煙臺市中心區(qū)住宅工程質(zhì)量投訴處理工作存在問題及解決對策

宋小強

（煙臺市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站，山東煙臺264000）

0 引 言

住宅工程質(zhì)量關(guān)系群眾切身利益和生命財產(chǎn)安全，是社會關(guān)注、群眾關(guān)心的熱點問題。近年來，全國城鎮(zhèn)化速度持續(xù)加快，大量商品住宅推向社會，雖然住宅工程參建各方責(zé)任主體的技術(shù)水平和質(zhì)量管理能力有了較大提升，但住宅質(zhì)量投訴居高不下的現(xiàn)象仍較為普遍。各地建設(shè)主管部門和工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)需要花費大量人力、物力來處理質(zhì)量投訴［1］，部分地區(qū)、單位出現(xiàn)了精力不足、顧此失彼的問題，影響了正常的質(zhì)量監(jiān)督工作。在此背景下，科學(xué)分析不同地區(qū)的質(zhì)量投訴特點、難點，找準問題癥結(jié)，研究提出對策，提高質(zhì)量投訴處置能力和效率，具有重要的現(xiàn)實意義。本文以煙臺市中心區(qū)為研究對象，綜合分析區(qū)域內(nèi)住宅工程質(zhì)量投訴處置的特點、難點，并有針對性地提出應(yīng)對措施，希望對煙臺市住宅工程質(zhì)量投訴處置工作提供參考和幫助。

1 區(qū)概況及工程質(zhì)量投訴處置機制

1.1 煙臺市中心區(qū)概況

本文所指煙臺市中心區(qū)為煙臺市芝罘區(qū)、萊山區(qū)兩區(qū)。芝罘區(qū)是煙臺的老城區(qū)和發(fā)祥地，人口稠密、商業(yè)發(fā)達，面積179.2km2，2017年全區(qū)常住人口83萬人，完成地區(qū)生產(chǎn)總值472.14億元［2］；萊山區(qū)是煙臺的行政、文體中心，政府機關(guān)、高校科研機構(gòu)密集，面積285.4km2，2017年全區(qū)常住人口37萬人，完成地區(qū)生產(chǎn)總值270億元［3］。近年來，煙臺市中心區(qū)房地產(chǎn)市場火熱，房屋銷售面積增長勢頭迅猛，2015年、2016年、2017年商品房銷售面積分別為157萬m2、199萬m2、243萬m2，年均增長25%左右。

1.2 質(zhì)量投訴運行機制

煙臺市中心區(qū)的工程質(zhì)量監(jiān)督工作由煙臺市建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督站（以下簡稱“煙臺市質(zhì)監(jiān)站”）具體承擔(dān)。為做好工程質(zhì)量投訴工作，2014年年底，煙臺市質(zhì)監(jiān)站對投訴處理工作進行了理順、規(guī)范，制定印發(fā)了《關(guān)于進一步規(guī)范建設(shè)工程質(zhì)量投訴處理工作流程的通知》，明確了質(zhì)量投訴受理范圍、受理程序、處理程序、結(jié)案歸檔等內(nèi)容，提升了投訴處理工作的科學(xué)化、規(guī)范化。根據(jù)站內(nèi)分工，計劃科是受理質(zhì)量投訴的責(zé)任科室，科內(nèi)設(shè)有質(zhì)量投訴受理公開電話，主要負責(zé)對外受理質(zhì)量投訴、協(xié)調(diào)相關(guān)監(jiān)督科室（分站）處理質(zhì)量投訴、案件跟蹤督辦、分析匯總等。監(jiān)督科室（分站）是投訴處理工作的責(zé)任科室，具體負責(zé)投訴案件查實、提出處理意見、案件具體事務(wù)協(xié)調(diào)實施等。

目前，煙臺市質(zhì)監(jiān)站受理工程質(zhì)量投訴主要有三條途徑：一是群眾來電來訪。市民通過撥打投訴受理公開電話或直接到計劃科反映工程質(zhì)量問題。二是上級部門交辦。主要是市長公開電話和信訪部門轉(zhuǎn)批、交辦工程質(zhì)量投訴案件。三是網(wǎng)絡(luò)、廣播電臺投訴。市民通過膠東在線網(wǎng)上民生、煙臺市政府門戶網(wǎng)站、水母網(wǎng)民意通、煙臺廣播電臺民生熱線等渠道反映工程質(zhì)量問題。

2 質(zhì)量投訴處置難點及原因

2.1 住宅工程質(zhì)量常見問題仍是投訴焦點

圖1 質(zhì)量常見問題占比示意圖

2015年至2017年，煙臺市質(zhì)監(jiān)站通過各類渠道共受理市中心區(qū)范圍內(nèi)有效住宅工程質(zhì)量投訴230件（2015年82件、2016年75件、2017年73件）。因部分案件涉及多類、多個工程質(zhì)量問題，經(jīng)匯總，所有案件共涉及質(zhì)量問題273個（2015年107個、2016年86個、2017年80個）。投訴的質(zhì)量問題中，地下室（屋面、墻體、衛(wèi)生間）滲漏、墻體或樓板裂縫、房間不方正等三類質(zhì)量問題位列投訴前三位，分別為55個、27個、26個，占比分別為20.2%、9.9%、9.5%。地下室（屋面、墻體、衛(wèi)生間）滲漏、墻體或樓板裂縫、房間不方正、采暖工程質(zhì)量問題、墻體或地面空鼓、墻面長毛發(fā)霉、建筑給排水質(zhì)量問題等7類問題共184個，占投訴質(zhì)量問題總數(shù)的67.4%（見圖1）。為做好住宅工程質(zhì)量常見問題防治，2015年以來，煙臺市質(zhì)監(jiān)站先后組織技術(shù)力量制定印發(fā)了《煙臺市住宅工程質(zhì)量常見問題防治措施》《煙臺市初裝修住宅工程驗收條件規(guī)定》《煙臺市精裝修住宅工程質(zhì)量管理暫行辦法》等一系列制度文件。其中，《煙臺市住宅工程質(zhì)量常見問題防治措施》涵蓋了樓板裂縫、墻體空鼓、地下室（屋面、衛(wèi)生間）滲漏、墻面長毛發(fā)霉、欄桿防護不規(guī)范、煙氣道串煙串味、電氣工程質(zhì)量問題、建筑給排水質(zhì)量問題、采暖工程質(zhì)量問題等九大類常見質(zhì)量問題的防治技術(shù)措施，每一項防治措施都從設(shè)計、材料、施工、檢測等方面提出要求，防治措施全面具體。從實施效果看，2016年效果不明顯，主要原因是文件實施時間較短，各方責(zé)任主體在思想上認識不到位、落實不嚴格；2017年，煙臺市質(zhì)監(jiān)站加大了文件落實力度，要求各監(jiān)督科室、分站在日常監(jiān)督檢查和質(zhì)量大檢查中把以上文件的落實情況作為檢查內(nèi)容，當(dāng)年投訴總量和常見問題投訴數(shù)量實現(xiàn)了雙下降，效果開始顯現(xiàn)。由此可見，住宅工程質(zhì)量常見問題之所以屢見不鮮，主要原因不是技術(shù)問題，而是責(zé)任主體責(zé)任意識不強，落實制度、規(guī)范不嚴格。

2.2 責(zé)任主體不認真履責(zé)是引起質(zhì)量投訴的主要原因

購房者和建設(shè)單位（開發(fā)商）是房屋買賣關(guān)系，建設(shè)單位（開發(fā)商）是處置工程質(zhì)量問題的第一責(zé)任者。但是，從煙臺市近三年質(zhì)量投訴的具體情節(jié)看，超過60%的住戶到政府部門投訴是因為把質(zhì)量問題反映給建設(shè)單位后，建設(shè)單位、施工單位相互推諉責(zé)任，能拖就拖、能推就推，即使答應(yīng)維修，也經(jīng)常拖延或敷衍，不盡維修義務(wù)，從而引發(fā)糾紛。部分質(zhì)量投訴面臨責(zé)任主體“缺失”的問題，例如，越來越多的建設(shè)單位（開發(fā)商）以“項目公司”的形式進行開發(fā)經(jīng)營，商品房銷售完畢后，項目公司也隨之解散，購房者無法找到開發(fā)商進行索賠；有的工程在交付使用后，建設(shè)單位（開發(fā)商）出現(xiàn)了改制、破產(chǎn)、解散等問題，使住戶投訴無門，無奈之下只好選擇到政府部門投訴，這類質(zhì)量投訴處置難度較大。從投訴的分布看，舊村改造項目質(zhì)量投訴較多，主要原因有兩個：一是近年來煙臺市舊村改造項目數(shù)量多、比例大，基數(shù)較大；二是因為舊村改造項目多由實力相對較弱的“土著”開發(fā)商來開發(fā)建設(shè)，他們的質(zhì)量意識和品牌意識普遍不強，個別人員文化程度和素質(zhì)較低，服務(wù)意識較差，對待群眾投訴應(yīng)對態(tài)度不好，甚至比較蠻橫，使矛盾激化。

2.3 質(zhì)量投訴訴求多樣處置難度增大

近年來，購房者的質(zhì)量意識、維權(quán)意識逐步提升，投訴訴求也趨于多樣化。以煙臺市中心區(qū)質(zhì)量投訴案件為例，投訴人在訴求方面呈現(xiàn)出以下幾種趨勢：一是投訴的質(zhì)量問題和要求在技術(shù)層面的增多。例如，有的投訴人在反映質(zhì)量問題時，提出技術(shù)鑒定、質(zhì)量檢測要求，因鑒定、檢測費用存在爭議，法規(guī)法規(guī)也無相關(guān)規(guī)定，處置難度較大；有的投訴人提出埋設(shè)的地暖管不應(yīng)有接頭，施工單位違反技術(shù)規(guī)程，要求全部更換地暖等，多是從技術(shù)層面提出質(zhì)疑和要求，責(zé)任單位敷衍應(yīng)付很難蒙混過關(guān)。二是相當(dāng)部分質(zhì)量投訴要求經(jīng)濟及其他補償。投訴人在反映質(zhì)量問題的同時，多以質(zhì)量問題造成經(jīng)濟損失為由，要求經(jīng)濟及其他補償。例如，煙臺市萊山區(qū)一名投訴人，以所購住房存在分戶驗收造假并竣工驗收備案為由，申請退房并補償經(jīng)濟損失；有的投訴人以房屋質(zhì)量問題造成裝修、入住時間推遲，要求補償經(jīng)濟損失等，因投訴人實際經(jīng)濟損失難以定量，建設(shè)單位不認可，無法達成一致。三是由非質(zhì)量主因引起的投訴增多。例如，投訴人反映未經(jīng)竣工驗收即強制交房、房產(chǎn)證無法辦理等方面的投訴較多，這類問題情況復(fù)雜，涉及部門多，處理難度大，容易引起群訪、越級上訪等問題。

2.4 投訴處置體制不順群眾認識存在誤區(qū)

目前，煙臺市開發(fā)企業(yè)管理主要由開發(fā)辦、房地產(chǎn)市場監(jiān)管科、房屋產(chǎn)權(quán)產(chǎn)籍科等單位、科室負責(zé)，而工程質(zhì)量投訴受理和處理工作主要由煙臺市質(zhì)監(jiān)站負責(zé)，質(zhì)監(jiān)站在處置質(zhì)量投訴時，既沒有相關(guān)法律法規(guī)支持，又沒有強有力的抓手，對不履行保修義務(wù)的建設(shè)單位，只能采取督促、商量的方式要求整改，缺乏威懾力和強制力。因宣傳力度不夠，投訴群眾對質(zhì)監(jiān)站的職能認識存在較大誤區(qū)，例如，不少投訴人認為住宅工程竣工驗收是質(zhì)監(jiān)站去驗收，住宅質(zhì)量是否合格由質(zhì)監(jiān)站說了算，出現(xiàn)質(zhì)量問題，質(zhì)監(jiān)站應(yīng)該負首要責(zé)任、主要責(zé)任。處置投訴時，當(dāng)協(xié)調(diào)不成建議投訴人走法律途徑時，投訴人經(jīng)常認為這是推脫責(zé)任、不作為。因為存在認識誤區(qū)，不少投訴人對質(zhì)量投訴處理監(jiān)督員缺乏信任，有抵制心理，一旦心理預(yù)期與實際補償有較大差距時，就認為質(zhì)監(jiān)站在維護開發(fā)商，在幫著開發(fā)商講話，影響了干群關(guān)系。

3 處置對策

3.1 加強源頭治理做好質(zhì)量常見問題防治工作

做好住宅工程質(zhì)量常見問題防治，減少工程質(zhì)量缺陷是減少質(zhì)量投訴的關(guān)鍵。針對煙臺市中心區(qū)實際情況，應(yīng)重點做好以下工作：一是抓好相關(guān)制度和文件落實，將《煙臺市住宅工程質(zhì)量常見問題防治措施》《煙臺市初裝修住宅工程驗收條件規(guī)定》等文件落實情況作為日常監(jiān)管和大檢查的必檢內(nèi)容，加大監(jiān)督檢查力度，提升責(zé)任主體質(zhì)量意識。二是狠抓分戶驗收。強化分戶驗收的實測實量［4］，加強監(jiān)督檢查，嚴防分戶驗收造假。三是大力發(fā)展裝配式建筑，推廣建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化。建筑產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化是建筑業(yè)生產(chǎn)方式的重大轉(zhuǎn)變，也是提高工程質(zhì)量安全的重要手段和重要途徑。2017年煙臺獲批全國首批裝配式建筑示范城市，全市裝配式建筑已覆蓋鋼結(jié)構(gòu)、木結(jié)構(gòu)、PC構(gòu)件三個體系，形成了設(shè)計、生產(chǎn)、施工、集成部品全產(chǎn)業(yè)鏈條。全市各級住建部門要以建設(shè)國家級裝配式建筑示范城市和住建領(lǐng)域新舊動能轉(zhuǎn)換為抓手，加大推廣力度，從源頭減少房屋建筑工程質(zhì)量常見問題發(fā)生。

3.2 建立誠信機制加大失信違規(guī)懲戒力度

為加快推進建筑市場信用管理體系建設(shè)，2018年5月，煙臺市住建局制定印發(fā)了《煙臺市建筑市場信用管理“紅名單”“黑名單”發(fā)布管理制度》，根據(jù)規(guī)定，建設(shè)主管部門要定期對列入“黑名單”的建筑市場主體（包括開發(fā)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價咨詢等企業(yè)）公開曝光，并在市場準入、招標(biāo)投標(biāo)、資質(zhì)資格、項目開工等方面采取約束和懲戒措施。這項舉措有效解決了質(zhì)量投訴責(zé)任單位不履責(zé)，懲戒措施偏“軟”的現(xiàn)狀。今后工作中，全市工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)要對投訴處置中態(tài)度消極、推諉扯皮、故意拖延、敷衍了事的責(zé)任主體和不竣工驗收即強制交付使用等違規(guī)行為進行跟蹤記錄，采取提交列入“黑名單”、公開曝光、通報批評等方式［5］，提高懲戒震懾力。

3.3 創(chuàng)新監(jiān)管機制形成整體合力

2015年，煙臺市以開發(fā)區(qū)為試點，采取政府購買服務(wù)的方式引入第三方評估機構(gòu)，對在建工程進行質(zhì)量安全評估并打分排序，結(jié)果在媒體上公開報道，起到了較好效果：一方面，打分排名在當(dāng)?shù)刂饕襟w公布后，對建設(shè)、施工、監(jiān)理等責(zé)任主體具有極大的震懾作用，激發(fā)了他們的能動性。另一方面，經(jīng)過實踐，開發(fā)區(qū)初步形成了以監(jiān)督機構(gòu)為主體、第三方抽測為輔助支撐的工程質(zhì)量安全監(jiān)管新模式，有效解決了監(jiān)管任務(wù)重、人手少的矛盾。2017年，這一做法被山東省住建廳發(fā)文在全省推廣。煙臺市各級工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)要結(jié)合區(qū)域特點，積極推廣這一模式，并鼓勵企業(yè)在內(nèi)部推廣，提升工程質(zhì)量監(jiān)管水平。建立質(zhì)量投訴處置聯(lián)動機制，改變工程質(zhì)量投訴處置時工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)“單打獨斗”的局面，由建設(shè)行政主管部門牽頭成立工程質(zhì)量投訴處置小組并設(shè)立綜合協(xié)調(diào)機構(gòu)，將工程參建各方責(zé)任主體主管單位、科室納入領(lǐng)導(dǎo)小組，合理劃分工作分工和流程，提升投訴處置效率和能力。

3.4 加大宣傳力度避免認識誤區(qū)

針對質(zhì)量投訴時的種種誤區(qū)，建議在以下幾方面加大宣傳力度：一是保修期的相關(guān)知識，主要包括建設(shè)工程保修內(nèi)容及最低保修期限知識［6］。二是群眾如何合理維權(quán)。繪制維權(quán)路線圖、投訴路徑圖，告知群眾屬于保修期內(nèi)的應(yīng)該如何維權(quán)，不屬于保修期內(nèi)的應(yīng)該找哪些單位或采用何種辦法處理，讓群眾遇到難題時一目了然。三是質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)和職能。通過宣傳，讓群眾清楚質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)的職責(zé)范圍，增加群眾信任感。

3.5 積極探索推廣住宅工程質(zhì)量保險制度

工程質(zhì)量保險制度起源于法國，是建設(shè)工程相關(guān)責(zé)任主體到保險公司投保，由保險公司對因工程質(zhì)量缺陷造成的建筑本體的損失予以賠償、維修或重置的保險。這一制度是運用市場化機制解決房屋維修難題，保障群眾利益、減少工程質(zhì)量投訴的有效途徑。近年來，我國上海、浙江、安徽等地紛紛制定出臺政策措施，對工程質(zhì)量保險制度進行積極探索，取得了不少經(jīng)驗。在綜合考慮國內(nèi)外工程質(zhì)量保險制度利弊的基礎(chǔ)上，建議采用“2+3”模式：“2”是設(shè)置2個保險層次（2個層次即建設(shè)單位、建造單位分別投保，建造單位指施工、設(shè)計、監(jiān)理等單位），“3”是推行3個險種（分別為建設(shè)單位投保的工程質(zhì)量潛在缺陷保險，建造單位投保的工程質(zhì)量維修保證險和工程質(zhì)量維修責(zé)任險）。這一模式有以下優(yōu)點：一是強化了各方責(zé)任主體的質(zhì)量保修責(zé)任，有效規(guī)避了建設(shè)單位、施工單位推諉扯皮，以及破產(chǎn)、倒閉、無力維修等問題，最大限度地保障了購房者利益。二是有利于減輕企業(yè)負擔(dān)，對建設(shè)單位來講，可以免繳物業(yè)維修保證金；對施工單位來講，可以免繳工程質(zhì)量保證金。三是入保時引入第三方工程質(zhì)量風(fēng)險管理機構(gòu)，有利于強化施工現(xiàn)場質(zhì)量監(jiān)管，從根本上提升工程質(zhì)量水平。

4 結(jié) 語

安居樂業(yè)是構(gòu)建社會主義和諧社會的重要內(nèi)容，也是老百姓最基礎(chǔ)、最現(xiàn)實的需求。新形勢下，工程質(zhì)量投訴處置工作困難重重，面臨諸多挑戰(zhàn)，但只要各級住建部門和工程質(zhì)量監(jiān)督機構(gòu)找準問題癥結(jié)，不斷改進、完善工程質(zhì)量投訴處理工作的機制、流程，探索工程質(zhì)量投訴處理工作的新思路、新方法，客觀公正處理問題，就一定能讓群眾滿意、社會認可。