差別化政策實施現狀、問題及對策
——以文山州為例

□張 艷

區域發展不均衡是一個現實的話題，也是長期存在的問題。自20世紀90年代以來，我國區域差距持續擴大，無論是東西部之間、民漢地區間、城鄉之間都表現明顯。要完成全面決勝小康的攻堅任務，實現地區的精準扶貧，取決于如何解決好區域差距過大的問題，這不但具有很強的現實意義，也有一定的理論價值。為了實現區域均衡發展，過去采取了很多措施，如政府轉移支付、沿海地區對口支援等，但多是外推式的支持政策，雖然在短期來看確有一定的成效，但是這不利于區域持續健康發展，因此個性化的內生發展模式逐漸為人們所重視。所謂內生發展，是指一個國家或地區以當地人為發展主體，以本地區的資源、技術、文化基礎，通過人文發展、技術進步、制度創新等措施培育自我發展能力，探索一種適合區域發展的模式[1]。這種模式尋自下而上的路子，更關注我國不同地區人民的發展意愿。要實現區域內生發展，必然要關注區域本身的特征，包括政治、經濟、文化、自然稟賦等因素，在構設它們的發展模式、方向時需考慮以上因素的差異性，實施差別化的方針政策。

一、文山州差別化政策實施現狀

針對文山差別化政策的考察一共到訪了文山州政府的政策研究室、改革辦、政府研究室社會發展科、經濟發展科、文山市發改委、統計局、教育局、民宗局、扶貧辦等20多個部門，開展訪談10余人，發放問卷約100份。發現已有的差別化政策正在相繼實施，并已取得一定成效。

(一)“以工代賑”政策初見成效。“以工代賑”是一種農村扶貧政策，指由政府投資建設基礎設施工程，當地農民或者居民參與到工程建設當中獲取酬勞，從而取代直接救濟的扶貧模式。十二五期間，文山地區開展了四個“以工代賑”的項目。中央投入，省級配套的形式投資扶貧。其成效如下：通過項目的實施，使項目區21個村(邊民貧規劃村涉及10個)3,500人受益。有效地提高項目區道路等級，解決3,500人的出行難、農產品和物資雙向流動難的問題；有效提高耕地利用率和農業產值，新增灌溉面積1,247畝，改善灌溉面積750畝，有效地促進項目產業結構調整，當地群眾增收致富[2]。項目區群眾生產生活條件得到了較大的改善，收入不斷提高，群眾得到實惠。

(二)教育領域特殊政策在路上。近年來，為了促進文山州教育事業的發展，實施以下幾項教育政策，一是“中西部農村地區教師周轉宿舍建設項目”，這一項目是由國家投錢為農村地區建設教師宿舍，目的在于改善農村教師的住宿條件，解決異地教師的住宿問題。二是“中西部農村初中校舍改造工程”，是由中央出資，對中西部地區的農村初中校舍進行建設和改造。三是“農村學前教育推進工程”，是由中央和地方兩個渠道出資，目的在于實現一鎮一校。四是“民族地區薄弱高中建設”，仍由中央出資，用于修建薄弱高中的宿舍、食堂、廁所等配套設施。但此類項目均屬競標制，即必須以縣或者市為單位申請來獲得項目資助。

(三)招商引資優惠政策發揮作用。招商引資優惠政策的實施目的是促進工業發展。文山州是以農業發展為主產業的地區，然而農業種收周期長，經濟效益見效慢，對于追求政績的地方領導來講，不能滿足政績考核的需要。因此為了促進地區經濟快速發展，發展工業是必由之路。對此，文山市出臺“招商引資優惠政策”，意在吸引外資、技術和人才。凡在本地開辦工廠，若被定位市級重大項目，則可在用地、水、電商享受優先保障，在稅收方面也可享受一定的優惠。如果投資特色產業，市級政府會給予基礎設施建設的補助。同時對于引資引商的單位和個人，依據一定的條件也會給予一定數額的獎金。這一政策對于文山地區工業發展起到了很大的促進作用。但這一政策也帶來不少問題。如一些外資企業在獲得土地優惠之后，因為不看好市場前景而遲遲不投產，導致資源浪費，同時也阻礙土地的轉租利用。又如，未體現對本地企業的優惠，打擊本地企業發展積極性。此外，土地報批困難也嚴重影響了本地企業投資，產業發展很受桎梏。

(四)“三權三證”融資抵押盤活農村資本。為了促進文山州“三農”發展，從2013年起，全州開始創造性地實施“三權三證”抵押融資的政策。所謂“三權”是指農民的土地使用權、林權、房屋所有權；“三證”則是針對三權頒發合法證書，以便用于融資抵押，使農民在獲得活資金的同時，亦能保障其合法權益。多數情況下，農村地區的發展滯緩，是因為缺乏資本或流動資金。因此，要發展“三農”，關鍵就在于盤活農村資源，把資源資產化、資產資本化，讓農村閑置的資源變成“活動資金”。將資金用于生產，獲利后可還貸，或繼續生產，這樣形成一個活的資金鏈。這一政策是文山地區在金融上的一個創新舉措，也是差別化的政策。

(五)差別化的GDP考核制度緩解地區財政壓力。文山州經濟發展緩慢，全州均為國家級貧困縣市，為引導貧困縣黨政領導干部樹立落實正確的政績觀，促進貧困縣轉變發展方式，加快精準減貧脫貧步伐，云南省于2015年起文山州6縣1市被劃為限制開發區和生態脆弱貧困縣，進而取消對其GDP的考核，即除了硯山縣外，其余縣(市)都已取消考核GDP，轉而考核培育和壯大特色優勢產業，促進貧困村、貧困戶增收情況，引導貧困縣立足資源稟賦和產業基礎等文化和民生等，這在一定程度上有利于文山州的發展：一是政府不需為實現考核目標而作出短期行為，過度開采資源、破壞生態環境、擴大石漠化程度；二是工作重心移至保護和傳承民族文化，發展特色產業，關注民生，走向綠色發展。但是這一政策也存在一定的缺點，如取消GDP考核后，本地經濟發展必然減緩，致使地區財政收入不足，經費短缺進而限制區域進一步發展。這必然增加中央財政壓力，同時也可能會導致地區對國家投資幫扶的依賴，抑制地區發展經濟的能力。

二、差別化政策的現實需要

(一)基礎設施的建設。通過訪談與問卷調查，本調研組發現，當問到本地最需要的差別化政策是什么時，出現頻率最高需求是“基礎設施建設”政策。目前，文山州交通設施極不完善，州內沒有鐵路經過(是云南省唯一沒有通鐵路的地級市)，州府到縣上未通高速，農村地區仍未實現全通公路。這種交通不便給本地區的發展造成了嚴重的制約。如產品運輸成本高，阻礙商品經濟的繁榮；交通不發達，導致可進入性不強，對外界缺乏吸引力，人才流出遠多于流入，使得區域人力資源結構性缺乏等。因此，加大基礎設施建設的差別化政策支持，是文山地區發展的基礎需要。

(二)科技差別化政策。文山地區的工業以及三七生物制藥等產業發展需要大量技術人才，但是文山地區留不住人才。文山市經濟商務局Y科長認為，文山產業發展遇到的最大問題是資金和專業人才短缺。目前已有的企業多為民營企業，資金和技術有限，因此規模比較小，發展緩慢。很多工業園區的領導非專業人才，在專業指導上會產生一些偏差，究其原因多為人才外流。希望國家出臺一些科技差別化政策，幫助企業解決科技人才缺乏問題。

(三)特色產業扶持差別化政策。文山有很多特色產品、如三七、礦業等，因為資金、用地等問題未能開展。在文山市工業科了解到“三七食藥同源”的產業，因為按照國家的政策標準，其用地指標審批通不過而被擱置。他們認為這類新興產業政府應該予以差別化的政策支持，如差別化企業用地政策、差別化融資政策等來鼓勵發展。

三、文山州差別化政策實施存在的問題及對策

(一)政策執行者對差別化政策缺乏了解。調研組在文山地區到訪20多個部門，開展13次訪談，共約20多名政府工作人員，職位涉及局長、副局長、科長以及科員，98%的人都對差別化政策完全不了解，剩下2%有點了解。政策能否有成效主要受兩個環節的影響：政策的制定以及政策的實施。作為政策的實施者，政府單位工作人員對政策的理解很大程度上決定了執行的精確性和有效性。面對文山地區政府官員98%的政策不了解率，何談政策成效。對此，政策應該加大宣傳力度以及組織相關人員學習政策文件，促進政策實施者對政策的理解。

(二)提升差別化政策與當地需求匹配度。根據考察發現，當前文山州地區已經實施了不少差別化政策，但未能有效改變全州均為貧困縣的事實。歸根結底在于已有差別化政策未能精準針對致貧的核心所在。調查發現，目前文山最大的問題在于基礎設施不完善。同時，受訪部門在訪談中提到希望中央給予更多財政支持用于文山的基礎設施的建設。認為阻礙文山地區發展的不是本身自然稟賦不足，也不是人力資源的緊缺，而是基礎設施不完善。究其原因在于政府對差別化政策的社會發展定位出現了偏差。差別化政策的受益對象無疑是地區，甚至是地區的各個區域或者行業，因此，其制定模式必然需要“自下而上”，盲目實施下推式、一刀切的政策必然會導致政策需求與政策供給偏差問題。因此，政府應該做好基礎調研，從基層了解政策需求，進而層層完善，制定出合理的差別化政策。

(三)完善差別化政策體系。文山州現有差別化政策體系存在兩個問題：第一，政策制定體系不完善。當前在文山執行的差別化政策基本都是由中央政府以及地方政策自上而下制定的，這與差別化政策“因地制宜”、“因地而異”的規律相左，這也導致政策“供需不匹配”的問題。[3]不過，文山州一開始嘗試“自下而上”的提出差別化政策的制定意見，對于制定體系的完善具有促進作用。第二，政策結構不清晰，如差別化政策的總綱是什么，有哪些基本政策、又包括哪些具體政策，目前所了解差別化政策有土地差別化政策、教育差別化政策、金融差別化政策、環境差別化政策、土地差別化政策、差別化經濟考核政策、差別化房屋政策等，但很顯然這并不能涵蓋社會的發展需求。差別化政策體系的完善是一個長期的過程，首先必須從理論層面了解差別化政策的實質，確定其內涵與外延；另外，在理論的基礎上結合公共政策的結構完善差別化政策的結構，進而形成一個完善的政策體系。