專家解讀消費稅

王純

中國稅務學會理事、山東財經大學教授 潘明星

為提高立法公眾參與度，廣泛凝聚社會共識，推進科學立法、民主立法、開門立法，2019年12月3日，財政部、國家稅務總局聯合下發《中華人民共和國消費稅法（征求意見稿）》，面向全社會公開征求意見，公眾可通過財政部或國家稅務總局的官網首頁意見征集系統提出意見和建議。

我國消費稅自1994年開征以來，一直沿用《消費稅暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）的相關規定，其間經歷了幾次重大調整。兩部門在說明中介紹：在制定征求意見稿時，延續了消費稅基本制度框架，保持制度穩定;將已實施的消費稅改革和政策調整內容體現在法律草案中;根據消費稅調控特點，授權國務院調整稅率。

20多年來一直沿用的“暫行條例”屬于行政法規，而非人大立法的范疇，為什么說現在立法條件已經成熟？消費稅被納入全國人大立法之后，是否會影響老百姓的日常支出？是否會導致消費者的稅負水平發生改變？本次立法的突出亮點是什么？近日，本刊記者就人們所關心的上述問題，專訪了中國稅務學會理事、山東財經大學潘明星教授。

《人民周刊》：我國自1994年起開征消費稅，以往一直由“暫行條例”進行規制和調整，如今即將納入人大立法，請問此次消費稅立法的背景是什么？

潘明星：消費稅是現行稅種，要由“暫行條例”上升為“法律”，其背景是落實“稅收法定原則”。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出“落實稅收法定原則”的改革任務。據此，全國人大常委會法工委牽頭起草了《貫徹落實稅收法定原則的實施意見》，提出到2020年完成全部稅種的立法工作。

近年來，我國多項財稅立法工作快速推進。尤其是自2018年下半年以來，幾乎每次人大常委會會議都有相關稅收法律審議內容，稅收法定已步入快車道。在我國現行18種稅中，除原已立法的個人所得稅、企業所得稅、車船稅外，又有環境保護稅、煙葉稅、船舶噸稅、耕地占用稅、車輛購置稅、資源稅相繼立法，立法稅種過半。目前，還有增值稅、消費稅、城市維護建設稅、關稅、房地產稅、契稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、印花稅等9個稅種尚未完成立法工作，稅收立法任務繁重。近期，財政部又出臺了增值稅、消費稅、城建稅、契稅、土地增值稅、印花稅等稅種的稅法征求意見稿，以加快稅收立法進程。

需要指出的是，增值稅是我國第一大稅種，消費稅也是年收入過萬億的第四大稅種，增值稅、消費稅立法的完成，是我國落實稅收法定原則的關鍵一步。

還要看到，按照“實施意見”的安排，待全部稅種完成立法后，全國人大還將收回1985年的稅收行政立法授權，這在新中國歷史上、在五千年中華文明史上，都是一個里程碑。

《人民周刊》：消費稅如何能夠成為國家引導消費行為、調節消費結構，進而促進產業轉型升級的重要政策工具？我們應該如何看待消費稅？它是否會增加老百姓的稅負？

潘明星：我國1994年設立的消費稅不對一般消費征稅，只對特定消費品征稅。隨后幾經改革調整，形成了現行消費稅征收范圍的15個稅目：煙、酒及酒精、鞭炮焰火、化妝品、成品油、貴重首飾及珠寶玉石、高爾夫球及球具、高檔手表、游艇、木制一次性筷子、實木地板、摩托車、小汽車、涂料、電池。

上述征收范圍包括四種類型的產品：一是一些過度消費會對人類健康、社會秩序、生態環境等方面造成危害的特殊消費品，如煙、酒、鞭炮、焰火等;二是奢侈品、非生活必需品，如貴重首飾、化妝品等;三是高能耗及高檔消費品，如小轎車、摩托車等;四是不可再生和替代的石油類消費品，如汽油、柴油等。

可以看出，我國消費稅是針對特定消費品征稅，對其生產和消費具有重要調節作用。現行消費稅是從新中國成立初期的貨物稅、工商統一稅、工商稅、產品稅演變而來，原先的征稅范圍主要包括煙酒、化妝品、鞭炮焰火、貴重首飾及珠寶玉石等，這些奢侈品、非必需品在歷史上都是國家的重要稅源，卷煙的最高稅率都在50%以上。1994年稅制改革，實行增值稅普遍征收與消費稅特殊調節相結合的稅種設置，在普遍征收增值稅的基礎上再對特定產品征收消費稅。因為，增值稅名義稅率17%（現在已下調為13%），但實際負擔率（增值稅/銷售額）只有5%左右，這樣再設立消費稅，實行差別稅率，進行特殊調節。

以卷煙稅率為例，甲級卷煙稅率56%，乙級卷煙稅率36%。再看小汽車的稅率，排氣量1.0及以下的稅率1%，排氣量4.0以上的稅率為40%。差別稅率的實施，調節著價格、利潤、生產，也調節著消費，同時也是國家的重要稅源。

可以看出，納入消費稅征稅范圍的產品，既要繳增值稅，又要繳消費稅。但現行消費稅是價內稅，且基本在生產環節由生產企業繳稅，個人并不直接繳納消費稅。這次“征求意見稿”總體考慮是沿用現行稅制框架，維持原稅負不變。所以，公眾不必擔心。

《人民周刊》：消費稅自1994年起，至今已實施了近26年，其間經過了多次重要的變化，內容包括征收范圍、稅率、環節和征管方式等稅制要素。您認為此次“征求意見稿”較之以往的“暫行條例”，有哪些突出亮點？您對完善“征求意見稿”有何建議？

潘明星：我國消費稅自1994年開征以來，經歷了幾次重大的制度調整，包括2006年消費稅制度改革、2008年成品油稅費改革、2014年以來新一輪消費稅改革等。經過逐步改革和完善，稅制框架基本成熟，稅制要素基本合理，運行也基本平穩。“征求意見稿”保持現行稅制框架和稅負水平總體不變，同時，結合現行政策和征管實踐，對不適應經濟社會發展和改革要求的內容作出適當調整和完善，將“暫行條例”升格為法律。有利于完善消費稅法律制度，增強其科學性、穩定性和權威性;有利于構建現代財政制度，更好地發揮稅收在國家治理中的基礎性、支柱性、保障性作用。

同時，特別值得肯定的是，“征求意見稿”既吸收了消費稅的改革成果，又為進一步改革預留了空間。前不久，國務院發布《實施更大規模減稅降費后調整中央與地方收入劃分改革推進方案》，提出健全地方稅體系、中央與地方收入劃分改革的有關要求，后移消費稅部分消費品征收環節等消費稅改革工作一直在推進中。考慮到這些工作在消費稅立法后仍將持續，需要依法授權國務院組織開展相關試點。“征求意見稿”在法律草案中設置了銜接性條款，規定“國務院可以實施消費稅改革試點，調整消費稅的稅目、稅率和征收環節，試點方案報全國人大常委會備案”。這既為改革預留了空間，又使改革置于法治框架下，體現了改革于法有據的要求。這使得消費稅法與立法機構形成銜接，有利于消費稅按照法治化、規范化軌道運行。

至于對完善“征求意見稿”的建議，一是根據經濟社會發展和宏觀調控的要求，及時調整稅目、稅率等稅制要素;二是下一步部分應稅消費品后移至零售環節征稅的改革，大大增加了征管難度和征管風險。我建議換一種思路：維持現行的生產環節征稅不變，其收入按一定比例在中央與地方分成。