政府采購工作的核心環(huán)節(jié)之一，政府采購執(zhí)行單位對政府采購工作的重視程度、政府采購工作的規(guī)范程度等直接影響一個地區(qū)政府采購工作的整體質(zhì)量，因此要通過政府采購預(yù)算績效工作，完善、細(xì)化政府采購執(zhí)行單位層面的績效指標(biāo)，從多個角度全面反映政府采購執(zhí)行單位的政府采購績效情況，使政府采購執(zhí)行單位高度重視政府采購績效管理工作。

（三）在具體政府采購項目層面

在具體政府采購項目的績效指標(biāo)設(shè)計上，要結(jié)合中央意見中的全過程精神要求，從事前評估、事中監(jiān)控和事后評價多個角度考慮。在政府采購預(yù)算績效事前評估指標(biāo)方面，具體考核指標(biāo)應(yīng)該圍繞政府采購項目績效目標(biāo)與部門職能的相符性，項目績效目標(biāo)與公共事務(wù)的關(guān)聯(lián)性，項目立項的必要性等內(nèi)容設(shè)置；在政府采購預(yù)算績效事中監(jiān)控指標(biāo)方面，要分析政府采購程序的合規(guī)性、政府采購事項執(zhí)行進度等；在政府采購預(yù)算績效事后評價指標(biāo)方面，包括評價采購的數(shù)量和質(zhì)量、合同履行及用戶滿意度、采購項目所發(fā)揮的社會效益、項目產(chǎn)生的社會影響、項目促進的社會進步、項目的發(fā)展前景等。

政府采購項目具有數(shù)量多、涉及面廣的特點，因此在政府采購項目層面的績效指標(biāo)設(shè)計上，要結(jié)合政府采購項目的共性特點設(shè)置共性評價指標(biāo)，還需要結(jié)合每一個行業(yè)、每一種類型的政府采購項目，設(shè)置個性化評價指標(biāo)，通過共性指標(biāo)加個性指標(biāo)，逐步建立適合政府采購項目的績效評價指標(biāo)體系。

三、應(yīng)用財政大數(shù)據(jù)實施政府采購績效監(jiān)管

隨著財政信息化的發(fā)展，信息技術(shù)對財政管理的支撐作用越來越明顯。財政大數(shù)據(jù)的建設(shè)和應(yīng)用將財政信息化建設(shè)推向自動化、智慧化方向發(fā)展。財政大數(shù)據(jù)在逐步覆蓋一級政府各預(yù)算單位業(yè)務(wù)信息后，會大幅度提高預(yù)算績效管理的客觀性。財政大數(shù)據(jù)在逐步覆蓋主要電子商務(wù)平臺數(shù)據(jù)后，會大幅提高政府采購的監(jiān)管效率，促進政府采購績效管理。

（一）財政大數(shù)據(jù)概述

大數(shù)據(jù)是指為了更經(jīng)濟更有效地從高頻率、大容量、不同結(jié)構(gòu)和類型的數(shù)據(jù)中獲取價值而設(shè)計的新一代架構(gòu)和技術(shù)。隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展和應(yīng)用，數(shù)據(jù)積累量越來越大，大數(shù)據(jù)的價值也開始凸顯。②財政大數(shù)據(jù)包括與財政資金有關(guān)系的全部數(shù)據(jù)，如財政資金投資項目，財政大數(shù)據(jù)不但要包括此財政投資項目的資金支付信息、會計核算信息等，還要包括此項目的可行性研究信息、項目規(guī)劃信息、項目建設(shè)過程信息、建設(shè)項目完工后的維護運營信息等。財政大數(shù)據(jù)不但包括財稅收支數(shù)據(jù)、財務(wù)核算數(shù)據(jù)等結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，還包括與財政資金有關(guān)的圖片、視頻等非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)。

財政管理工作涉及社會的方方面面，隨著全面實施預(yù)算績效管理工作的推進，財政部門不但要掌控財政資金流信息，還要掌控與財政資金運用和產(chǎn)出績效有關(guān)的業(yè)務(wù)信息，這就需要財政部門加大財政大數(shù)據(jù)的關(guān)注和建設(shè)力度，加強財政大數(shù)據(jù)在預(yù)算績效管理方面的研究和應(yīng)用。財政大數(shù)據(jù)的應(yīng)用將提升財政整體數(shù)據(jù)分析能力，在加強扶貧資金監(jiān)控、實現(xiàn)智能預(yù)算績效管理、提升財政透明度、地方債務(wù)風(fēng)險監(jiān)控、財政收支中長期測算等方面將發(fā)揮重要作用。財政大數(shù)據(jù)將推動財政管理理念和財政管理方式進步，為建立創(chuàng)新政府、廉潔政府和服務(wù)型政府奠定技術(shù)基礎(chǔ)。

（二）財政大數(shù)據(jù)在政府采購績效監(jiān)管中的應(yīng)用

隨著全面實施預(yù)算績效管理在各地的推進，財政大數(shù)據(jù)在預(yù)算績效管理中的作用會逐步顯現(xiàn)，如在預(yù)算績效指標(biāo)設(shè)定方面，科學(xué)、客觀、合理的績效指標(biāo)是目前預(yù)算績效管理工作中的重點和難點。目前各地區(qū)均通過課題研究等方式建立了一些預(yù)算績效管理指標(biāo)，但依然存在部分預(yù)算績效指標(biāo)適用性不強、預(yù)算績效指標(biāo)的生命力不強、新增預(yù)算支出項目沒有對應(yīng)的合適評價指標(biāo)等問題。建立財政大數(shù)據(jù)后，可以通過數(shù)據(jù)包絡(luò)法 （DEA）、層次分析法（AHP）等計量經(jīng)濟學(xué)分析方法，基于財政大數(shù)據(jù)測算適合某一類預(yù)算績效評價項目的評價指標(biāo)，為具體評價項目選定合適的評價指標(biāo)；可以根據(jù)各類指標(biāo)的歷年評價數(shù)據(jù)，測算具體評價指標(biāo)的評價標(biāo)準(zhǔn)。可以說財政大數(shù)據(jù)將成為預(yù)算績效管理工作的重要抓手，“預(yù)算績效+財政大數(shù)據(jù)”將成為未來預(yù)算績效管理工作的標(biāo)配。

在政府采購預(yù)算績效監(jiān)管中，財政大數(shù)據(jù)將會發(fā)揮關(guān)鍵作用。財政大數(shù)據(jù)在建設(shè)中，逐步融入各類電子商務(wù)平臺的數(shù)據(jù)，為政府采購績效評價提供各類商品價格對比數(shù)據(jù)。在對一項具體政府采購項目進行預(yù)算事前評估時，可以基于財政大數(shù)據(jù)，分析政府采購項目預(yù)算中的設(shè)備規(guī)格、型號、市場報價、后續(xù)維護費用、同類項目采購中標(biāo)價格等，判斷政府采購項目預(yù)算的合理性，及時發(fā)現(xiàn)潛在的問題。在對一項具體政府采購項目進行預(yù)算事后績效評價時，可以根據(jù)項目實際執(zhí)行時采購的內(nèi)容、價格、后續(xù)服務(wù)條件等，分析此項政府采購項目預(yù)算執(zhí)行情況，項目的產(chǎn)出數(shù)量是否合理、項目的產(chǎn)出質(zhì)量是否合格。通過財政大數(shù)據(jù)收集和政府采購項目有關(guān)的群眾反饋信息等，可以測算此政府采購項目的群眾滿意度信息。

我國政府采購采用集中采購與分散采購相結(jié)合的模式，其中納入集中采購目錄的政府采購事項，必須執(zhí)行集中采購，通過政府集中采購可以充分發(fā)揮市場競爭的作用，使采購人采購到符合使用需求的、價格合適的產(chǎn)品或服務(wù)。分散采購方便政府采購執(zhí)行單位進行采購，但也存在弱化政府采購的公開監(jiān)督作用，可能存在方便部門或個人利益的采購行為等問題。通過財政大數(shù)據(jù)，所有分散采購的采購對象、采購內(nèi)容、采購價格、采購品牌等信息都納入財政大數(shù)據(jù)分析監(jiān)控之下，采購執(zhí)行后，結(jié)合預(yù)定的政府采購績效監(jiān)控模型，可以隨時發(fā)現(xiàn)不符合常規(guī)的采購行為，彌補分散采購存在的不足，加強對政府采購的監(jiān)控，及時對各類政府采購主體進行風(fēng)險監(jiān)控和預(yù)警。

四、實現(xiàn)預(yù)算單位政府采購績效管理與內(nèi)部控制協(xié)同

根據(jù)財政部發(fā)布的 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》等有關(guān)規(guī)定，各預(yù)算單位需要制定內(nèi)部控制制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風(fēng)險進行防范和管控。各預(yù)算單位的內(nèi)部控制內(nèi)容包括預(yù)算管理、資產(chǎn)管理、財務(wù)收支管理、政府采購管理、合同管理等。在政府采購的內(nèi)部控制中，要求政府采購需求制定與內(nèi)部審批崗位分離、招標(biāo)文件準(zhǔn)備與復(fù)核崗位分離、采購合同的訂立與審核崗位分離、合同簽訂與驗收崗位分離、驗收與保管崗位分離、審批與付款執(zhí)行崗位分離、采購執(zhí)行與監(jiān)督檢查崗位分離、采購驗收與相關(guān)記錄崗位分離。在進行政府采購績效評價時，預(yù)算單位政府采購內(nèi)部控制規(guī)范性和有效性是需要關(guān)注的內(nèi)容。如編制政府采購預(yù)算時，各預(yù)算單位是否對每個采購項目提前做好市場調(diào)研，每個采購項目需求是否合理，政府采購預(yù)算是否細(xì)化，編制的政府采購預(yù)算是否科學(xué)和適用。對預(yù)算擬安排的項目，各預(yù)算單位是否按規(guī)定報送政府采購計劃、確定采購需求、開展政府采購活動，政府采購合同簽訂是否合規(guī)等。

各預(yù)算單位政府采購績效和內(nèi)部控制工作直接相關(guān)，如果預(yù)算單位內(nèi)部控制工作做得嚴(yán)格、規(guī)范，在預(yù)算單位政府采購績效評價時，政府采購程序的規(guī)范性、政府采購預(yù)算的合理性等內(nèi)容都會體現(xiàn)出來。在各預(yù)算單位實現(xiàn)內(nèi)部控制信息化后，政府采購各個環(huán)節(jié)的風(fēng)險點均會納入內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的管控之下，在進行預(yù)算單位政府采購績效評價時，通過檢查預(yù)算單位內(nèi)部控制信息系統(tǒng)的執(zhí)行情況，就可以對預(yù)算單位政府采購預(yù)算編制及預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性、科學(xué)性等情況進行初步判斷。因此，實現(xiàn)預(yù)算單位政府采購績效與內(nèi)部控制協(xié)同，可以在預(yù)算單位制定規(guī)范的內(nèi)部控制體系后，為政府采購預(yù)算的執(zhí)行提供制度和技術(shù)上的保障，為政府采購績效監(jiān)管提供支撐。

五、進一步強化政府采購績效管理的宣傳和培訓(xùn)

政府采購工作涉及面廣，涉及的資金量大，有一套規(guī)范的操作程序，要讓政府采購管理人員實現(xiàn)從“要我做”到“我要做”的轉(zhuǎn)變，更好地發(fā)揮主觀能動性，做好政府采購績效管理工作。

各級政府采購管理部門，要加強政府采購績效管理的宣傳和培訓(xùn)，讓各級政府主管部門、各級預(yù)算單位從思想上高度重視，使各級政府采購管理人員認(rèn)識到，政府采購績效管理涉及績效目標(biāo)設(shè)定、績效執(zhí)行監(jiān)控、績效評價等多方面內(nèi)容，政府采購績效管理是預(yù)算績效管理的重要內(nèi)容，也是提升政府現(xiàn)代化治理能力的重要抓手。政府采購管理人員通過政府采購績效管理可以為科學(xué)安排項目、節(jié)約社會資源、發(fā)揮財政資金效益最大化、將有限的財政資金安排到更加需要的地方去提供決策依據(jù)，積極促進采購項目發(fā)揮最大的社會效益。

注釋：

①王澤彩.預(yù)算績效管理：新時代全面實施績效管理的實現(xiàn)路徑[J].中國行政管理，2018，（04）.

②畢瑞祥.財政大數(shù)據(jù)建設(shè)策略研究[J].中國管理信息化，2019，（05）.