中國建設“礦產資源強國”的內涵探討和政策建議

李政 ，姜興偉 ，麻林巍 ，吳金希 ，于宏源 ，孔庚

（1. 電力系統國家重點實驗室，清華大學能源與動力工程系，清華-BP清潔能源研究與教育中心，北京 100084；2. 清華大學社會科學學院戰略新興產業研究中心，北京 100084；3. 上海國際問題研究院，上海 200233）

一、前言

礦產資源行業是為國家經濟、社會發展提供物質支撐的基礎性行業，涉及從勘查、開發、運輸倉儲、冶煉加工到回收利用的產業鏈和相關的規則標準，同時還涉及相關的金融業、政府公共管理和人才教育、知識文化等支撐性的行業。隨著工業化、城鎮化和現代化的推進，中國的礦產資源行業快速發展、規模迅速擴大，使中國成為了全球礦產資源生產、消費和貿易大國。礦產資源行業在支撐中國經濟增長的同時，對全球礦產資源市場也產生了較大影響。但是，中國礦產資源行業的發展也面臨著許多問題和挑戰，諸如國際市場上定價權和話語權缺失、國內的生態環境破壞和嚴重的產能過剩等。中國礦產資源行業“大而不強”，已經成為國內業界的廣泛認識。

在此背景下，尤其是在國際市場上定價權和話語權缺失這一背景，國內一些專家學者提出建設“礦產資源強國”以應對上述的問題和挑戰。中國工程院–清華大學在2016年的“中國可持續發展礦產資源戰略研究”咨詢項目的研究報告《中國可持續發展礦產資源戰略研究》中提出：“著力建設礦產資源強國，促進我國實現從經濟大國向經濟強國的轉變，為實現中華民族偉大復興的強國夢提供強有力的物質基礎”這一指導思想[1]。然而，該報告對于到底什么是“礦產資源強國”和中國如何成為“礦產資源強國”等基本問題，尚缺乏系統深入的探討。同時，國內外文獻資料也表明，“礦產資源強國”是一個新概念，國內外相關研究領域尚缺乏對此的探討。

本文基于邏輯學中的思想，對“礦產資源強國”這一概念進行剖析，并最終界定其定義。盡管“礦產資源強國”是新提出的概念，缺乏相應的研究，但是對于“強國”概念，中外均有相應的討論。因此，本文首先對中外歷史上“強國”的外延進行分析，并結合當前的國際背景，得出“強國”的內涵，再根據礦產資源行業的特點進行引申得到“礦產資源強國”的內涵和定義；基于以上定義，對美國和中國案例進行分析，檢驗得到的內涵；最后，利用概念分析的結果，對中國礦產資源行業的發展提供一些政策建議。

二、“強國”概念簡述

在中國歷史上，“強國”可以理解為強大的國家。春秋時期的《管子》中提及：“合內空周外，強國為圈，弱國為屬。動而無不從，靜而無不同”[2]。而隋朝的《文中子·問易》中有言：“強國戰兵，霸國戰智，王國戰義，帝國戰德，皇國戰無為”[3]。

當今，與歷史上主要以武力征服和軍事實力決定國際事務的情況不同，隨著全球化的發展以及全球性環境問題的出現，各國越來越多地以實現全人類的可持續發展為價值觀進行國際合作，更多通過全球治理的方式討論和決定國際事務。在當前的歷史背景下，強國的目標不再是管理其他國家，而應當是推動可持續發展和全球治理。其次，當今強國為發揮影響所需具備的能力已經逐漸由軍事擴展到生產、金融、治理和知識文化等多個層面，而各種經濟產業也逐步成為發揮國家影響力的主體。我國一些專家學者也開始對強國問題進行研究，并提出了制造強國、礦業強國等概念。

在國際上，英國著名政治經濟學家蘇珊·斯特蘭奇提出結構性權力論，對國際政治經濟關系中主體之間的影響方式進行了研究[4]。其認為，國際關系中涉及的權力可以分為兩種：聯系性權力和結構性權力。聯系性權力是一國靠迫使另一國去做或許它本來不想做的事的能力，即是對過程或結果的控制，也就是我們通常所說的“控制力”。結構性權力則是“形成和決定全球各種政治經濟結構的權力”，是決定辦事辦法的權力，是構造國與國之間關系的權力，也是塑造國家與市場之間相互關系框架的權力。結構性權力的來源有安全、生產、金融和知識四個基本方面，它們對任何國際政治經濟事宜發揮著基礎塑形作用，因此國際社會中的強國不僅應具有聯系性權力，更需要具有四個基本方面的結構性權力。

結合近年來中外對于強國內涵的分析和結構性權力理論，在當今世界，強國的內涵可界定為“以推動可持續發展和全球治理為目標，并能夠在全球范圍內對其他國家施加較大影響的國家”,其影響力來源于生產、金融、治理和知識四個方面的實力。

三、“礦產資源強國”的內涵和定義

基于以上對于強國概念的外延綜述和內涵分析，結合礦產資源行業特點可引申出“礦產資源強國”的特性。

首先，參照對強國四個方面實力的分析，可以對礦產資源行業涉及的主體進行劃分。一個國家與礦產資源行業相關的主體包括礦產資源企業、虛體金融業、政府、行業組織、國際機構以及科研機構等，可將這些主體劃分為四個層面——生產層面（礦產資源產業鏈）、金融層面（銀行、投資機構、交易所）、治理層面（政府、國際組織）和知識層面（高校、科研機構）。這四類主體及其相互關聯決定了一國對全球礦產資源行業的影響方式和程度。其中，生產層面主體直接影響著全球礦產資源配置以及生產方式；金融層面主體則通過貨幣、資本運作以及期貨市場的作用間接影響著礦產資源的生產關系和市場價格；治理層面主體通過影響全球治理體系和制定規則標準約束著其他主體的行為；知識層面主體通過信息的傳播影響著其他主體的決策和思想。因此，作為“礦產資源強國”，其四類主體應在全球礦產資源體系中具備優勢地位。

例如，在生產層面，“礦產資源強國”能夠通過跨國公司進行全球礦產資源配置并主導國際市場價格；在金融層面，“礦產資源強國”能夠通過期貨市場的價格發現功能引導國際礦產資源價格，同時金融機構在全球礦產資源的投資方面起著巨大作用；在治理層面，“礦產資源強國”能夠通過全球治理、建規立制主導國際礦產資源市場規則、貿易規則、行業標準，同時可通過外交等手段保障自身礦產資源的安全供應；在知識層面，“礦產資源強國”能夠通過知識文化、技術創新、信息傳播等方式影響全球礦產資源行業的發展。

在此基礎上，本文將“礦產資源強國”定義為“以推動礦產資源可持續發展和全球治理為目的，在全球礦產資源行業的生產、金融、治理和知識等基本方面具有高度影響力，并可由此保障自身政治和經濟利益的國家”。其基本內涵首先在于它是礦產資源生產和貿易的重要參與者，國際礦產資源行業的規則體系和興衰與它密切相關。它的目標應是推動礦產資源的可持續發展和全球治理，并能夠對全球礦產資源行業體系產生較大影響，其影響力來源于生產、金融、治理和知識層面各主體的支撐。

四、“礦產資源強國”定義的檢驗

概念的定義應當能夠準確地描述概念代表的客觀事物（即外延）。當今世界，美國是公認的強國，其對于全球礦產資源行業和國際市場有著較大的影響力，是名副其實的礦產資源強國；而中國作為礦產資源大國，對全球礦產資源市場也具有重大影響。因此本文利用美國和中國案例對“礦產資源強國”的定義進行檢驗。

（一）美國案例

美國作為世界上最大的經濟體以及綜合實力最強的國家，礦產資源的開發利用對維持其霸權地位有著重要的意義。隨著冷戰的結束和工業化的完成，美國礦產資源行業的重點已經從全球礦產資源的獲取轉移到環境的保護和資源的回收利用。而隨著發展中國家的崛起，美國也更多通過全球治理的方式解決國際事務[5]。由此可見，美國有著推動可持續發展和全球治理的目標，與“礦產資源強國”的目標一致。在此基礎上，可從四個層面主體的角度對美國“礦產資源強國”的地位進行分析。

生產層面：美國一直很重視自身對于全球礦產資源的獲取。早在第一次世界大戰前，美國就控制了周邊國家的礦產資源，比如加拿大的鎳礦、智利的銅礦、圭亞那的鋁土礦等，保障了自身的工業化需求[5]。從20世紀開始，美國的礦產資源跨國公司開始積極進行全球礦產資源的投資，并推動了全球礦產資源行業的發展，比如加拿大、澳大利亞等。美國的礦產資源企業通過并購重組形成了許多具有國際競爭力的大型跨國集團，在全球礦產資源配置中占據了優勢地位，影響著全球礦產資源行業的發展。

金融層面：美國有著世界上最大的原油市場，紐約商業交易所（NYMEX）從1983年就開始進行原油期貨的交易，并且成功地將美元與石油貿易結合在一起。在紐約商品交易所上市的石油期貨品種中，WTI原油成交量最大，流動性最好，其價格被視為世界原油基準價格，能夠在一定程度上引領全球原油價格走勢。而紐約商品交易所（COMEX）推出了大量金屬期貨品種，包括金、銀、鋁等，其中黃金期貨交易市場全球最大，能夠引導全球黃金價格走勢。

治理層面：為了保障自身礦產資源安全供應，美國加強與資源國的合作，簽訂了一系列的自由貿易協定（USTR）。比如，1992年，美國與加拿大和墨西哥簽訂了北美自由貿易協定，加拿大為美國供應鈾、銅、鎳、鈦、鐵礦石、鉑族金屬、鉀肥等礦產資源，墨西哥為美國供應石油、銀、銅和其他礦產資源。美國還試圖通過軍事、外交等方式影響全球礦產資源的運輸。此外，美國牽頭組建了國際能源署（IEA）等國際組織并在這些組織中發揮主導作用。總體上，美國是全球規則體系的構建者，深刻影響著全球礦產資源行業的發展。

知識層面：知識信息和科研機構對于美國開發利用全球礦產資源起著重要作用。美國地質調查局（USGS）收集整理了全球礦產資源信息，并對資源國的投資環境進行評估，還出版了一系列的出版物。USGS等機構不僅能夠為美國礦業公司海外投資和貿易提供服務，還通過信息傳播的方式影響著全球礦產資源行業的發展。

從以上分析可以看出，美國不僅具有與“礦產資源強國”一致的目標，并且四個層面主體在全球礦產資源開發利用中占據著優勢地位。

（二）中國案例

目前，中國處于工業化中后期，在未來15年內還面臨著繁重的城鎮化、工業化任務，對礦產資源的需求還將維持高位運行，礦產資源行業在經濟發展中仍是重要支柱。科學發展、加過轉變經濟發展方式是我國的戰略抉擇，因此中國作為礦產資源生產大國，需要考慮礦產資源行業可持續發展。此外，礦產資源的巨大需求決定了中國需要在全球范圍內開發利用礦產資源，其中涉及到的國際關系和全球性問題都需要通過全球治理的方式進行解決。綜上，中國初步具備推動可持續發展和全球治理的“礦產資源強國”目標。因此，可進一步從生產、金融、治理和知識四個層面對中國礦產資源行業的國際影響力進行分析并總結相關啟示。

1. 生產層面

2000年以來，伴隨著工業化、信息化、城鎮化和農業現代化進程的推進，中國經濟的快速增長，帶動礦產資源需求迅猛增加，成為新一輪全球礦產資源消費、生產和貿易不斷攀升的重要推動力。我國已經是礦產資源消費、生產和貿易大國，但是缺乏對于全球礦產資源行業有影響的大型跨國公司。由于國內行業管理落后和市場機制缺乏，中國礦產資源行業產業集中度很低。就鋼鐵行業而言，美國、日本、韓國等國排名前四的鋼鐵企業均占據著超過70%的市場[6]，而2015年我國鋼鐵行業前四大企業只占據了粗鋼總產量的18.5%。缺乏具有國際競爭力的大型礦產資源跨國公司還導致了定價權缺失的問題。作為最大鐵礦石進口國，中國有著買方壟斷地位，而國際鐵礦石供應被必和必拓、力拓和淡水河谷三大國際巨頭所掌控。在長協定價機制下，中國鋼鐵企業由于無序競爭，形成了賣方壟斷的談判局面，中國因此成為價格的被動接受者。2003—2008年，中國進口鐵礦石價格漲幅高達4.6倍，嚴重影響了我國鋼鐵行業的效益[7]。

綜上所述，中國雖然已經擁有了比較完備的礦產資源生產體系，對全球礦產資源行業有了一定影響，但礦產資源行業集中度低，尤其缺乏產業基礎堅實，資本實力雄厚的集資本、技術、生產、貿易為一體的大型礦產資源跨國集團。因此，平衡全國礦產品供需、穩定市場以及經營全球礦產資源能力不強，在國際礦產資源市場上定價權缺失。由此可見，中國生產層面主體雖然眾多，但是在全球生產結構中并不具有明顯優勢地位，“大而不強”的問題較為突出。

2. 金融層面

礦產資源行業需要資金量較大、投資回報周期較長。目前在中國礦產資源領域起著重大作用的仍是少部分大型國企，它們能夠借助國內甚至國外資本市場融資發展壯大，而大部分中小型企業無法上市進行融資，仍然將銀行貸款作為主要渠道，由于礦產資源市場的不確定性，銀行發放貸款額度有所限制，并且融資利率高。融資渠道狹窄、成本高，制約了大部分礦產資源企業的發展；另一方面，中國的金融機構直接參與海外礦產資源投資較少。中國是鐵礦石的最大需求國，因此筆者比較了國際三大鐵礦石巨頭的股東情況（見表1）。

可以發現，這些國際巨頭的大股東多為發達國家金融機構，如英國、美國、法國、日本等。通過股權投資，發達國家能夠保障自身鐵礦石的供應，更為重要的是這些投資機構能夠利用礦產資源生產的第一手信息在期貨市場和現貨市場賺取利潤。而中國作為鐵礦石的最大需求方，中國的金融機構在海外鐵礦石的投資參與度不高。

表1 國際三大鐵礦石廠商股東情況

此外，中國期貨市場起步較晚，期貨交易所還不夠成熟，國際影響力較小。就期貨銅而言，全球影響力較大的銅期貨交易所有三個，倫敦金屬交易所（LME）交易的銅期貨合約、芝加哥商業交易所（CME）交易的銅期貨合約和上海期貨交易所（SHFE）的期貨銅合約，相關研究表明，LME期貨市場對現貨市場價格影響最大，然后是SHFE，最后是CME。說明SHFE的銅期貨合約增強了中國的定價權，但與LME還有較大差距。我國是目前鐵礦石最大現貨市場，2013年10月大連商品交易所推出鐵礦石期貨合約交易，要實現國際化影響國際鐵礦石市場還需要一定時間[8,9]。

海外礦產資源開發利用風險高、資金需求大，中國金融機構與礦產資源企業需要配合進行海外礦產資源的投資，我國金融機構對于礦產資源企業的融資支持力度和對外礦產資源投資參與度均有待提高。此外，我國礦產資源期貨交易所主導全球礦產資源市場定價的能力還不夠。

3. 治理層面

目前，國際礦產資源市場規則、貿易規則由發達國家所建立和主導，這些規則更大程度上反映著發達國家的利益。隨著經濟全球化和發展中國家的崛起，這些規則與發展中國家的利益不相符。中國加入世界貿易組織（WTO）后，對于WTO規則仍然不太適應，例如2014年WTO“稀土案”，發達國家借中國稀土出口管理不符合WTO相關規定對中國進行了起訴，結果中國敗訴。我國從2015年1月起，被迫取消了稀土出口配額管理制度；自2015年5月起，又正式取消稀土出口關稅。

此外，中國對于礦產資源行業規則標準的制定參與較少，目前國際通用的礦業規則標準被澳大利亞、加拿大、美國和英國等國家主導。在加拿大、澳大利亞、美國、英國等國礦業協會的主導下，制定了國際礦業融資、礦業權交易等規則，其中由澳大利亞礦業聯合會（JORC）委員會制定的《JORC規范》是目前全球采用最廣泛、影響力最大的勘查結果、礦產資源量和礦石儲量公開報告規范之一。由加拿大、澳大利亞等國家主導制定的礦業權評估方法、儲量計算標準、國際礦業會計準則等也已經成為全球性通行規則。

綜上所述，在治理層面，中國對于市場規則、貿易規則以及行業規則標準的制定維護能力與美國等發達國家相比還有著很大差距。

4. 知識層面

知識層面的高校、科研機構以及媒體等通過知識和信息傳播的方式從根本上影響著其他主體的思想和決策。目前，我國尚未建立起全球礦產資源信息系統，對于全球礦產資源信息的獲取仍然依賴于國外研究機構（如USGS）。對于市場價格機制的理解，中國也依賴于西方經濟學思想。在地學學術研究方面，根據國際學術信息機構（ESI）資料，美國地球科學領域論文數占31.5%，中國僅次于美國占12.36%；但是從引用頻次和被引論文百分比來看，英國、美國、德國、法國明顯高于均值水平，而中國等發展中國家低于國際平均值 [10]。

從以上分析可以看出，中國目前已經符合“礦產資源強國”的目標，并且在生產層面的主體已經具有了良好規模基礎，但是缺乏相應的強大的跨國礦產資源企業，而其他三個層面的主體對全球礦產資源行業發展的影響還較弱。因此，中國還難以達到“礦產資源強國”的標準，需要綜合四個層面主體進一步對國際礦產資源行業發揮影響力。

五、結論和政策建議

本文從“強國”概念入手，系統分析了“礦產資源強國”的內涵，并對比了美國和中國礦產資源行業，發現“礦產資源強國”是能夠對全球礦產資源行業產生較大影響的國家，其影響力來源于生產、金融、治理和知識四個層面主體的實力。而對中國建設“礦產資源強國”的主要啟示如下：

首先，在當前的國際背景下，中國雖然應當優先考慮國內礦產資源行業的可持續發展和資源的高效利用，但應當更加積極地參與和影響礦產資源領域的全球治理。在開發利用國外礦產資源時，必須嚴格遵循低碳、經濟、綠色的原則。

在生產層面，中國應當充分發揮市場機制，通過并購重組等方式提高產業集中度，將優秀企業培育成為具有國際競爭力的跨國公司，積極參與全球礦產資源開發利用和市場競爭，布局全球礦產資源，增強中國對于全球礦產資源的經營能力。

在金融層面，中國需要提高金融機構為礦業公司提供融資的能力和在礦產資源開發利用中的參與度。此外，發揮國內礦產資源市場規模優勢，推進現有的鐵礦石期貨國際化，成為鐵礦石定價中心；推出更多礦產資源期貨等金融工具，利用期貨市場進行價格引導和風險對沖，維護國際礦產資源市場價格穩定。

在治理層面，中國首先需要利用自身日益增強的國際影響力推進現有全球治理體系向有利于自身和發展中國家的方向發展，將礦產資源戰略與外交戰略結合，加強與世界范圍內資源國的友好合作。鑒于當前國際礦產資源市場規則、貿易規則、行業準則已經形成了完備的體系，中國作為新來者，需要適應這些規則標準，并積極加入相關國際組織，提出更多切合自身利益的主張，逐漸由規則標準的接受者轉變為國際市場規則、貿易規則、礦業規則標準的制定者和維護者。

在知識層面，中國應當增強智庫對于生產、金融和規則層面主體決策的引導作用，尤其應加強對于國內外礦產資源供求關系的預測、礦產資源行業發展的預測以及礦產資源價格的預測等方面的能力。同時，加強地球科學領域學術研究、技術進步、人才培養和知識普及。