PPP項(xiàng)目實(shí)施應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的問題及對策

●潘冬軍

一、應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注的問題

一是立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)多方溝通不夠，項(xiàng)目投資難以控制。立項(xiàng)審批是PPP入庫的前提，項(xiàng)目規(guī)范入庫是財政管理的根本。而在項(xiàng)目前期決策階段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、發(fā)改、財政部門缺乏溝通，發(fā)改部門在可行性研究審批時對項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、投資估算、建設(shè)工期等論證把關(guān)不嚴(yán)，投資估算虛高或過低。虛高，政府如后期設(shè)計階段控制不嚴(yán)，勢必會出現(xiàn)項(xiàng)目公司為了實(shí)現(xiàn)更高施工利潤，在初設(shè)和施工階段過度設(shè)計，從而增加項(xiàng)目實(shí)際投資；過低，會導(dǎo)致初設(shè)和施工圖設(shè)計超估算，出現(xiàn)后期項(xiàng)目公司與政府扯皮。另外，PPP項(xiàng)目入庫時，項(xiàng)目僅僅進(jìn)行了立項(xiàng)、可行性研究和“兩評一案”（物有所值評價、財政承受能力論證和實(shí)施方案），而投資估算是物有所值定量評價和財政支出責(zé)任測算的基礎(chǔ)，也是編制項(xiàng)目實(shí)施方案的核心要素。以項(xiàng)目實(shí)施方案為依據(jù)進(jìn)行社會資本招標(biāo)，中標(biāo)社會資本有資質(zhì)進(jìn)行自行建設(shè)時，招投標(biāo)合同價將較施工圖預(yù)算高出很多，導(dǎo)致在項(xiàng)目運(yùn)營期間財政付費(fèi)或補(bǔ)貼增加，增加了財政負(fù)擔(dān)。

二是項(xiàng)目謀劃過度依賴咨詢機(jī)構(gòu)，風(fēng)險控制缺位。項(xiàng)目識別論證階段，實(shí)施方案的編制由政府授權(quán)的項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)開展，而項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)大部分為建設(shè)、交通、水利等行業(yè)主管部門，因自身業(yè)務(wù)職能所限，極少有運(yùn)作PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)和相應(yīng)的專業(yè)知識，雖然可以委托第三方咨詢機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目推進(jìn)過程中承擔(dān)實(shí)施方案編制、物有所值評價、財政承受能力論證、運(yùn)營中期評估以及相關(guān)法律、財務(wù)等服務(wù)，為項(xiàng)目推進(jìn)提供必不可少的專業(yè)支持，但如果財政部門或?qū)嵤C(jī)構(gòu)沒有形成懂技術(shù)、有經(jīng)驗(yàn)的專業(yè)PPP管理隊(duì)伍，項(xiàng)目的風(fēng)險把控毫無疑問將受到咨詢機(jī)構(gòu)的掣肘，甚至造成重大風(fēng)險。

三是項(xiàng)目未實(shí)施全過程投資控制，監(jiān)督機(jī)制缺失。通過采購招標(biāo)選擇社會資本方所締結(jié)的PPP合同，是一個“費(fèi)率”合同，招投標(biāo)過程中所報的“報價絕對值”，并不是最終實(shí)際的政府付費(fèi)額，合同僅確定了各項(xiàng)費(fèi)率，如施工圖預(yù)算價的下浮率、融資利率、資本金投資回報率、服務(wù)費(fèi)單價等。在計算可用性付費(fèi)時，工程費(fèi)的審計，招標(biāo)時工程費(fèi)是預(yù)測值；結(jié)算時，按項(xiàng)目所在地的預(yù)算定額、計價表編制施工圖預(yù)算，在此基礎(chǔ)上按照合同約定的下浮率確定工程費(fèi)結(jié)算價。工程其他費(fèi)的審計：招標(biāo)時工程其他費(fèi)是預(yù)測值；結(jié)算時，按實(shí)際發(fā)生的工程其他費(fèi)作為結(jié)算價，在此基礎(chǔ)上按照合同約定的下浮率確定工程費(fèi)結(jié)算價。部分費(fèi)用有特殊約定的，從其約定。如：固定價的設(shè)計費(fèi)、固定費(fèi)率的建設(shè)單位管理費(fèi)等。預(yù)備費(fèi)的審計：按實(shí)際發(fā)生額結(jié)算。建設(shè)期利息的審計：按照工程費(fèi)結(jié)算價、工程其他費(fèi)結(jié)算價、預(yù)備費(fèi)結(jié)算價之和（建設(shè)投資結(jié)算價），根據(jù)既定的公式、既定的利率、既定的年度計劃計算。但在對施工圖預(yù)算及工程結(jié)算價核定環(huán)節(jié)，有的地方還未明確具體監(jiān)管部門職責(zé)。

二、對策及建議

首先，強(qiáng)化項(xiàng)目前期決策論證。項(xiàng)目前期決策階段，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、發(fā)改、財政部門應(yīng)加強(qiáng)溝通、密切配合，強(qiáng)化對可行性研究需確定建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)工期、投資估算等核心要素的論證，嚴(yán)格執(zhí)行決策論證程序，提高可行性研究報告的質(zhì)量和投資估算精度。加強(qiáng)初步設(shè)計階段把關(guān)，要求初步設(shè)計必須細(xì)化至分部分項(xiàng)工程，并按規(guī)定計價，對需二次裝修的實(shí)施限額設(shè)計控制成本，嚴(yán)格概算審查，嚴(yán)把初步設(shè)計概算不能超過可行性研究估算原則，合理確定投資目標(biāo)控制紅線。同時，也可避免出現(xiàn)項(xiàng)目立項(xiàng)與PPP項(xiàng)目實(shí)施方案嚴(yán)重脫節(jié)問題。

其次，整合資源組建專業(yè)性實(shí)施機(jī)構(gòu)。目前，全國各地PPP項(xiàng)目實(shí)施大多是依賴專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)。借助咨詢機(jī)構(gòu)的力量也是必需的，要通過合理的方式選擇好的咨詢機(jī)構(gòu)，用專業(yè)的方式去解決專業(yè)的問題，彌補(bǔ)政府在商務(wù)經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)知識上的欠缺，通過良好的運(yùn)作方式設(shè)計，合理分配各方的風(fēng)險、權(quán)利和義務(wù)。但地方政府也應(yīng)當(dāng)集中各方面的專業(yè)力量，建立專業(yè)性PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，既防止被投資者牽著走，也要防止被咨詢機(jī)構(gòu)誤導(dǎo)引入歧途。

最后，實(shí)施后續(xù)過程投資控制。施工圖設(shè)計階段，是投資控制關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。堅持限價設(shè)計，政府確定具體監(jiān)管部門對施工圖審查及施工圖預(yù)算審查把關(guān)，施工圖預(yù)算重點(diǎn)審查清單編制、計價依據(jù)、主材價的信息核實(shí)。確保施工圖預(yù)算不能超初步設(shè)計概算；在施工階段，嚴(yán)格控制設(shè)計變更，明確設(shè)計變更審批制度，制定完善的計量、變更管理辦法；項(xiàng)目竣工后，做好竣工結(jié)算及資本化利息等費(fèi)用審計，合理確定最終項(xiàng)目投資，作為項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營期的可用性付費(fèi)的計費(fèi)基數(shù)。■