鄉村振興戰略下精準扶貧審計策略優化

李 濤（教授），黃春媛

一、引言

黨的十九大報告作出實施鄉村振興的重大戰略部署，并印發了《鄉村振興戰略規劃（2018-2022年）》以指導各級政府貫徹落實鄉村扶貧等工作[1]。擺脫貧困是實現鄉村振興的重要前提。自2013年習近平總書記首次提出“精準扶貧”之后，為完成到2020年貧困人口如期脫貧的任務，國家先后出臺《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》等一系列政策，為實施鄉村振興戰略進一步指明了方向，而精準扶貧審計是實現鄉村振興戰略的有力工具。

本文以鄉村振興戰略為背景，闡述精準扶貧審計的現狀并找出審計實施過程中存在的不足，從村居治理、監督機制、專業配合和管理制度等多方面分析了精準扶貧審計的難點，并結合其具體特點提出了相應的優化策略。以審計監督為手段來實現精準扶貧機制的創新，契合了鄉村治理現代化的需要，為鄉村振興戰略提供了有力抓手。

二、精準扶貧審計的現狀

1.以政府為主導，扶貧監管主體單一。我國實施精準扶貧審計的主體是政府審計機關、內部審計組織和第三方獨立審計機構，但縱觀整個扶貧工作，政府一直扮演著主導角色，牽頭推進精準扶貧審計，而內部審計和社會審計極少加入[2]。由于受助的貧困村多在遙遠偏僻的區域且分發下去的扶貧資金數額不大，此種精準扶貧的隱秘性特征使得政府審計工作開展難度較大。此外，扶貧治理工程周期長、內容復雜且具有地方特性，僅依靠政府監管遠遠不夠。

2.重精準扶貧財政資金審計，輕績效審計。目前各級審計機關精準扶貧審計項目的名稱中皆含有“資金”“財務”，被審計單位的選取、要求其提供的資料、所設計的精準扶貧審計表格等也大多與資金指標直接相關。同時，由于績效的長期性、隱形性、間接性且不便量化，導致審計人員關注不多。精準扶貧審計缺乏效率、效益指標，在一定程度上會導致審計失靈。

3.重事后審計，輕事前、事中審計。現階段精準扶貧審計主要側重于事后對財政扶貧資金的使用情況進行審計，以揭露問題為主，但事前的扶貧立項以及事中項目的實施過程不能得到有效的審計監管，一些重復或低效的項目占用了寶貴資源，并且風險系數可能從一開始就比較高。這種重事后審計，輕事前、事中審計的局面不能很好地控制風險、減少決策失誤。

三、鄉村振興戰略下精準扶貧審計的難點

1.村居治理權力失衡，扶貧受托責任落空。當下，鄉村中存在兩種不同的政治生態特征，即以村支書為核心的專制獨裁和村支書與村委會形成的權力對抗，這兩種村居治理模式都代表著權力失衡[1]。就第一種來說，代表上級的村支書和處于弱勢地位的村民權力極不對稱，這種不協調使得精準扶貧政策實施過程中村干部階層的權力不能得到有效監督。第二種村居治理模式的對立體現在對鄉村事務的具體管理上，這種分化對立會導致一個村有兩個政治集團，兩派鄉村干部之間的權力不平衡將不利于精準扶貧活動的開展。

除了在村居治理上的權力失衡，村干部階層對各級政府安排下來的扶貧任務的完成情況也令人擔憂，主要體現在資金使用、扶貧對象、項目安排和脫貧成效四個方面。第一，在資金使用上，由于精準扶貧本身的特性，以及大部分村干部權責不夠分明，因此難以做到專款專用，甚至會出現因為對資金的管理不嚴導致扶貧資金被冒領或其他違法違紀（如貪污）的行為；第二，在扶貧對象上，不能精準到戶識別貧困人口信息，致使扶貧資源浪費；第三，在項目安排上，未能進行實地考察并做出合理部署，使得工作效益無法真正提高；第四，在脫貧成效上，村上沒有深入群眾調查研究，而是將脫貧績效作為完成任務和進行宣傳的工具，使得扶貧“失準”。

2.內外監督機制經常性失效，缺乏協同性。首先，鄉村監督機制分為內部監督和外部監督兩部分，但此機制在實際中會經常性失效。鄉村的內部監督主要由村委會負責，外部監督則包括鄉鎮政府的紀檢、監察和審計，按理說此監督機制能夠保證對鄉村的精準扶貧進行有效審計[1]。但是實際上，村委會在鄉村政治權力異化的情形下難以行使其獨立的監督職能，反而淪為幫助管理、宣傳鄉村的附屬部門。鄉村治理中的權力失衡使得外部監督也常常受到鄉村內部既得利益者和頑固村干部的抵制，因此難以有效實施精準扶貧審計。

其次，內部監督和外部監督雙方也沒有相互協作來共同實施精準扶貧審計。村委會難以有效履行其內部監督職能，只能主要依靠外部監督，長此以往形成了內部監督空置、外部監督低效的不平衡局面。另外，外部監督缺乏專門的審計部門和有效的監督手段，無法提供正確的指導，從而難以形成可靠支撐，對內部監督和外部監督重視程度的差異以及外部監督本身的缺陷使得內外監督的平衡被打破，內外不能聯合起來發揮效用，嚴重影響了監督機制總體效能的發揮。

最后，內部監督和外部監督的權力、責任如何劃分缺乏清晰的界限，以及未能對監督進行有效管理等都是阻礙精準扶貧審計的重要因素，可能導致扶貧過程中產生權力交叉、責任留白和相互推諉等情況，這些都將極大程度地降低監督效率。

3.干部與群眾之間配合低效，審計缺乏專業力量。精準扶貧在鄉村的有效實施還需要依靠干部與群眾之間的配合和專業的審計監督，目前我國在這方面尚有缺失。一方面，對村民和扶貧人員的自我要求較高。在扶貧的推行過程中，如果不能讓參與的每一個個體都深刻理解精準扶貧的內涵、意義及方式等，相互之間就不能有效配合，那么必然會出現新的困境。比如：有的群眾小農意識根深蒂固，認為精準扶貧只是政府的事情而與自己無關，對政府扶貧工作的支持配合度遠遠不夠，缺乏參與進來的自覺性[3]；扶貧人員對自己的扶貧對象缺乏深入了解、沒有清晰的責任概念或執行規定不夠嚴格，最后將精準扶貧變成完成任務的形式化流程。另一方面，審計上還缺乏專業性。沒有專業力量作為支撐，審計覆蓋率和工作效率就會偏低，很難形成準確的審計評價和審計結論。加之農村治理主要依靠外部監督的體制弊端，致使外部審計很多時候只能聽取村干部的工作匯報或形式化宣傳，不能深入實際，導致精準扶貧審計的效果甚微。

4.管理制度尚不健全，審計方式存在缺陷。整個管理制度的不完整、審計方法上的缺陷也是造成精準扶貧審計難以實施的重要原因。另外，由于精準扶貧績效評估機制不健全，沒有構建信息共享的績效評估大數據平臺，無法對扶貧對象選取、項目安排、資金使用等方面實施有效監督，因此精準扶貧審計信息化難以發展。

精準扶貧管理制度的不健全貫穿于項目實施的整個過程。事前，因為扶貧項目的來源沒有經過嚴格的審查和精準的評估，并且審計部門沒有參與到有關扶貧政策的制定和規劃等具體事項的稽核中去，也就是說扶貧項目缺乏立項事前審核機制，從而造成了扶貧資源的多次浪費；事中，扶貧地區偏遠、配置效率較低、信息不匹配等多種原因導致扶貧狀況難以及時公布，使得對扶貧項目的監督不力，不利于精準幫扶；事后，審核評估和激勵機制未能有效發揮作用，沒有及時開展經濟責任審計和充分考核扶貧過程中各人員的任務實際完成情況，導致出現資金不合理使用及其他不公平現象。

除此之外，審計局限于過去簡單機械、種類單一的方式，以傳統措施來規避風險，效率低且不能適應時代要求。當今，如果不能合理運用作為重要資源整合方式的大數據和信息技術，則會很大程度地影響精準扶貧的進程和效果，并降低審計準度。

四、鄉村振興戰略下精準扶貧審計的優化策略

1.創造公正的審計環境，明確權利和責任。創造一個公正高效的環境是精準扶貧審計的必然要求，也是促進鄉村振興的內在條件，可以通過完善相關法規、明確權責邊界、合理選拔村干部來實現。首先，要貫徹落實國家的各項政策措施，不斷完善農村精準扶貧的相關規章制度，切實保障村民的合法權益。其次，要加強對村干部和村委會的建設，明確二者的權利和責任，建立雙方協同合作機制，促進達成權力均衡。由于各個地方具有獨特性，因此需要鼓勵村干部、村委會進行扶貧創新，依法限權也要依法放權，使容錯和問責并存。最后，應將國家和集體利益放在首位的人選拔為村干部。村干部要公私分明，不濫用職權，不任用、侵占扶貧資源，正確認識審計的重要性并帶頭配合工作[4]。同時，對于做出貢獻的村干部，鄉鎮政府要及時給予獎勵，調動其工作積極性。

應樹立審計目標并按計劃進行，有效保障執行過程精準，以嚴格把關資金使用、扶貧對象、項目安排和脫貧成效為例。一是資金使用，審計人員要嚴格審查是否專戶專儲、專款專用以及是否存在擠占挪用扶貧資金的現象，一旦發現要嚴肅問責；二是扶貧對象，審計部門要核查貧困村戶的貧困資格是否符合相關規定，以及其建檔立卡工作是否落實，確保嚴格篩選、精準識別貧困信息，使人員與資金項目等相匹配；三是項目安排，審計監督人員要堅持實地走訪、勘察，核查項目的建設實施情況是否符合實際情況、是否與上報資料一致、是否將扶貧資金使用在合理的項目安排上；四是脫貧成效，審計人員要結合實際對比扶貧前后的變化，以確保扶貧政策落到實處，對于扶貧效果不好的貧困村戶，要積極尋找原因、總結經驗，為貧困區域的未來脫貧發展提供專業的審計意見。

2.強化精準扶貧審計的內外監督聯動機制。首先，在精準扶貧的過程中，必須有重點地加強鄉村的內部監督和外部監督，并強化二者的聯動機制。由于扶貧活動在農村內部進行，且村委會處于農村經濟的第一線，加之以往形成了重外部、輕內部的監督格局，因此要重點建設鄉村內部監督機制來為外部監督奠定良好的環境基礎，鄉鎮政府還應該有效地監督和評估村委會的活動。外部監督主要包括紀檢、監察和審計，三者之間有著必然的聯系，加強它們之間的協同也能提升反腐力度。總之，從整體上加強內外監督的協同可以有效彌補其獨立性不足和經常性失效的缺陷，實現監督效能和效率的最大化。

其次，還應建立健全扶貧績效跟蹤審計評價體系。審計部門是監督精準扶貧情況的重要部門之一，在扶貧的績效審計上占主體地位。建立健全扶貧績效跟蹤審計評價體系有助于有效考察精準扶貧落實國家政策、與實際情況相結合、與工作匯報相符的情況。應將扶貧績效審計與領導干部經濟責任審計掛鉤，將扶貧工作的完成情況、扶貧體制的完善情況納入扶貧績效審計，將其作為對領導干部考核的依據，從而有效提高其工作主動性，推動扶貧效率的提升[5]。

再次，審計監督不應當僅僅局限于傳統模式，還應形成審計監督與其他監督合力。可以將審計監督與輿論監督結合起來，將扶貧的進程、數據、相關問題等信息及時通過互聯網發布出去，促進問題的解決和工作的更新[3]。對于精準扶貧中的重點情況，審計部門除了向紀檢監察部門匯報以外，也可以借助各類媒體擴大影響力。這樣不僅能提高扶貧工作的透明度，也能在一定程度上增強審計的客觀性與公正性。另外，還可以形成政府審計、社會審計、內部審計監督合力。審計不應當只有一種平臺，促進各種類型的審計合作，能夠多方面地審視精準扶貧工作并從多個角度構建高效精準扶貧的框架。

最后，要加強對村委會和審計人員的監督審查。村委會作為內部監督的主要力量，在協調精準扶貧具體事務方面具有重要作用，可能成為部分領導徇私枉法的工具；審計人員更是涉及內外雙方多處利益，可能會出現以權謀私、違規審查的情況。因此，要定期抽查村委會和審計人員，監督其權力的合法使用。對于扶貧過程中出現的違法違規行為和相關人員要及時揭露和查處，維護群眾基本利益，降低由此對精準扶貧產生的不良影響。

3.構建專業化體系，提高扶貧人員的精度。構建專業化體系是指建立一個對提升精準扶貧審計專業化程度有益的系統，主要包括內外兩個方面。

對內要加強對精準扶貧的宣傳，使村干部和村民充分了解精準扶貧的基本要求和主要途徑。定期培訓基層幫扶人員以提高其職業素養，加強對實踐走訪頻率、效果的考核，檢測其與貧困戶的真實扶貧狀態。還要將扶貧工作落實到群眾中去，不僅要提高群眾對扶貧工作的支持力度，還要增強其自主脫貧能力，最終促進全員積極參與。

對外要整合紀檢、監察和審計的力量，著重提升審計的專業性。挑選專業性人才參與精準扶貧審計工作，通過拓寬選人渠道、建立公平標準、采取輪崗交流、按期實踐等措施提高審計人員的職業素養和綜合能力，以及完善考核和激勵機制等方法建立高素質審計隊伍。設置、實施幫扶到戶責任制，構建審計組成員以下級審計機關為主的“上下結合交叉審”審計模式[6]。此外，還要對貧困村、貧困戶的建檔立卡工作進行審查，使群眾評議、入戶調查、公示公告、抽查檢驗、信息錄入等每一步驟都有專業人員指導，推動構建專業化體系，提高扶貧人員和審計人員的專業精度。

4.推進大數據審計，提高扶貧過程的準度。在精準扶貧中，作為重要信息資源的大數據已經成為扶貧工作的重要力量。運用大數據思維和信息化技術整合扶貧資源，對于統籌分析扶貧數據、制定精準審計戰略、建立完整高效的扶貧審計體系，以及增強扶貧過程的準度都將有促進作用[7]。

大數據對于推動實施精準扶貧審計具有十分重要的意義。大數據能通過構建扶貧數據信息庫實現區域的信息共享；能挖掘、篩選有用的信息，分析現象中的基本規律以掌握變化趨勢；還能對扶貧對象的識別、資金的管理使用等進行精準評估和動態管理……有效整合大數據和審計將是該領域的一項創新，能為精準扶貧的統一規劃奠定堅實的基礎，并提供決策支持。

首先，搭建精準扶貧績效信息化平臺，主要是利用大數據和云計算技術實施聯網審計，構建合理的數理模型，對精準扶貧現狀實行量化分析以及建立多方參與的扶貧評價系統，以此來推動精準扶貧審計的信息化建設。其次，立足于實際建立健全與精準扶貧相關的政策法規體系，促進基層干部、人民群眾樹立法制化觀念。再次，在利用大數據推動審計全覆蓋的過程中，要注意建立事前參與立項咨詢審計制度。即在選定項目前期進行實地調研，運用大數據和相關技術從海量信息中甄選出有用的信息，將扶貧工作從定性轉化為定量。還可以設立專家咨詢審計制度來保障項目的可行性與合理性，設立資金專項監測評估程序來促進資金的合理使用與管理等。事中要大力推進大數據實時聯網跟蹤審計，即建立扶貧人員和貧困戶、扶貧干部和貧困村的責任關系，通過大數據實現異地交叉互審、創新審計取證方式，使審計人員能夠準確地根據呈現的資料對項目的發展、措施的落實、各方人員的參與進行有效的監督和現場跟蹤審計。最后，在項目結束時，利用大數據共享平臺，結合經濟責任進行事后績效審計。動態監測項目運行的全過程，促使相關人員積極完成扶貧任務，拓展績效審計的深度與廣度[8]。

習總書記曾明確提出三個精準：“貴在精準，重在精準，成敗在于精準”，可見其尤為重視扶貧過程中的精準性。引入大數據技術，以資金為主體、以績效為主線來全面推進扶貧審計，能更好地促進各部門分工協作，保障項目有序運行，有效推動精準扶貧工作的開展。