發揮大數據優勢 加強扶貧融資監管
——基于河北省的調研

●賈秋宇

一、引言

打好精準脫貧攻堅戰，是黨的十九大確定的三大攻堅戰之一，是實現“兩個一百年”奮斗目標的第一個“一百年”奮斗目標全面建成小康社會的重大舉措，是一項必須完成的政治任務。隨著各項扶貧工作的逐步深入，加大金融扶貧力度，合理合規增加對扶貧龍頭企業和農戶信貸投放，增強貧困地區造血功能，解決好參與主體有限、整合資源不足、投放不夠精準等問題成為當務之急。特別是隨著脫貧攻堅進入攻堅期，財政資金難以彌補保障缺口，扶貧融資日益成為地方政府扶貧資金的重要來源，但也出現了一些新情況、新問題，迫切需要引起高度重視，不斷加強監管。

河北省扶貧開發重點縣共計62個，其中：國定重點縣45個、省定重點縣17個；建檔立卡貧困村7366個，占全省行政村總數的14.8%；2015年底，全省共有建檔立卡貧困人口310萬人，經過兩年脫貧攻堅，2017年全省貧困人口還剩183.4萬人。近年來，中央和省級財政不斷加大對扶貧投入力度，但遠不能滿足脫貧攻堅需要。截至2018年底，河北省級共撥付各類資金171.9億元，除財政部門撥付資金60.5億元外，通過河北易地搬遷公司撥付資金111.4億元，主要是政策性銀行貸款。對市縣調研，主要以資金撥付為主線，以各級融資平臺公司為切入點，牢牢盯住扶貧項目這一關鍵，分析扶貧融資中存在的矛盾和問題。

二、基層扶貧融資存在的問題分析

（一）融資平臺數量較多，同質化情況嚴重

為多方籌措資金加快地方建設，各級政府為爭取政策性貸款支持，積極推動建立各類融資平臺公司，造成當前融資平臺存在“散、亂、差”問題。一是數量多，有的為了規避金融監管，存在為資金設平臺的情況，爭取一筆貸款就設立一個平臺公司，有的為滿足上級部門行業扶貧要求，農業、林業、交通、異地搬遷等分領域設立平臺公司，根據天眼查數據，最多的縣平臺公司達到24家。二是管理亂，各融資平臺雖然都是政府主導、財政注資，但分別由發改、金融辦、農業局等部門負責，存在多頭管理問題，加大統籌管理難度。由于信息溝通不暢、責任落實不明，難以準確掌握全縣融資金額總數和資金使用情況。有的地區為滿足融資需要，融資平臺分設多級子公司，法人代表、公司管理層相互兼職情況普遍，甚至存在“一套人馬多塊牌子”的問題，不僅造成機構冗余，不便于管理，也增加了監管難度。三是隱患大。由于各融資平臺之間關聯密切，互相之間資金往來和過橋擔保情況時有發生，有的融資平臺公司互相提供企業擔保，分別向商業銀行貸款，形成較大運營風險。

（二）政府主導融資決策，存在違規擔保問題

由于扶貧融資多由政府主導，且貧困地區很難向融資平臺注入優質資產，加之法律意識淡薄，以政府購買服務等形式違法違規融資舉債屢禁不止，違法違規提供承諾擔保等問題也較為突出，形成隱性債務風險。主要有以下形式：一是以縣級一般轉移支付收入擔保，上級統貸統還的政策性貸款，要求承貸縣（區）出具承諾函，同意若該縣（區）融資平臺公司到期不能償還貸款，則由上級財政扣減該縣（區）一般性轉移支付用于償還貸款本息。二是以土地預期收入擔保，有的地方政府承諾以荒山整治出讓土地指標收益作為貸款質押，為其融資平臺向銀行貸款提供擔保。三是以政府購買服務應支付價款擔保。政府扶貧建設項目全部采取相關平臺公司與政府或主管部門簽訂《政府購買服務合同》或《委托代建購買服務合同》的方式，由平臺公司以相應的政府購買服務應支付價款作為抵押進行融資。四是承諾固定收益及回購，某縣融資平臺公司同金融機構簽訂股權投資合同，約定年化特定股息率，且承諾金融機構在實繳出資日起滿2年后隨時有權要求回購主體回購全部股權，這是較為典型的“明股實債”融資行為。

（三）扶貧融資方式多樣，綜合融資成本較高

在財政投入難以滿足需要的情況下，地方政府采取了多種融資方式，綜合融資成本高，加劇了地方政府財政壓力。一是政府購買服務費高增加融資成本。大部分地區除負擔向貸款金融機構支付利息外，還需按項目總投資的一定比例支付融資平臺公司購買服務費，有的服務費高達6%，遠超融資平臺運作所需，扶貧融資變成了企業收入，既造成資金浪費又產生了廉政風險。二是統貸統還方式造成重復支出服務費用。全省統貸統還的政策性銀行扶貧貸款，省級作為承貸主體計提服務費后，各縣級平臺承貸后也據此收取服務費，造成“一筆貸款兩級財政負擔服務費”問題，且部分地區服務費列支比例過高。三是貧困戶入股平臺公司資產收益扶貧方式增加財政負擔。有的地區鼓勵自我發展困難的建檔立卡貧困戶利用扶貧貸款，投入縣政府出資設立的國有平臺公司，獲得固定穩定收益。這種方式不僅將本應補助貧困戶的中央貸款貼息資金用于補助平臺企業，與資金政策目標相違背，也損害了貧困戶應得利益。同時，以發放投資收益形式補助貧困戶，不僅增加了財政支出，也有悖于《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預﹝2012﹞463號﹞有關“不得直接或間接吸收公眾資金進行公益性項目建設”的規定。四是抵押國有企業權益融資方式。少數地區將林權等國有資產注入平臺企業，通過抵押公益性資產方式向銀行借款，由于資產優良率不佳、評級較低，造成融資成本較高。

（四）財政支出責任過大，風險防控問題突出

適度舉債有利于加快脫貧攻堅推進力度，但超財力承受能力舉債、甚至違規舉債造成債務風險，則無異于飲鴆止渴。調研發現：一是扶貧融資難以納入政府性債務監管。盡管各級財政已建立了隱性債務統計監控機制，但由于扶貧工作是政府主導的政治任務，市縣財政部門話語權有限，普遍監管缺失，存在底數不清、賬務不明等問題。二是中長期支出責任規模較大。扶貧融資還款來源主要是財政撥款，由于扶貧融資均為近兩年舉借，多數貸款處于寬限期，只付息不還本，但未來幾年財政支出責任將快速增長。考慮到貧困縣產業底子薄、發展后勁不足，難以實現財政收入快速增長，且扶貧融資還本付息與置換債券償債高峰疊加，也加大貧困縣財政支出壓力，可能會出現少數縣“因債返貧”的情況。三是還款來源不穩定。目前貧困縣還款來源主要依靠上級轉移支付和各類一次性收入。隨著脫貧攻堅任務的順利推進，2020年各貧困縣出列后，預期國家對扶貧領域的支持力度將逐漸趨緩，同時各類一次性收入受政策變動和調整影響較大，可持續性較差。

（五）項目質量較差，資金使用效益不高

一是有的市縣扶貧攻堅規劃制定缺乏合理性、科學性和規范性，有的以扶貧項目為“筐”，脫離扶貧攻堅任務和精準扶貧要求，將產業園區、縣城基礎設施建設等與扶貧關聯度不高的項目“裝”入扶貧融資范圍。二是有的市縣項目管理不規范，部分項目在前期論證、開工審批等前置性條件不具備情況下，不按規定履行政府購買服務公開招投標手續，直接通過平臺融資，造成“資金等項目”的問題。三是上級財政采取“統貸統還”模式轉借縣級平臺的政策性貸款，不考量地方項目進度，采取一次性撥付，也造成貸款在縣級平臺閑置。四是貸款資金長期在平臺公司閑置，脫離財政預算監管，也帶來管理風險隱患，如某縣融資平臺公司將扶貧項目資金用于擔保和借款，為其他非扶貧項目公司提供擔保。

三、構建扶貧融資監管數據體系

目前，扶貧融資作為隱性債務由各級財政部門統計監控，但仍停留在事后統計分析階段，很難對資金使用開展監管。在調研中，不難看出目前扶貧融資數據仍存在數據不夠集中，扶貧辦、發改委、金融監管機構等數據口徑不一、標準不同，無法實現有效的采集、比對、分析，難以形成數據資產。同時，數據細化程度不夠，缺乏過程數據，造成細節缺失，難以根據監管需要生成數據表格，使監管缺乏足夠的穿透能力，財政監管成了 “守著數據金山的乞丐”。此外，數據外延不夠寬，扶貧融資監管不能局限于財政數據，要拓寬視野，融通財政、金融、企業等多方信息，特別是利用好工商注冊信息、人行征信報告等外源數據，才能全面細致開展融資扶貧監管。

解決數據規劃問題，是監管數據體系建設的關鍵。根據調研情況，我們堅持問題導向，抓住平臺、資金、支出責任三個關鍵節點，梳理數據重點。一是融資主體情況，主要包括平臺公司工商注冊信息，其中，按資本金構成區分財政出資、土地實物資產入股、政府債券資金投入、專項建設基金投入、政府投資基金投入、其他社會主體投入等情況。此外，按資本規模對融資平臺公司分類劃檔確定監管等級。二是融資來源情況，主要按照政策性銀行貸款、專項建設基金、政府擔保貸款、信托和基金融資等分類，根據各資金來源特征，對信貸審核要件和關鍵信息進行采集。三是融資使用情況。一方面，按照資金使用項目分類，包括精準扶貧易地搬遷、脫貧攻堅計劃內項目、產業扶貧等；另一方面，按照資金投入領域分類，如交通設施建設、農林水利建設等，對用于非扶貧領域的重點監管。四是財政支出責任情況。根據貸款合同和實際償還計劃，逐年測算還本付息資金規模，建立中長期支出責任動態監控機制。

四、立足大數據體系構建扶貧融資監管機制

（一）明確目標

服務財政改革和脫貧攻堅大局，充分利用大數據，以縣級脫貧攻堅規劃和項目庫為依據，以融資平臺扶貧融資臺賬為基礎，以動態監控平臺為支撐，加強與工商信息、征信報告等外源信息系統的互聯共享，對各級各類扶貧融資資金籌集、管理、使用等情況進行逐環節、全流程監控，實現扶貧融資資金全過程可記錄、風險可預警、責任可追溯、績效可跟蹤，及時規范地方政府扶貧融資行為，提高資金使用效率，推動有效化解扶貧領域隱性債務，構建全鏈條扶貧融資監管機制。

（二）推進原則

一是加強統籌，分級負責。按照脫貧攻堅中央統籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制，可由中央或省級財政部門牽頭推動部署扶貧融資動態監控工作，或將其作為地方政府債務監管系統子模塊，由各級地方財政部門做好具體數據填報和監控工作。二是全面覆蓋，分類監控。由各級財政部門牽頭梳理匯總扶貧融資資金總臺賬，針對不同項目不同領域分類設置預警規則，開展動態監控，提升扶貧資金使用的精準性和有效性。三是創新手段，分步實施。充分利用現有財政信息系統資源，充分考慮扶貧融資特殊性和地方發展差異性，搭建全國統一的動態監控平臺，避免重復建設和資源浪費。按計劃、分階段拓展完善監控平臺功能，逐步實現預期目標。

（三）具體思路

一是掌握信息、明確責任。通過建立覆蓋各級財政的扶貧融資資金動態監控平臺（以下簡稱動態監控平臺），對扶貧融資資金運行逐環節全過程進行動態監控，全面反映和掌握資金管理使用的所有信息，理清財政部門、主管部門、平臺公司、用款單位的職責，及時向各級領導和有關方面報告完整的扶貧融資資金運行情況。二是規范管理、防范風險。通過對各級財政部門和相關單位扶貧融資資金“信息流+工作流”的穿透式動態監控和預警，發現扶貧資金使用中存在的不當或違規做法，找出扶貧資金管理工作的“堵點”和薄弱環節，督促有關方面及時采取有針對性的措施加以整改和糾正，補短板、強弱項，不斷規范和加強扶貧融資資金管理，提高扶貧工作效率，防范可能出現的風險。三是協同推進、提升績效。通過自上而下建立扶貧融資資金總臺賬和自下而上建立扶貧融資項目庫，實現資金和項目匹配、項目與支出責任掛鉤，推動形成各部門齊抓共管、協同推進的工作機制，提升扶貧融資資金使用效益。四是分步實施、探索模式。扶貧融資資金動態監控涉及各級各類金融機構、省市縣鄉各級政府、融資平臺等多個部門，點多、面廣、情況復雜。做好這項工作需要充分考慮方方面面各種情況，充分整合內部外部各種資源，有計劃、分步驟實施，努力探索扶貧融資資金監管新模式，為其他地方政府合力合規融資監管提供借鑒。

五、相關配套政策建議

發揮大數據優勢開展扶貧融資監管是一項系統工程，需要在提升監管機制建設能力的同時，加強基礎性制度建設，夯實動態監控體制基礎。

（一）科學確定扶貧規劃，提高融資精準度

一是推動各級政府細化扶貧攻堅規劃，結合自身財力情況，合理測算融資需求，切實做細做實融資方案，為扶貧攻堅“一張藍圖”干到底提供穩定、安全的資金保障。二是提高扶貧融資項目質量。完善扶貧融資項目庫建設，做好項目前置性審核，確保“成熟一個、入庫一個”，按照與扶貧規劃、扶貧任務結合程度，對項目實施分類管理，提高融資項目精準性。三是創新融資項目資金管理辦法，建立以效益主導的“競爭性分配機制”，優先保障易地扶貧搬遷住房安置、建檔立卡貧困戶脫貧等“群眾獲得感強”的項目融資，不斷提高融資精準度。

（二）全面納入財政監管，嚴格控制扶貧融資增量

按照地方政府性債務應急處置預案，將扶貧融資行為納入政府性債務監管，實行財政部門歸口管理。嚴格按照《預算法》等法律法規要求，審核項目投資預算和資金來源，對財政性資金作為主要還款來源的公益性存量融資，要通過地方自有財力和新增政府債券逐步消化，納入預算管理。加強地方財政對融資前置審核力度，除專項建設基金外，原則上采取市場化方式融資，嚴格控制融資規模和成本，確保地方財政運行可持續。同時，各級財政在預算中要足額安排扶貧項目支出，并建立穩定增長機制。

（三）整合規范平臺公司，推進市場化運作

加快推進融資平臺公司轉型,按照《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50號)文件要求，開展對平臺公司“小、散、亂”現象治理，做實公司資本金，完善法人治理結構，通過兼并重組清理壓縮現有融資平臺公司數量，原則上每縣只能設置一個扶貧融資平臺公司，并對規范后的公司統一由省級財政和扶貧部門實行名單制管理。盡快健全信息披露機制，融資時必須聲明新增債務不屬于地方政府債務，扶貧融資平臺公司不得承擔與扶貧融資無關的事務。

（四）加強違規融資整改，積極化解高風險

嚴格按照 《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(財預〔2017〕50 號)和《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)文件要求，開展地方政府不規范的融資擔保行為整改工作“回頭看”，依法依規撤銷擔保承諾，完善合同條款，及時采取補救措施，確保整改成效。建立政府性債務財政承受能力評價機制，確保以后年度中長期支出責任占一般公共預算支出比例不超過一定限額，防止地方出現“因債返貧”，影響財政平穩運行。同時，妥善處理扶貧項目續建和收尾融資需求，引導金融機構按市場化原則繼續提供貸款，防止出現“半拉子”工程。

（五）加強追責問責力度，增強監督嚴肅性

引導地方政府樹立正確的政績觀，將融資管理考核納入脫貧攻堅考核評估指標，建立扶貧融資責任制，確保明責到崗、負責到人。統籌各級審計、紀檢等監督力量，對融資行為、項目管理、資金使用等定期開展巡視檢查，對推動融資平臺轉型不力、違規擔保承諾、不計財力盲目融資的地方政府，依法追責問責。同時，加強對金融機構信貸行為監督力度，對落實企業舉債準入條件不嚴、誘導地方政府違規擔保和不配合地方化解融資風險工作的金融機構從重從嚴處理。對調查發現的違法違規舉借債務等問題，嚴格按照《預算法》有關規定嚴肅處理，下不為例。■