更大規(guī)模的減稅與我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展

白 彥 鋒

(中央財經(jīng)大學 財政稅務學院，北京 100081)

一、深刻認識和把握“新時代”的特征

1.我國市場經(jīng)濟體制已經(jīng)基本建成，并表現(xiàn)出了一定的“壟斷競爭”特征

黨的十九大報告指出，中國特色社會主義進入新時代。自1992年黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制以來，我國市場經(jīng)濟體制已經(jīng)初步建立，市場化程度不斷提高，市場在配置資源的過程中話語權(quán)越來越強，我國市場經(jīng)濟發(fā)展已呈現(xiàn)出一定的“壟斷競爭”特征。正是在這種背景下，國家近些年來大力扶持小微企業(yè)的發(fā)展，在個人所得稅政策中通過專項附加扣除等多種方式減輕中低收入群體負擔，使社會階層之間保持足夠的流動性，以保證國家社會經(jīng)濟的健康可持續(xù)發(fā)展。

2.勞動力供給“兩極化”特征明顯

近年來，我國勞動力供給表現(xiàn)出一定的“兩極化”特征，圖1表示勞動供給量與工資之間的關(guān)系，其中，橫軸表示勞動供給量(L)，縱軸表示工資(W)。在B→A曲線段，低收入群體“抱團取暖”，為了維持一定的生活水平，隨著工資的降低，勞動供給量反而會增加；當工資提升到一定水平，即到達B→C曲線段，勞動供給量隨著工資的提高而正常增加；當工資水平進一步提高，到達C→D曲線段時，隨著高收入群體工資水平的提高反而會使得勞動力供給減少。例如，現(xiàn)實生活中有一些人年輕時努力工作，當他們的財富增加到一定程度時，會選擇提前退休轉(zhuǎn)而選擇從事慈善、教育事業(yè)(如比爾·蓋茨、馬云等)。在這種情況下，首先要優(yōu)化營商環(huán)境①，鼓勵“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”，為成才、創(chuàng)業(yè)、致富創(chuàng)造條件。其次，當人們收入水平提高、收入差距拉大之后，一要加大對高收入人群的調(diào)節(jié)力度，二要重視對中低收入群體的最低生活保障，確保在經(jīng)濟有活力的基礎上將收入差距控制在社會可承受的范圍之內(nèi)。

圖1 勞動供給量與工資的關(guān)系

3.市場需求呈現(xiàn)出個性化、多樣化、高端化的新趨勢

進入新時代，我國勞動力成本逐漸上升、勞動力優(yōu)勢不再②，隨著生活水平的提高，人們對于高質(zhì)量產(chǎn)品的需求日益增多，消費需求變得更加挑剔。人們不再像過去那樣圍著“價廉物美”打轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，消費升級和個性化消費表現(xiàn)得愈加明顯。同時，隨著互聯(lián)網(wǎng)、微信等新媒體的不斷涌現(xiàn)，也要求企業(yè)的市場營銷和加工制造必須適應這種圈層化社會的變化，適應消費需求個性化、多樣化、高端化的演變趨勢。

總體來看，消費者對市場需求的變化，促使我國經(jīng)濟加快轉(zhuǎn)型升級，向著高質(zhì)量發(fā)展邁進。而市場經(jīng)濟發(fā)展程度的提高和勞動力供給的“兩極化”趨勢，則要求財政政策更加積極，在促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的同時，要一方面加強對高收入人群的調(diào)節(jié)力度，另一方面做好民生“兜底”工作。

二、正確認識當前的財政收入形勢：基礎原材料價格上漲助推財政增收

2018年1～9月份，全國一般公共預算收入同比增長8.7%，其中稅收收入同比增長12.7%③，但2018年前三季度，國內(nèi)生產(chǎn)總值同比增長6.7%④。對于財政收入、稅收收入與經(jīng)濟增長之間的“背離”，很多人表示不解與困惑。事實上，財政收入、稅收收入當中還要扣除價格因素。GDP和財政收入增幅計算口徑不同，GDP增速以不變價計算，財政收入增速以現(xiàn)價計算，不能直接對比。比如，2017年GDP增速為6.9%，按現(xiàn)價計算為11.2%，比財政收入7.4%的增速高近4個百分點。2018年上半年，GDP增速為6.8%，按現(xiàn)價計算為10%，而財政收入增速為10.6%，二者基本相當；7、8月份財政收入增幅已經(jīng)回落至6.1%和4%，預計全年財政收入增速會低于以現(xiàn)價計算的GDP增速⑤。

進一步來看，2018年前三季度，全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)利潤同比增長14.7%，增速比1～8月份減緩1.5個百分點。統(tǒng)計顯示，1～9月份，在41個工業(yè)大類行業(yè)中，34個行業(yè)利潤總額同比增加，7個行業(yè)減少。其中，石油和天然氣開采業(yè)增長4倍，黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)增長71.1%，有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)下降16.5%，汽車制造業(yè)下降3.8%⑥。同時，2018年1～9月份，全國國有及國有控股企業(yè)(以下簡稱國有企業(yè))經(jīng)濟運行態(tài)勢較好，償債能力和盈利能力比上年同期均有所提升，利潤增幅高于收入8.9個百分點，鋼鐵、石油石化、有色等行業(yè)利潤增幅較高⑦。

可見，我國2018年1～9月份財政收入和稅收收入的快速增長，從所有制成分上來看，主要得益于國有經(jīng)濟的快速發(fā)展；從企業(yè)規(guī)模上來看，規(guī)模以上企業(yè)要好于中小微企業(yè)，這表明，在國內(nèi)外經(jīng)濟形勢錯綜復雜的情況下，大型企業(yè)抗風險能力更高，而中小微企業(yè)通常善于“順風駛船”，在經(jīng)濟形勢壓力增加時，更需要財稅政策扶持一把；從行業(yè)類別上看，主要受益于基礎原材料的快速增長。也就是說，我國財稅收入的快速增收，是前期國家供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加大對“小亂散污”企業(yè)治理的結(jié)果，也是國家“藍天保衛(wèi)戰(zhàn)”環(huán)保成本上升的必然反映，同時也是全球基礎原材料價格有所抬頭的結(jié)果。總體來說，財稅收入的快速增長主要是規(guī)模以上國有經(jīng)濟貢獻的。但是，為了進一步提高經(jīng)濟增長質(zhì)量，需要激發(fā)民營經(jīng)濟的投資積極性、穩(wěn)定外資增長預期，同時，還要防止上游價格的快速上漲對中下游行業(yè)的價格傳導，保持價格總水平基本穩(wěn)定。

從某種意義上講，對“小亂散污”企業(yè)的治理，使得民營經(jīng)濟和小微企業(yè)出現(xiàn)了所謂的“經(jīng)營困難”問題，遭遇了“市場的冰山”“融資的高山”⑧和“轉(zhuǎn)型的火山”。事實上，不管是國有經(jīng)濟還是民營經(jīng)濟，都是中國自己的企業(yè)，“手心手背都是肉”，金融部門和監(jiān)管機構(gòu)在面對國有企業(yè)和民營企業(yè)時應當一視同仁，使之保持“競爭中性”⑨。國務院促進中小企業(yè)發(fā)展工作領導小組第一次會議指出，目前我國中小企業(yè)具有“五六七八九”的典型特征，即貢獻了50%以上的稅收、60%以上的GDP、70%以上的技術(shù)創(chuàng)新、80%以上的城鎮(zhèn)勞動就業(yè)、90%以上的企業(yè)數(shù)量，是國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的生力軍，是建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系、推動經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎，是擴大就業(yè)、改善民生的重要支撐，是企業(yè)家精神的重要發(fā)源地⑩。在這種情況下，必須強調(diào)“兩個毫不動搖”，即必須堅持和完善我國社會主義基本經(jīng)濟制度，毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，毫不動搖地鼓勵、支持、引導非公有制經(jīng)濟發(fā)展。

當前經(jīng)濟形勢下，國有經(jīng)濟的日子相對好過一些，但這時也更需要“拉民營經(jīng)濟一把”，這也是財政政策更加積極的內(nèi)涵所在。換句話說，保持對中小微企業(yè)的財政扶持力度，也是與穩(wěn)預期、穩(wěn)就業(yè)等“民生”工作一脈相承的。

三、我國地方經(jīng)濟存在“雙重討好”模型

關(guān)于我國國有經(jīng)濟和民營經(jīng)濟之間的關(guān)系，近來社會上出現(xiàn)了一輪討論的熱潮，這也可以看作是我國社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展到一個新階段之后，人們對于下一步我國經(jīng)濟發(fā)展的一場“大討論”，有助于推動我國經(jīng)濟高質(zhì)量健康發(fā)展。有學者認為，中國出現(xiàn)了“政策扶持部門”和“市場部門”的新二元經(jīng)濟情況。由于國有經(jīng)濟效率比較低，而民營經(jīng)濟效率相對較高，政府通過向民營經(jīng)濟收取稅費進而對國有經(jīng)濟進行補貼。但由于財政補貼的邊際效用遞減，為了維持補貼效力，就需要持續(xù)增加補貼規(guī)模，從而導致民營經(jīng)濟負擔加重，使中國的財政政策陷入財政刺激陷阱當中。

實際上，這種邏輯可能并不成立，或者這種邏輯方向至少并不是單向的。這是因為，第一，中國很多地方政府為了招商引資，工業(yè)用地基本都是零地價，同時，地方政府對于企業(yè)社保繳費，總是盡量從低，中國的工會組織從大局出發(fā)，也很少像國外那樣動輒給企業(yè)施加壓力。這樣算下來，企業(yè)在我國投資興業(yè)的綜合成本還是明顯偏低的。也就是說，對于企業(yè)來說，我國在低成本、降成本方面還是有著綜合制度優(yōu)勢的。第二，就國有企業(yè)和醫(yī)院、學校等事業(yè)單位來說，他們其實有著強烈的“討好”地方政府的沖動。因為我國行政主導的管理體制，容易導致很多資源向政府部門集中。例如，2018年個人所得稅制改革之后，一些地方及一些人可能無法享受到政府的減稅大禮包。這是因為，在綜合個人所得稅制之下，地方醫(yī)院和學校等事業(yè)單位會將個人工資以外的收入盡量納入稅基，或者會將納稅人過去通過發(fā)票報銷取得的收入貨幣化，這樣做都是為了保證醫(yī)院、學校等單位對地方政府的稅收和財政貢獻，從而贏得地方政府部門對于相關(guān)單位乃至個人發(fā)展的支持。國家稅務總局《關(guān)于嚴格按照5000元費用減除標準執(zhí)行稅收政策的公告》(國家稅務總局公告2018年第51號)就在一定程度上印證了減稅政策在執(zhí)行過程中遭遇制度慣性的“尷尬”。這一方面說明地方政府的財政壓力有向地方事業(yè)單位傳導的可能，另一方面從客觀上使得地方事業(yè)單位“討好”地方政府，弱化了國家減稅的政策紅利。可以說，國家減稅的政策紅利之所以有被弱化的可能，是因為地方財政收支缺口的客觀壓力所致。

總體來看，這就形成了“地方事業(yè)單位討好地方政府、地方政府討好本地企業(yè)”的中國地方經(jīng)濟“雙重討好”模型，說明我國國有經(jīng)濟和民營經(jīng)濟其實都是在同一起跑線上競爭。

四、我國國有企業(yè)和民營企業(yè)之間存在良性互動

我國國有企業(yè)和民營企業(yè)之間存在良性互動關(guān)系，這種良性互動在二者之間成功搭建起了激勵相容機制，這應該是改革開放40年來我國混合所有制經(jīng)濟取得成功的重要原因，是經(jīng)濟快速發(fā)展的成功秘訣之一。在過去的10余年間，澳大利亞多家上市公司通過利用計算折舊、盈虧抵免等稅收優(yōu)惠，很少繳納企業(yè)所得稅。與之不同的是，我國國有企業(yè)客觀上避稅動機很弱，如上文所述，國有經(jīng)濟甚至還有盡量向國家多上繳稅費的動機，“貢獻”帶有主動而為的色彩。這樣一來，民營企業(yè)即使避稅動機更加強烈，在同一市場環(huán)境下，其避稅行為也會有所收斂。國有企業(yè)競爭效率相對較低，然而，在“同臺競技”的民營企業(yè)的壓力之下，國有企業(yè)也會盡量提升效益和質(zhì)量。這樣，在稅收和經(jīng)營效益上，國有企業(yè)和民營企業(yè)之間其實形成了良性互動關(guān)系，是“標尺競爭”(yardstick competition)理論在中國的具體體現(xiàn)。

在厘清我國社會主義市場經(jīng)濟體制下國有經(jīng)濟和民營經(jīng)濟之間的內(nèi)在關(guān)系之后，我們才能排除干擾、放下羈絆，認真思考如何通過積極財政政策助推我國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的問題。

五、積極財政政策：減稅與增支比較

李克強總理在2018年第十二屆夏季達沃斯論壇開幕式上致辭表示，我國積極的財政政策將更加積極，在擴內(nèi)需和調(diào)結(jié)構(gòu)上發(fā)揮更大作用，繼續(xù)推進減稅降費。不僅要堅決落實已出臺的降低企業(yè)稅費負擔的政策、堅決制止給企業(yè)增加新的負擔，還要研究明顯降低稅費負擔的政策。財政部部長劉昆也指出，全面落實已出臺的減稅降費政策，同時抓緊研究更大規(guī)模的減稅、更加明顯的降費措施，真正讓企業(yè)輕裝上陣、放手發(fā)展⑤。稅收影響人們的收入，歷來不被人們所歡迎，不管什么時候問納稅人，回答總是“稅負重”“負擔重”，因此，減稅幾乎是一個永恒的話題。中華人民共和國成立以來，我國對稅收的態(tài)度經(jīng)歷了“稅收無用論”到“稅收萬能論”的兩種極端，直到今天，“稅收本惡”應該是人們對于稅收的基本認識。但是，現(xiàn)代經(jīng)濟的發(fā)展，無論如何都繞不開稅收話題，在這一點上，古今中外的人類社會都概莫能外。

減稅和增支都是積極財政政策的具體措施。比較起來，減稅的政策路徑快捷、政策時滯較短，而財政支出作用路徑長、時效慢，從財政收入到財政支出的過程當中還容易形成制度損耗，并會滋生“跑部錢進”等問題。因此，減稅政策是首選。當然，減稅直接沖減收入，容易在“財政收入和財政支出”之間形成繞開預算的“直通車”，也可能存在“蘿卜快了不洗泥”的問題。此外，納稅人享受到減稅“紅利”的前提是有收入且是納稅人。對于中低收入群體來說，如果月收入低于個人所得稅每月5000元的免征額，那么稅改提高免征額對他們來說只能是旁觀者；同時，對于本次稅改新增的專項附加扣除，對于低收入群體來說似乎也只能“圍觀”。同樣的道理，在企業(yè)所得稅當中各種稅前扣除、企業(yè)研發(fā)費用稅前加計扣除、固定資產(chǎn)加速折舊等稅收優(yōu)惠，也都是以納稅人盈利作為受益的前提條件的。從這種意義上說，增加對中低收入群體的財政補貼可以與減稅政策搭配使用，實現(xiàn)對各種收入群體的全覆蓋。

具體來看，我國當前的宏觀稅負和微觀稅負都存在進一步完善的空間。但是，新一輪的減稅改革必須既要“面子”又要“里子”，在建立科學現(xiàn)代財政制度的框架內(nèi)進行，向著高質(zhì)量發(fā)展的稅制結(jié)構(gòu)邁進。

第一，在稅種數(shù)量上，按照最優(yōu)稅制的要求，發(fā)揮好我國多層次、多環(huán)節(jié)復合稅制的優(yōu)勢。改革開放之后，我國在稅制建設上曾經(jīng)從“稅收無用論”走向了“稅收萬能論”的極端，使我國稅種數(shù)量一度超過了30個。幾乎每個部門都要開征一個頗具本部門特色的稅種，似乎有了部門稅收，部門才有錢、有權(quán)，才好行使本部門的職能。近年來，隨著我國市場經(jīng)濟的發(fā)展，我國大幅削減了筵席稅、固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅等階段性調(diào)控的稅種，使我國的稅種數(shù)量下降到了20個以內(nèi)。但是，我國現(xiàn)行稅制當中一些稅種收入規(guī)模過小，還存在進一步簡并的空間，否則，隨著我國稅收法定主義進程，一些小稅種隨著立法進程有可能“轉(zhuǎn)正”，使得稅制“虛胖”，又增加了未來簡化稅制的難度和成本。例如，可以考慮將車輛購置稅、煙葉稅等并入消費稅，將契稅并入印花稅，將城鎮(zhèn)土地使用稅并入資源稅，將土地增值稅、房產(chǎn)稅簡并為房地產(chǎn)稅，這樣將使我國稅種數(shù)量由近20個大幅壓縮至10個左右，在一定程度上擺脫稅收過多的“惡名”。

第二，逐步提高直接稅的比重。2018年以來，美國針對包括我國在內(nèi)的很多貿(mào)易合作伙伴發(fā)起了貿(mào)易戰(zhàn)，大幅提高了我國輸美產(chǎn)品的關(guān)稅水平。針對這種情況，逐步降低我國增值稅的稅率，同時簡并稅率，在目前已由17%、13%、11%和6%四檔簡并降低為16%、10%和6%三檔的基礎上，可以進一步向兩檔簡并降低。這樣做，一是有助于簡化增值稅，發(fā)揮好增值稅中性稅種的作用，減少增值稅“高征低扣、低征高扣”等抵扣鏈條面臨的問題。二是隨著增值稅稅率降低，減輕增值稅籌集財政收入的壓力和“一稅獨大”的風險。三是降低間接稅，增加個人所得稅和企業(yè)所得稅，推動我國逐步提高直接稅比重的優(yōu)化調(diào)整。近年來，我國增值稅、消費稅等間接稅增速通常維持在一位數(shù)，而個人所得稅和企業(yè)所得稅卻保持了兩位數(shù)的增速，這就表明我國稅制結(jié)構(gòu)在逐步向著十八屆三中全會提出的間接稅與直接稅并重的方向“趨勢性”改善。美國等發(fā)達經(jīng)濟體稅制以所得稅特別是個人所得稅為主，目前正在承受其經(jīng)濟空心化帶來的影響。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)從“一二三”到“二三一”再到“三二一”，雖然是客觀經(jīng)濟規(guī)律，但是對于大國來說，農(nóng)業(yè)、加工制造業(yè)、服務業(yè)等三次產(chǎn)業(yè)之間保持相對均衡仍然十分重要。近年來，美國金融業(yè)畸形發(fā)展，美國還通過美元匯率調(diào)整“翻手為云覆手為雨”，在新興經(jīng)濟體陷入金融危機之后以救火隊員的形式出現(xiàn)，低位掃貨再拉高出貨，大幅攫取超額收益。但是，隨著新興經(jīng)濟體實力的不斷增強，美國故伎重演難保不露馬腳，其美元霸權(quán)越來越多地遭受到包括其貿(mào)易伙伴在內(nèi)的阻擊。美國試圖通過“再工業(yè)化”重振美國經(jīng)濟，這就警示我們必須保持第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)之間的產(chǎn)業(yè)平衡，同時保持好間接稅和直接稅之間的稅制平衡。四是降低增值稅，對沖美國對我國輸美產(chǎn)品加征關(guān)稅的負面影響，保持對外貿(mào)易健康持續(xù)發(fā)展。與加征關(guān)稅相配合，美國近期宣布啟動退出萬國郵政聯(lián)盟程序，阻止外國商品廉價涌入美國,從而重振其制造業(yè)。這種逆全球化、違背經(jīng)濟規(guī)律的做法雖然注定會失敗，但是我國有必要通過增值稅簡并稅率改革和提高出口退稅率改革對出口產(chǎn)品給予火力支援。這樣看來，我國增值稅的減稅就是“趨勢性減稅”，與我國前些年車輛購置稅的“階段性減稅”性質(zhì)迥異。

第三，降低個別稅種的最高邊際稅率，增強納稅人對國家減稅改革的獲得感和幸福感。例如，2018年我國個人所得稅法修訂之后，綜合所得最高邊際稅率仍然高達45%，甚至高于美國。未來可以按照“低稅率、寬稅基、少優(yōu)惠、嚴征管”的最優(yōu)稅種標準降低最高邊際稅率，同時不斷提高稅收征管水平，實現(xiàn)對高收入群體的有效征管。近來國家對影視明星的“稅收風暴”行動就有助于縮小居民收入差距，保持社會各階層之間的合理流動性，是真正的長治久安之策。此外，我國土地增值稅還有60%的高稅率，隨著國家“房住不炒”“堅決遏制房價上漲”等措施出臺，有助于為房地產(chǎn)市場降溫，也為土地增值稅改革提供了有利的外部市場條件。

此外，按照國務院的統(tǒng)一部署，社保費收繳職能近期劃歸稅務部門。這樣一來，我國稅務部門就實現(xiàn)了對稅收收入和非稅收入的統(tǒng)一征管，與美國國內(nèi)收入署(Internal Revenue Service，IRS)類似。這一政策引起不少企業(yè)的恐慌，原因是我國社保費率水平“虛高”，民營企業(yè)和外資企業(yè)基本都是按照地方政府規(guī)定的最低水平繳納的。《中國企業(yè)社保白皮書2018》顯示，企業(yè)社保繳費基數(shù)合規(guī)企業(yè)比例呈現(xiàn)兩極分化，一方面，社保基數(shù)完全合規(guī)的企業(yè)增加至27%，比上年小幅提升3個百分點，另一方面，仍然有31.7%的企業(yè)統(tǒng)一按最低基數(shù)下限參保。而未來稅務部門一旦據(jù)實征收，將使這些企業(yè)的用工成本翻番。國有企業(yè)規(guī)范水平較高，政策變化對國有企業(yè)用工成本基本沒有什么影響，這就使得社保征繳改革成為了民營企業(yè)和外資企業(yè)的又一場“生死局”。

稅務部門和地方政府因此也陷入了兩難境地。嚴格依法征收，民營企業(yè)和外資企業(yè)征繳水平向國有企業(yè)靠攏，后者無法生存，而不嚴格依法征收，則將可能面臨怠政瀆職的風險。為此，只有在加強全國統(tǒng)籌和嚴厲打擊偷漏費“雙管齊下”的同時，使虛高的社保繳費水平“落地”，甩掉中國企業(yè)負擔過重的“惡名”，既給予企業(yè)穩(wěn)定預期，又保證全國范圍內(nèi)社保體制的可持續(xù)運行。