“以工代賑”與鄉村振興路徑探究

□朱 敏

一、引言

確保農村貧困人口實現脫貧是實施鄉村振興戰略中最艱巨的任務。在扶貧與脫貧開發的系列政策中，“以工代賑”是我國實施的一項重要的扶貧、脫貧開發政策。“以工代賑”自1984年實施以來，國家已累計安排開發資金1,500多億元，累計發放勞務報酬160多億元，在支持貧困群眾物質脫貧與鼓勵精神脫貧方面發揮了重要作用。2015年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》、2018年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》等一系列中央文件中，“以工代賑”仍然是一項重要的區域脫貧攻堅項目和鄉村振興專項工程，并將長期堅持。

新時代社會結構巨變，物品充裕，農村綜合改革取得了初步成效，“以工代賑”的實施條件發生了巨大變化。在新的經濟社會條件下，“以工代賑”應賦予新的內涵和新的機制，以適應鄉村社會結構變遷，促進鄉村內生性發展，帶動鄉村經濟、社會、生態與文化的全面振興。本文從經濟社會學、發展社會學等角度梳理“以工代賑”的研究現狀，通過文獻分析與評論，探索實施“以工代賑”的新機制和新的社會、經濟效果，以此促進“以工代賑”的脫貧攻堅作用，服務于鄉村振興戰略。

二、“以工代賑”的項目化運作機制

“以工代賑”是我國實現開發式扶貧的重要工程。作為政府主導的扶貧項目和巨量的扶貧資金，近年來，越來越受到學術界的關注。特別是隨著鄉鎮財稅體制改革的深入，后農業稅時代的鄉鎮運轉越來越依靠項目資金，其中“以工代賑”是重要的項目來源和鄉鎮發展的定向轉移支付資金。渠敬東、周飛舟等認為，新的財稅體制讓上級政府對鄉鎮施行技術和“項目化”治理[1]。在倒逼機制下，基層政府為了機構運轉和社會福利，通過“跑項目”爭取資金，成為基層行政工作的重要內容，甚至是政績的考評指標之一[2]。“以工代賑”是貧困地區鄉鎮重要的項目來源。貧困地區的“以工代賑”以扶貧開發項目的形式，通過行政上層發包，行政下層抓包等形式在貧困地區落地生根，牽涉到復雜的行政和地方關系網絡和利益相關方的博弈[3]。社會學者、政治學者以社會網絡視角把“以工代賑”的項目化運作置入復雜的行政關系網絡和行政運作機制中，認為鄉鎮治理、行政動員已“項目化”，具有持續性和不斷增長的影響力，甚至成為國家基層治理工具[4]。

三、“以工代賑”的緩解貧困效果

“以工代賑”實施已有三十多年之久。早期的“以工代賑”是在貧困地區進行大規模的基礎設施建設，改善貧困地區的基礎設施，以實物和勞務等補償形式，提高貧困地區勞動力收入的開發式扶貧項目。一方面改善貧困地區的基礎設施，另一方面以勞務補償形式提高貧困地區農戶的現金收入和實物補償。經濟學者關注較早。他們從收入方面研究“以工代賑”的減貧效果，涉及“以工代賑”在增加貧困地區農民收入和改善生產、生活條件中的作用以及探索和解釋具有中國特色的扶貧瞄準機制，從靜態方面考察了“以工代賑”的經濟效果以及實施“以工代賑”存在的機制缺陷。

(一)“以工代賑”的效益評價研究。隨著我國經濟持續增長和社會發展，作為政府實施的大規模扶貧開發項目，中央與地方政府投入資金越來越大，社會影響面越來越廣，受益人數越來越多，學術界開展效益評價研究。這些研究分別從經濟效益、工程效益、生態效益和社會效益等方面開展評價，并提出提高扶貧瞄準率、擴大項目覆蓋面、支持脫貧產業和增加資金規模等相應的對策，在此基礎上實施精準扶貧，提高貧困地區發展的內生動力。總體來說，以工代賑基本取得了預期的減貧目標，但是由于產生貧困的經濟、社會與環境等根源非常復雜，這項工程還需要政府持續的投入以及在此過程中不斷優化“以工代賑”的機制。

(二)“以工代賑”的歷史源考。“以工代賑”是中國古代的救荒方法，存在已有久遠的歷史，特別是明清時代應對災變時多加運用。明、清朝廷面對民貧與災荒時，臨時性地以錢糧應對和賑濟，發揮救災和整合社會的雙重功效，減少社會動蕩的因素，成為明清帝國治理的工具。但是受歷史制約，局限性非常明顯。如清代乾隆年間“以工代賑”就出現了很多問題，如貪污腐敗，一些過于籠統和死板的制度，不利于清代官僚體制行事缺乏靈活性的官員具體實踐和操作，從而延誤賑濟，加重了災害的后果及影響。因此，歷史上的以工代賑的本質是賑災，與現時代開發式的扶貧差異顯著。

(三)“以工代賑”的國際比較。國外學者考察我國不同歷史時期“以工代賑”興起和發展的原因，認為“以工代賑”具有的整合性社會功能。國外關于“以工代賑”的研究置于公共工程扶貧的框架中，如印度以剩余糧食實施的代賑工程也取得了一定的效果。羅斯福新政實施的“以工代賑”工程讓受益原住民反思美國個人主義價值觀，糾正極端個人主義價值所造成的一些惡劣現象，對美國傳統的個人主價值觀具有建設作用。一些社會學者、政治學者和人類學者從國家視角、公共工程的公共性等方面關注后發展國家的反貧困工程，取得了研究成果，豐富了“以工代賑”的國際比較視角。

四、“以工代賑”與鄉村振興

2015年《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》、2018年《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》以及國務院關于《“十三五”脫貧攻堅規劃》多次提到“以工代賑”，其仍然是重要的扶貧政策。但是目前關于“以工代賑”與鄉村脫貧、振興的專題性研究較少，預測性、前瞻性研究更是極少。在新時代物品充裕、社會結構巨變的條件下，“以工代賑”應探索新的機制，達到新的社會與經濟效果。如貴州省六盤水進行了大膽的探索，他們整合扶貧資金，探索“三變三合”的農村扶貧新機制。實踐走在前面，在理論上還缺少系統性的機制研究，理論研究還沒有跟上。目前，學術界關于“以工代賑”的研究已取得一定的成果，但是也存在一些不足，主要表現在以下幾個方面。

(一)視角上。經濟學者運用經濟學范式從宏觀與微觀層次對“以工代賑”進行了實證分析和規范研究，但是作為一項中長期的動態扶貧開發工程，靜態分析遠遠不夠，貧困不僅僅是收入低下等經濟因素造成的，而是關系到社會福利等更為復雜的社會因素，這方面的研究非常單薄。

(二)內容上。現有的研究集中在“以工代賑”效果評價上，規范性研究多，區域性研究、差別化分析較少，更沒有很好地研究“以工代賑”運作的社會機制，從而忽略了“在地”的社會屬性，對貧困地區的社會網絡與文化等社會文化因素觸及很少，“以工代賑”的社會性研究不足。

(三)方法上。已有的研究大多運用問卷法、觀察法或基于統計數據的量化分析，長時段的學術追蹤研究較少，缺乏整體主義方法論指導下的系統化的貧困社區分析研究。

(四)專項研究過于單薄。既有的鄉鎮“項目化”治理的社會學研究或其它反貧困研究僅僅是涉及到“以工代賑”的扶貧項目，還沒有突出“以工代賑””的研究主題以及運作邏輯，研究過于單薄，不能展現“以工代賑”項目特有的運作邏輯。

(五)僅有的國外文獻運用西方的理論視角和價值觀。過于強調底層意識或國家視角，往往隔靴搔癢，或帶有意識形態或先入為主的偏見。

打贏脫貧攻戰和實現鄉村振興是新時代全面建成小康社會最艱巨的任務，“以工代賑”仍將是長期堅持的扶貧工程，需要新的機制。對實施已有30年之久的“以工代賑”進行總結與反思，同時更需要前瞻性和預測性的研究，以服務鄉村振興戰略。“以工代賑”的實施背景與條件已發生深刻變化，需要進一步深化“以工代賑”的社會體制環境和學理研究。對準備實施的“以工代賑”項目需開展起點追蹤動態研究，而不是靜態和事后的分析。對“以工代賑”需要開展專題性研究，包括區域化、模式化比較研究和社會機制分析。