國內外工程質量保險實施對比分析及建議

吳芷婧，李清瑩，董文斌，張 偉

（1.華中科技大學土木工程與力學學院，湖北武漢430074；2.湖北省建設工程質量安全監督總站，湖北武漢430064）

0 引 言

工程質量與人民群眾切身利益、國民經濟投資效益、建筑業可持續發展密切相關，是建設工程的根本性問題［1］。構建工程質量保險機制，引入社會力量和市場機制參與行業管理，是促進質量提升的重要手段［2］。2005年8月，由原建設部牽頭，中國保險監督管理委員會配合下，《關于推進建設工程質量保險工作的意見》［3］（建質［2005］133號）文件出臺（以下簡稱“建質［2005］133號文件”），標志著工程質量保險制度在我國的誕生。之后，國內多個城市根據文件的意見，開展了一系列的試點工作［4］。2017年，《國務院關于開展工程質量安全提升行動試點工作的通知》重點闡明必須進一步有效開展工程質量保險制度試點工作，培養良好的質量保險市場，逐步建立符合我國特色的工程質量保險制度，為推行工程質量保險提供了更加強有力的政策依據。在此背景下，本文在比較以法國為代表的國外工程質量保險做法和以上海為代表的國內工程質量保險探索情況的基礎上，分析當前工程質量保險的主要問題，從保險參與方、運作模式、保險產品設計等角度提出建議，供行業參考。

1 工程質量保險簡介

1.1 關于工程質量保險的基本定義

在工程的全壽命期間，由于工程質量缺陷的存在，會引發一定的經濟損失，工程質量保險可以將賠償責任進行轉移。工程質量保險并非單一保險，而是由一系列保險產品組成，從而可以很好地落實質量責任［5］。工程質量保險主要包括工程質量潛在缺陷保險和工程質量責任保險兩種類型。

1.1.1 兩種保險類型區別

工程質量潛在缺陷保險（Inherent Defect Insurance，簡稱IDI）針對建設單位，屬于第一方保險（First Party Insurance），保險標的為工程施工建設過程中可能出現的內在缺陷。內在缺陷風險包括很多方面，圖紙設計問題，施工方法，現場施工管理不到位、施工環境等方面都有可能引起建筑物的缺陷，從而導致裂縫、滲漏、下沉最后倒塌的風險。

工程質量責任保險針對施工單位和其他建造方，屬于第三方保險（Third Party Insurance），保險標的為各個建造方的質量責任。保險公司是承保人，建設工程的參建各方是被保險人（同時也是投保人），包括工程勘察單位、設計單位、監理單位、施工單位等等，保險的受益人為消費者（業主）。

1.1.2 兩種保險類型的聯系

一般而言，工程建設單位投保并承擔工程內在缺陷損害保險，工程建造單位投保工程質量責任保險，兩種保險相輔相成，在工程交付使用階段，對由工程潛在質量缺陷所造成的經濟損失進行賠償。

1.1.3 工程質量保險特色

工程質量潛在缺陷保險特色：將獨立且專業的第三方風險管理機構（Technical Inspection Service）引入，以進行全過程的質量風險管控，確保建筑質量［6］。

在開工前，風險管理機構對工程項目質量風險進行初級評估；在施工組織管理階段，根據之前的評估報告，風險管理機構對建筑物實體是否按圖施工，建筑工序是否規范合理化進行檢查，發現問題及時整改；在竣工驗收階段，基于整個建筑工程實施過程，風險管理機構針對出現的質量問題及缺陷處置結果進行匯總審核，并對工程質量進行評估；在復查階段，風險管理機構對項目進行回訪，重新實地檢查，特別是對前期遺留的質量風險問題進行重點檢查，對各方面的整改情況進行跟蹤審核。在這全過程中，風險管理機構都要按國家相關要求在每一階段出具相應的檢查報告。

而工程質量責任保險的賠償程序必須存在一個觸發機制，即業主要求被保險人賠償損失。根據責任認定，若被保險人確實負有對損害進行賠償的責任，則由保險人代替被保險人承擔相應的賠償責任。需要注意的是，本文中業主是指通過交易或轉讓獲得房屋產權的小業主，建設單位是指負責工程建設階段總體組織管理的單位，這兩個概念是不同的。

2 國內外發展歷程對比

2.1 國外發展歷程

1978年，法國《斯比那塔法》（Spinetta ACT）頌布，標志建設工程質量保險制度的正式建立。該法規制定的工程質量保險制度包括責任（該部分后來融入《法國民法典》）、保險、質量檢查三個部分，針對建設工程10年的內在質量缺陷實施強制保險。在此之后，西班牙、英國、日本等國也相繼建立了建設工程質量保險制度。

法國、西班牙、英國、日本4國均設置工程質量保險。其中，法國、西班牙設置了強制性缺陷保險，英國、日本為非強制性的市場鼓勵模式。而法國同時也實行強制責任保險，西班牙、英國、日本則實行市場鼓勵的非強制責任險。4國保險期限均為10年，主要針對住宅市場。法國、西班牙實行法律確定+市場浮動的保險費率，而英國、日本直接通過市場浮動機制來確定保險費率。

2.1.1 法國工程質量保險運作模式

出現工程質量問題缺陷，強制缺陷損害保險首先被觸發，先由業主與保險公司之間單向進行索賠與賠償程序，之后保險公司再向各參建方實行代位追償；代位追償過程中，強制責任保險被觸發，根據責任險中的規定，各參建方將履行賠償責任。法國工程質量保險運作模式如圖1所示。

圖1 法國工程質量保險運作模式

從圖1中我們可以清楚地看到，強制性是法國運作方式最突出的特點，是法國工程質量保險在全球實施最規范的保證。第一方與第三方保險為獨立設置，同時獨立的第三方機構進行全過程工程質量監管，保險觸發索賠機制整個流程環環相扣，體制健全成熟，最終達到了建筑工程市場的良性循環。

2.1.2 法國工程質量保險參與方

強制缺陷損害保險：建設單位對工程可能出現的潛在缺陷進行投保。

強制責任保險：各參建方，如設計單位、施工單位等等，針對各自的責任進行投保。

第三方的質量風險檢查管理機構：通常由保險公司委托，將全方面質量檢查貫穿于整個施工階段，目的是為了預防質量事故與控制風險。在工程竣工一年后第三方機構還需要再進行一次檢測。

2.1.3 法國工程質量保險費率

潛在缺陷保險制度采用的是固定費率的計算方法，即保險費=計費基數×計費費率。強制損害保險：計費基數工程總造價，計費費率3%；強制責任保險：計費基數營業總收入，計費費率為設計單位0.3%，施工單位0.8%～0.9%。

2.1.4 投保范圍及期限

法國工程質量保險的投標范圍及其期限如表1所示。

2.2 國內發展歷程（以上海市為例）

2.2.1 上海工程質量保險運作模式

根據2017年上海市住房和城鄉建設管理委員會發布文件《上海市住宅工程質量潛在缺陷保險實施細則（試行）》中有關內容，梳理上海市工程質量保險運作模式如下。

表1 法國工程質量保險投保范圍

投保工程質量潛在缺陷保險的建設單位，應在辦理施工許可手續時間節點前，與保險公司簽訂工程質量潛在缺陷保險合同，并一次性支付合同約定的保險費（含不高于30%的風險管理費用）。

在簽訂合同之后，保險公司會專門聘請第三方風險管理機構（TIS）與專業技術人員進行工程質量風險評估與管理。TIS及工程技術專業人員的檢查報告應當不僅要提供給保險公司，還要提供給建設單位。建設單位接到檢查報告后，應當責成施工單位及時整改質量缺陷問題，整改不力不得通過最終驗收。具體流程如圖2所示。

圖2 上海市工程質量潛在缺陷保險運作模式圖

業主在工程質量潛在缺陷保險期內認為住宅工程存在質量缺陷的，可向保險公司或者保險公司委托的物業服務企業等專業服務機構提出索賠。保險公司會在第一時間（7d之內）拿出責任界定結果；如果遇到復雜情況，最遲也必須在30d內出結果，并告知業主。如果責任界定結果屬于保險范圍之內，則保險公司賠償；若不屬于合同擬定的保險責任范圍，則保險公司向業主發出通知，并說明拒絕賠償的理由，具體流程如圖3所示。

圖3 上海市工程質量保險索賠模式圖

2.2.2 上海市工程質量保險參與方

共同投保體：所有參建各方，包括勘察、設計、施工等企業；

共同保障體：由風險管理機構以及保險公司組成。

2.2.3 上海市工程質量保險費率

上海市建筑工程保險費計算公式，如式（1）所示：

建筑工程保險費=建筑工程合同價×［（建筑與安裝工程一切險＋人身傷害意外險＋質量保修險）基本費率］×（65%×共投體風險系數+35%×工程風險系數）+附加風險管理費 （1）

基數為建筑工程安裝總造價。各參建方分擔保險比例如表2所示。

表2 各參建方分擔保險比例

目前我國基準費率為1.5%，根據市場需要與風險評估報告，費率會有4%～6%的浮動。

3 國內試點地域發展現狀對比

2005年8月，原建設部以及保監會頒布的建質［2005］133號文件是國內最早有關工程質量保險的文件。次年北京、上海、青島、大連等14個城市相繼開始試點工作。此后中央與地方政府陸續出臺相關文件推動工程質量保險的實施，現將相關文件整理列出，如表3所示。

通過搜集整理分析有關政策文件，本文選取6個試點地域（北京、上海、江蘇、安徽、廣東及浙江），在運作模式、參與方、保險費率、投保范圍及期限4個方面進行橫向比較。

3.1 運作模式對比

基本運作模式均相似：建設單位應與選擇的保險公司簽訂保險合同，并按照合同約定支付保險費。保險公司選擇風險管理機構，風險管理機構進行全過程的風險管理，出具檢查報告。建設單位收到最終檢查報告后，組織竣工驗收。如有業主進行索賠，則按照相應規定進行鑒定并賠償。

表3 中央及地方政府發布文件表

差異比較：

1）上海市、浙江省、廣東省出臺文件中未明確設置工程質量責任險，但代位追償機制的存在是明確規定了的，即對于工程質量潛在缺陷保險中規定的質量缺陷的損失，保險公司負有賠償義務，并有權依法對相關責任單位實施代位追償，被保險人及責任方應當予以配合。

2）上海市、江蘇省在出臺文件中明確要求，只有投保工程質量潛在缺陷保險，才能出讓土地［7］。

3）安徽省實行保險與質保金雙軌運行方式。保險與質保金只需選擇一樣繳納即可。發包人和承包人都可以是投保人［8］。

3.2 保險參與方對比

上海市明文規定工程質量保險的投保方為建設單位，保障方為保險公司與風險管理機構，被保險人為最終業主與建設單位。

廣東省也有文件出臺規定投保人和被保險人為委托單位（代建項目的建設、使用或資產管理單位），保險人為保險公司，經紀人為經區發改局授權委托的保險經紀公司。

安徽省規定工程發包人或承包人都可以是投保人（補充規定：當是發包人投保時，可以留置3%的質保金給承包人；當承包人是投保人時，發包人必須結算全額工程款項）。

北京市與江蘇省的出臺文件中則未提及保險參與方，內容規定有待進一步完善。

3.3 保險費率對比

江蘇省和北京市目前未明確規定保險費率計算問題。

上海市明確規定了建筑工程保險費的計算公式如式（1）所示。同時上海市也規定具體承保費率，必須根據建設工程難易程度和參建主體的資質信用評估等情況以及風險管理要求，結合保險市場現狀，在保險合同中要具體約定。對資質高、誠信記錄優良的參建方，保險公司可以根據國家政策給予一定的費率優惠。

浙江省規定工程質量潛在缺陷保險的保險費的基本基數為建筑工程安裝總造價（同上海市）。但浙江省目前尚未給出明確比例與計算公式，只是提出差異化費率機制，與建設企業管理水平、企業評級和信用狀況及項目類別等因素掛鉤。

安徽省規定，在僅有主體結構承保賠付額是質保金的3倍多的情況下，將保險總值的10%用于主體結構質量缺陷賠付，或者累計金額不超過300萬元；其他質量缺陷則每項累計不超過100萬元。施工總承包企業仍然負責維修超出的部分。

3.4 投保范圍及期限對比

試點地域規定幾乎一樣：保險范圍主要包括地基基礎工程、主體和承重結構部位、出現影響結構安全的裂縫、破損，有防水要求的部位出現漏水滲漏，圍護結構的保溫工程等方面。

上海市明文規定地基基礎工程、主體結構工程的保險期限是10年，而其他防水工程的保險期限至少是5年。保險期限從住宅工程質量潛在缺陷保險承保的建筑竣工備案2年后開始起算。若工程質量缺陷出現在竣工備案后兩年內，則維修由施工承包單位負責。

廣東省要求保險期限自投保之日起，包括工程建設工期（預計）、缺陷責任期（兩年）以及保險賠償期。缺陷責任期自工程竣工驗收合格之日起算，保險賠償期自缺陷責任期結束之日起算。其中，地基基礎和主體結構工程的保險賠償期為10年，防水工程的保險賠償期為3年。

4 工程質量保險現存問題

針對2005年8月原建設部、中國保監會發布的文件《關于推進建設工程質量保險工作的意見》（建質［2005］133號）中提出的各項要求，就目前各試點地方實施情況而言，相比較文件中所述意見仍存在不少問題，存在一定差距。現將主要問題歸納如下。

1）鼓勵投保方式推動力度不足。

建質［2005］133號文件提出“鼓勵建設單位帶頭統一、規范化投保建設工程項目”。但由于我國建設工程質量保險領域起步較晚，目前發展仍不夠成熟，導致出臺的建設工程質量保險相關政策無強制效力，鼓勵投保的方式導致大家積極性不高［9］。對比法國，工程質量保險的強制性是推動保險有效實施的主要動力。我國未實行強制性保險工程，導致建設工程質量保險機制的實踐動力不足，進展緩慢，阻礙較大。

2）工程質量責任保險與代位追償制度未落實完善。

建質［2005］133號文件提到“落實一系列保險產品，為工程竣工后一定期限內出現問題等提供風險保障”。而目前，絕大多數地區只出臺了有關建筑工程質量潛在缺陷保險的文件，如《上海市住宅工程質量潛在缺陷保險實施細則（試行）》、《福田區政府投資代建項目工程質量潛在缺陷保險實施細則》等等，而絕大多數建筑工程未設置133號文件中提到的責任保險，雖然部分試點地區提到了代位追償制度，但發展尚不成熟，在追償過程中會產生多個參與方互相推卸責任扯皮的情況，既浪費了人力物力財力，無形中加劇了保險公司的負擔，也達不到理想的效果，更會導致許多參與方理所應當認為保險公司全部賠償，從而更可能導致潛在缺陷發生。

3）保險費率未能實現差異化。

建質［2005］133號文件提出“保險公司要努力發展風險管理技術，對投保的工程項目，根據風險評估的狀況，推行費率差異化方案”。就目前地方出臺的文件來看，僅有上海市明確規定了保險費率計算公式。同時上海、浙江出臺文件中提到根據市場建設企業的誠信狀況、管理水平等方面實行差異化費率以促進市場良性發展，僅依靠定性的評判遠遠不夠，缺乏量化細致的評價體系與模式，故離實現保險費率差異化的目標，我國仍有很長距離要走。

4）第三方風險管理機構發展不成熟。

建質［2005］133號文件提出“保險公司要努力發展風險管理技術，進行技術風險分析評估”。如上述第3）點所述，我國目前尚未形成完整量化的風險評價體系與模式，僅僅通過第三方風險管理機構（TIS）進行風險管理與控制。TIS發展也尚未成熟，缺乏大量工程技術方面的專業人才，對風險的識別與控制能力不足。此外，在上海市工程質量保險的執行過程中，TIS與監理機構的職責有部分重疊，未能劃分明確，因此在后期責任界定時會有責任不清的情況，造成兩方互相推諉扯皮，給保險的進一步推進造成阻礙。

5 對策建議

1）實施強制性工程質量保險。

我國工程質量保險可以參考借鑒法國強制保險的推行模式，同時仿照我國汽車行業實行強制保險的做法，針對各建設主體對工程質量保險了解甚少、投保意識淡薄的現狀，在起步階段應推行強制性工程質量保險解決質量潛在缺陷風險。通過修訂相關法律法規，明確規定工程質量保險為強制險，比如把投保潛在缺陷保險作為土地出讓的強制性條件等做法，從而達到保障工程質量，減少潛在缺陷的目的。

2）明確界定各參與方責任，通過立法規定責任險。

我國應建立從項目開始到結束，建立全壽命周期的法律法規體系，貫穿建筑工程的整個階段，明確各參與主體包括建設單位、施工監理單位、材料供應商等必須遵守的法律義務和責任，工程質量責任保險必須通過法律強制實施，與潛在缺陷保險相互補充，在發生質量問題后，保險公司可以根據各方承擔責任有效實施代位追償制度，從而減輕保險公司賠償負擔。

3）明確保險費率計算規則，建立誠信體系，對工程各參與方實行信用評價，實現保險費率差異化。

目前國內建設工程質量保險費只有上海市出臺明確的計算公式，除此之外沒有其它明確的計算公式。建議可以參考法國與上海模式，并將二者相結合，采用“保險費=計算基數×計費費率”的基本計算公式，其中，計算基數為建設工程的建筑安裝總造價。在此基礎上建立誠信體系，對工程直接參與方實施信用評價，對于信用評價好的單位，可以適當降低保險費率，對于發生過大型工程事故或投訴較多的單位，要適當增加保險費率，這樣有利于進一步規范市場秩序，形成適用于實際情況的市場競爭機制，充分利用市場配置資源的決定性作用。同時有必要考慮賠償金額的通貨膨脹、質量標準的更新等情況，與時俱進，及時調整保險金額。針對全國各地不同地區不同經濟發展水平也應當設置靈活差異的保險條款與保險費率，既遵循國際現有規律又符合我國基建特點。

4）引入專業獨立的第三方風險管理機構（TIS）進行全過程風險監管。

應當加快培育專業的風險管理人才與機構，現階段第三方質量風險機構發展仍不成熟，定位不明確。尤其是風險管理機構與監理機構的職責要劃分明確，不能權責交叉重疊劃分不清。第三方質量風險機構應貫穿開工前、施工階段、竣工驗收階段、復查階段整個工程建造過程，對工程實施全過程監管，每個階段要出具相應評估報告，竣工復查后要出具最終報告給保險公司。保險公司根據評估報告開展相應業務。

5）加強政府監管。

回歸政府的監督職能，發揮市場的主體作用［10］。我國目前處于工程質量保險起步階段，僅靠市場機制難以保障其有效實施，工程質量保險的推廣離不開政府的監管。同時應明確強調政府監管只適合保障初期運行，后期要將這種監管體系交給市場和經濟決定。工程質量保險的運營也可以促進政府職能的轉變，促進政府進一步落實“放管服”，轉型服務型政府。

6 結 語

工程質量是建筑土木行業高度關注的一個問題，而工程質量保險則是建筑業與保險業交叉的產物，目前處于起步階段。本文將法國成熟的體系與我國實行現狀進行對比，并通過分析中央與地方出臺的各項文件，對比各試點區域的做法，指出建設工程質量保險在參與方、運作模式、保險產品設計等方面的問題并提出切實可行的改進意見，以促進工程質量保險制度健康有序地發展。