基于民航產業視角的普遍服務文獻述評

●張 楠

隨著社會經濟的穩步增長和航空出行方式在世界范圍的普及，民用航空產業逐漸成為交通運輸方式的重要組成部分，在過去較長的一段時間內呈現出較為快速的增長趨勢。然而，由于我國民航產業處于市場經濟體制中，在資本和市場的調節作用下其盈利能力更被關注，而忽視了偏遠地區和經濟不發達地區的航空服務建設，導致我國民航服務的輻射區域與民航發達國家相比仍然存在較大差距。黨的十九大報告指出，“實施區域協調發展戰略。加大力度支持革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區加快發展，強化舉措推進西部大開發形成新格局。”因此，建立完善的民航普遍服務體制，既是促進經濟更好更快發展的有利方式，也是貫徹科學發展觀，構建社會主義和諧社會的必然要求。

為推進民航普遍服務的實施，對其相關的已有研究進行梳理和分析具有一定的重要意義。本文基于民航普遍服務的立法情況，對民航普遍服務的基本概念、包括目標、對象、范圍等問題的研究進行梳理，同時關注其補償機制的研究成果，為我國民航普遍服務的發展提供一定的對策建議。

一、民航普遍服務的立法狀況

民航普遍服務的產生來自于各國對民航運輸業管制的放松，在這一過程中，航空公司出于利益最大化原則，更多地為大型樞紐機場提供服務，而放棄高成本低收益的邊遠地區和支線航線。為保障公民享有平等權益和改善地區經濟不平衡狀況，美國率先開始民航普遍服務的探索。

根據《航空放松管制法》中的基本需求服務計劃（EAS），1997 年以來，美國政府為小社區的航空服務提供的財政補貼逐年增加，覆蓋范圍不斷擴大。為進一步完善民航普遍服務，美國國會通過了小社區航空服務發展計劃，主要援助對象是小社區，提升其航空服務水平并且維持一定的經營發展能力。這一計劃對航空承運人、航班數量和機型都進行了一定的改善。

歐盟國家則通過 《公共服務責任計劃》（1992）對民航普遍服務進行支持，主要采用投標選取合適的航空公司給予補貼，這一計劃不僅有效實施了民航普遍服務，而且使通用航空得到了同步發展。促進了低成本戰略的航空公司市場份額的占有，充分滿足不同層級旅客的出行需求，進而帶動地區經濟的發展。

澳大利亞政府制定了《偏遠航空服務援助計劃》《支線機場開發計劃》《社區服務義務計劃》《地區可持續發展計劃》對普遍服務進行支持，包括向提供偏遠地區航線的航空公司分發補助，向偏遠地區政府提供航空基礎建設資金，對欠發達地區經濟發展進行直接補貼等方式。

相比于發達國家具有明確的民航普遍服務體制，我國民航普遍服務尚未形成完整的體系，除國務院在2012年出臺了相關意見外，形式多為民航局發布的部門規章。

國務院頒布的《關于促進民航業發展的若干意見》（國發〔2012〕24 號）提出加強干線、支線銜接和支線間的連接，提高中小機場的通達性和利用率。以老少邊窮地區和地面交通不便地區為重點，采用滿足安全要求的經濟適用航空器，實施“基本航空服務計劃”。《民航專項基金投資補助機場建設項目實施辦法》利用經營過程中收取的機場建設費對不發達地區和中小機場進行補助。《支線航空補貼管理暫行辦法》根據支線補貼標準和上一年度旅客運輸量確定具體補貼額度，并且對補貼標準進行明確規定。《民航中小機場補貼管理暫行辦法》主要針對旅客吞吐量對機場進行分層并制定不同的補貼標準。上述規章針對民航普遍服務的補償機制提供具體意見。而 《建設民航強國的戰略構想》（2010）和《中國民用航空發展第十二個五年規劃》則提出制定并實施“基本航空服務計劃”，為老、少、邊、窮地區提供有效的航空運輸服務，重點支持西藏、新疆等區域支線發展，選擇西北、西南等“老少邊窮”和地面交通極為不便地區作為試點，實施基本航空服務計劃。這類規章明確提出基本航空服務計劃，體現出民航普遍服務逐漸得到重視的過程。

通過對立法情況的梳理和分析可以看出，與民航普遍服務相關的法規主要從航空公司和欠發達地區政府兩個角度出發進行制定，引起了社會各界對民航普遍服務的關注和重視，為其發展起到一定的指導作用，但是與郵政和電信普遍服務相比，立法層級較低，法律體系不完善等問題仍然存在。

二、民航普遍服務基本概念的界定

對民航普遍服務的研究起源于美國，隨《航空公司放松管制法案》而產生。最早出現于《聯邦法規》中針對民航服務提出的基本服務需求原則，這一原則未明確提出“普遍服務”的概念，但是第一次出現了普遍服務的含義。其主要內容是在放松航空管制的市場化環境中，確保偏遠地區及需求量較小難以盈利的航線與航空運輸網絡的連接，保證居民享有平等的權益。

而對于我國民航普遍服務的研究起步較晚，主要研究內容集中在概念界定、目標、范圍等方面。基于實踐的研究較多，理論研究較少。

在概念界定方面，陳淑正（2005）嘗試將美國率先提出的基本航空服務原則（EAS）引入我國，從EAS的內容和原則方面進行介紹，并且提出我國實施EAS原則面臨的問題與挑戰，呼吁我國盡早落實基礎航空服務，實現民航業快速發展。廖崟伸（2009）從電信普遍服務的研究出發對民航普遍服務進行了定義，認為民航普遍服務是不論貧富狀況和地區差異，向社會所有成員持續提供最基本的、能承受的、安全的航空服務。通過強調其連通性、票價的平民性和安全性，對機場基礎設施建設和中小型機場的覆蓋率提出了一定要求。

在民航普遍服務的目標方面，廖崟伸（2009）認為一方面是進行資源再分配從而促進地區間經濟均衡發展，另一方面是保障居民的平等權益。劉光才（2010）認為我國民航普遍服務的總體目標是完善民航基礎網絡建設，保證干線和支線航空的暢通，同時以交通發展帶動欠發達地區的經濟發展，實現我國社會主義市場經濟的繁榮。

在民航普遍服務的范圍方面，劉光才（2010）對民航普遍服務的地域范圍進行了較為詳細的分析及闡述，根據機場等級劃分的結果進行問卷調查及專家訪談，確定民航普遍服務的機場申請資格標準，并進行了詳細列舉。柳青（2012）將普遍服務的范圍界定為通用航空普遍服務和運輸航空普遍服務。在確定服務范圍時，首先確定服務半徑的期望值，明確航線預計覆蓋地區和覆蓋程度，其次考慮政府資助的總體情況進行合理分配，保證服務范圍最大化與成本最低化。

在民航普遍服務的必要性方面，McQuaid等人（2004）在對全球商業區位的文獻進行全面回顧的基礎上提出，良好的空中連接對于國際規模的商業運營以及 “世界城市”作為商業區位的發展至關重要。Eddington（2006）認為通過運輸網絡提供聯系與經濟增長之間存在聯系，城市間和國際聯系促進了新的生產過程的發展，能夠在國內或國際上進行貿易，地區和/或國家將受益于商品和服務生產專業化的增加。

三、民航普遍服務的補償機制

（一）交叉補貼

交叉補貼方式是普遍服務常用的一種思路，具體到民航領域是通過對某些高盈利航線制定高資費，以其盈利彌補普遍服務航線造成的虧損，是一種企業內部進行價格補償的機制。由于我國民航普遍服務尚未制定完善的價格補償機制，本文通過其他領域的文獻梳理，分析交叉補貼機制對民航業的適用性。

目前對電信和電力行業交叉補貼機制的研究較為廣泛，多數學者對此進行實證和理論分析，并得出交叉補貼容易扭曲經濟配置效率，進而使市場競爭受到影響。在發達國家，交叉補貼方式轉移給低收入群體的補貼金額遠遠低于其轉移給普通居民用戶的金額。在發展中國家，部分低收入群體可能根本沒有入網，這部分補貼也被轉移給大量普通用戶。唐要家、楊健（2014）通過對中國居民銷售電價扭曲程度和電價補貼目標群體受益指數的測算發現，交叉補貼會降低資源配置效率，缺乏一定的公平性。

在民航領域，隨著市場化進程的逐步推進，航空公司在航線的選擇方面擁有更廣闊的空間，同時也在一定范圍內擁有制定票價的能力。由于高盈利航線對價格變動相對敏感，因此這種交叉補貼方式可能會導致一定的利潤損失。此外，在市場競爭的環境下，欠發達地區的人群可能難以享受到航空服務，這部分補貼的利用效率較低，最終受益方與目標不一致的問題也難以避免。

（二）財政補貼

財政補貼的方式主要包括成本補償和收入補償兩種。成本補償是通過建立成本計量模型，計算出履行普遍服務所需的成本，并且根據成本計算結果對實施普遍服務的企業進行補償。而收入補償則是直接對低收入者進行補貼，從而確保其有條件享受同等服務的一種較為直接的方式。根據歐盟和美國為民航普遍服務制定的規章，其基本需求服務的思想是對成本補償的一種體現，而小社區計劃則是直接針對社區提供的經濟援助，更偏向于收入補償的性質。

Joan Calzada 和 Xavier Fageda（2010）以西班牙航空市場為樣本進行公共服務義務的研究，結果發現經過公共服務責任計劃進行統一調整與規范后的航線比調整前具有更低廉的票價和更高頻次的航班數量。因此建議持續保證公共服務責任計劃的推廣與實施。雖然樣本數據來源主要是歐洲，但是得出運營商成本在PSO機制下變得更高的結論。Grubesic Tony等（2011）對EAS項目的準入和預期目標進行了系統分析，利用空間優化模型研究了現有系統的服務性能，重點介紹了美國農村航空運輸服務的規劃見解以及可以提高系統效率的方法。Timothy C.Matisziw等（2012）利用2010年的補貼水平和美國運輸統計局 （Bureau of Transportation statistics）最近的乘客統計數據進行包絡分析，針對幾個基本的航空服務規劃目標，對項目社區與干線機場之間的補貼服務進行了研究。將觀察到的社區活動與模型進行比較，以使航空運輸系統中的訪問成本最小化，并使社區可訪問性最大化。根據這一評估結果對現有的基本航空服務計劃進行分析，并通過建模尋找最優的EAS服務結構和值得改進之處。

在我國，民航普遍服務可采取成本補償與收入補償方式相輔相成共同作用的模式，在成本補償時關注成本補貼后的持續經營效果，避免對補貼過高程度的依賴。而考慮到航空服務的基礎設施建設和維護的要求，在對航空公司進行補貼的同時也要對接受普遍服務的地區政府提供一定的財政補貼，保證機場的正常運轉。

（三）普遍服務基金

相比于交叉補貼和財政補貼的方式，普遍服務基金在征收管理和分配方面具有一定的獨立性，在民航領域主要體現為民航發展基金。

Cremer（2001）提出在放松市場管制后根據各企業利潤按比例提取普遍服務基金，再通過公開招標選定承擔普遍服務義務的企業，通過普遍服務基金向其提供補貼，使普遍服務計劃由暗補變為明補，間接補貼變為直接補貼，這既有利于市場競爭條件下的產業發展，也可以有效避免資源利用效率低下的問題。Austin Smyth（2012）對蘇格蘭資助機制進行獨立評估，并強調了分析該計劃的效果所面臨的困難。通過實證研究方法分析民航普遍服務對經濟、金融和社會環境的影響。研究結果表明，該基金顯著增加了商務和休閑旅客的客流量，提升了旅行條件，并增加了對蘇格蘭整體經濟的總附加值影響，為航線發展基金的政策實施提供了堅實的理論依據。

根據財政部 《民航發展基金征收使用暫行管理辦法》（2012）的規定，民航發展基金納入政府性基金預算，專款專用，使用范圍包括民航基礎設施建設；對貨運航空、支線航空、中小型民用運輸機場的補貼；民航節能減排；通用航空發展；民航科教、信息研發和應用；安全能力和適航審定能力建設；征管經費、代征手續費的支出等七方面。為推進民航普遍服務的實施提供了有力支撐。

普遍服務基金作為一種獨立的資金管理體系，更符合普遍服務公平，非歧視和競爭中立的原則。由于基金征收面臨所有航空公司和機場，因此不會與市場競爭機制產生矛盾。

（四）民航普遍服務的監管機制

監管是市場經濟中矯正市場失靈的重要工具。研究普遍認為，我國民航業具有自然壟斷行業的特征。根據傳統自然壟斷理論，為保證有限資源的分配和利用，政府需要進行監管。特別是民航普遍服務涉及利潤較低甚至不盈利的航線及業務，與市場競爭環境相違背，因此對民航普遍服務的準入、定價、產量及質量進行監管是民航普遍服務發展的必然要求。

經過《民航管理體制改革方案》（2002）的修訂，目前我國民航產業的監管體制主要為民航綜合和地區管理局的二級監管，同時在人流較多的機場設置民航地區管理局的派出機構。

對我國監管機制的研究主要集中于對現有監管體系的效果分析。孫澤生、顧衛平（2004）通過對中國民航價格監管和準入監管進行實證分析指出，民航總局的準入和價格監管體制對提升企業盈利能力無顯著影響。白讓讓（2007）基于民航產業價格同盟現象進行經驗研究及模型分析，指出監管過程中形成的行政壟斷造成了航空企業實施價格合謀和政府對市場競爭的過度干預。

在市場準入監管方面，我國目前尚未形成具體的準入制度。根據對現有監管體制效果的分析，我國準入機制的改革方向應當是進一步放松監管，逐漸引入市場機制。

在價格監管方面，劉光才（2010）對英國和美國的價格監管模式進行了理論分析。美國主要采取投資回報率的方式，而英國主要采取價格上限模型。相比之下，價格監管模式有助于提升生產效率，促進社會分配，實施方式較為簡便。通過對價格上限的限定，被監管的航空公司在市場定價和競爭方面擁有更高程度的自主權，在經營戰略制定和選擇及降低成本方面具有一定優勢。從另一方面也為消費者提供了價格不斷下降的服務，是一種雙贏機制。

四、發展民航普遍服務的對策建議

（一）加快民航普遍服務立法進程，強化普遍服務法治保障

我國目前針對民航普遍服務的法律層級較低，在《中華人民共和國民用航空法》中尚未對偏遠地區和欠發達地區的航空服務實施作出明確規定。因此應當加快民航普遍服務立法進程，添加可操作性條款，對民航普遍服務的基本概念進行明文規定，納入法律體系進行規范管理。在進一步建立健全普遍服務法律體系的同時，應當制定具體的普遍服務財政補償條例。我國普遍服務財政補償機制缺乏專門規范，尚不存在具體的普遍服務財政補償規章制度，缺乏相關部門出臺的系統性補償機制法律法規，對民航普遍服務的開展形成一定局限。具體而言，政府應當建立可持續的運營保障長效機制，針對不同航空公司承擔的普遍服務現狀、政策性虧損情況，進行適當合理的財政補償；同時政府應當制定長期、持續性的政策和措施，切實保障我國民航普遍服務工作順利推進和服務水平穩步提高，逐步實現公共服務的均等化。

（二）推進民航普遍服務有序運行

為保障民航普遍服務良好運行，一方面應當確定其目標、范圍及對象。民航普遍服務主要針對偏遠地區和欠發達地區，為該地區居民提供航空服務，而不是對所有缺乏航空服務的地區都提供服務。另一方面應當參考其他國家已有模型，完善價格機制。

（三）完善民航普遍服務財政補償機制

根據我國民航普遍服務發展需要構建完整的財政補償體系，選用成本補償與收入補償相結合的方式，對提供普遍服務的航空公司進行一定的財政補貼，并且就其補貼航線和金額標準進行計算與規范，提升財政補貼資金使用效率。此外，對偏遠地區和欠發達地區政府進行專項撥款，通過直接補償低收入群體使其有能力享受航空服務。

（四）監管適度，適當放松市場管制

我國民航業始終處于較為嚴格的市場監管狀態下，特別是民航發展基金的監管體制存在一定的監管冗余，不利于其效率和效果的提升，因此我國應當深化監管體系改革，簡化不必要的監管層級，同時合理把握監管程度，使民航業在市場競爭環境中發展。■