中美低碳產業立法比較研究

□何 爽

隨著全球化的不斷深入，有關低碳產業的法律在跨越國界之后，在異國傳播、交流與借鑒，作為法律移植的現象，發展中國家通過對發達國家地區的立法經驗借鑒吸收，使之成為本國的法律體系，這一趨勢在當今世界不斷強化。因此，對美國的低碳產業法律體系與中國進行梳理對比，并借此提出相應的立法應對思路。

一、中美低碳產業立法綜述

(一)現行立法的總體狀況。由于低碳減排理念在中國出現的較晚，低碳產業發展也起步晚，關于低碳層面立法也遲滯于發達國家較為成完善的低碳法律體系，面臨著起步晚、基礎薄弱等問題。一般而言，一國法律體系由國內法和國際法組成，因此可以作為我國低碳產業法律體系的有機組成部分。出于經濟及政治利益的考慮，美國盡管沒有加入《京都議定書》，但從20世紀70年代至今，美國低碳產業法律體系始終服務于美國的國家戰略利益，制定數量可觀的有關低碳經濟或低碳產業的法案。在低碳立法體系上，橫向既有綜合性的低碳產業立法也有調整能源、環保產的單行法，縱向上有聯邦層面立法也有州級立法。

(二)立法特征比較。從目前來看，盡管我國制定了低碳產業有關的法律法規，對于國內的低碳產業發展有著積極作用，但是現有的立法體系與美國相比，本文概括為以下幾個方面的特征。

1.低碳產業立法分散性。美國產業立法表現出高度統一，各州在不違背聯邦憲法前提下制定低碳法律，而且在低碳產業立法上，既有綜合性的低碳基本法，也有調整環保服務、低碳技術、能源等的單行法。我國低碳產業在能源、環保等領域存在立法，如控制碳排放的《可再生能源法》和環保生產的《清潔生產促進法》，但上述法律分散在各個專門立法當中，且這些法律本身不是專為低碳產業“而生”。

2.行政干預低碳產業發展優先。國內低碳產業在扶持發展的具體措施上，如《節能中長期專項規劃》《關于加強節能工作的決定》等，多是行政法規或部門規章，缺乏立法規范。美國各項低碳法案在具體方面，明確主管機構、財稅措施及相關法律責任，便于執行和監督。政府在發展低碳產業上都是講究立法先行，于法有據[1]。

3.立法要素的單一性。自2010年以來，美國國會審議和通過的關于低碳經濟或低碳產業的法案內容就涉及低碳技術、清潔能源、低碳油料標準、低碳產業就業[2]?？v覽我國的低碳產業立法，主要還是以能源產業為主的單一立法，反映出我國在其他低碳產業領域的立法缺失和滯后。

二、低碳產業立法制度比較

法律體系是指“由一個國家的全部現行法律規范分類組合為不同的法律部門而形成的有機聯系的統一整體”。[3]低碳產業法律體系作為法律體系的一個下位概念，其規范的主要是關于低碳產業關系、激勵促進制度以及監管制度等在內的多重產業要素。

(一)中美低碳產業立法體系的不同。以2007年美國參議院提交的《低碳經濟法案》為基本法構建出較為完善的法律體系[4]，將發展低碳經濟作為美國經濟發展戰略的有機組成部分。在其他低碳產業領域也出臺大量立法，1970年頒布的《清潔空氣法案》，2009年制定《清潔能源與安全法》和《美國清潔能源與安全法案》等，上述的立法大部分是單行立法和專門立法形式，美國的低碳產業立法體系構建起以低碳基本法為統領，包括低碳單行立法和專門法案在內的法律體系。

我國的低碳產業法律體系，包括不同法律規范：基本法中有關低碳產業的立法，前者地位類似于基本法律，由于我國對低碳產業立法重視度不夠，因此低碳產業基本性法律至今未制定出來；后者是散見于其他法律中分散性關于低碳產業的法律規定，這一類常見其他立法當中，如《循環經濟促進法》《節約能源法》等法律，但更多是以間接方式規定低碳產業的法律規范。

對比美國”高歌猛進“的立法現狀，我國立法存在著不足。第一，受我國立法傳統“宜粗不宜細”的影響，在其他法律中都能找到關于低碳產業的個別條文表述，低碳產業立法原則性強，可操作性弱[5]。第二，就目前的立法來看，多集中在能源領域，我國立法可以看到能源領域占據大部分?？梢婈P于低碳產業發展的直接法律規范是空白[6]。第三，從法律效力等級來看，有國家發改委發布的《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》《低碳產品認證管理暫行辦法》等，在現有法律法規缺席情況下，規章作為最低效力，恐難在低碳產業領域起到推動作用。

(二)低碳產業促進制度的不同。美國環保產業主要集中在生物技術應用、固體廢棄物處理、污水處理及環保家居等領域，且環保服務業發達集中。以美國環保產業促進制度為例。第一，環保產業的稅收優惠減免。20世紀70年代美國將環境稅收引入環保產業中，開征環境稅、減免稅和完全免稅，2005年《能源政策法案》規定向電動汽車生產、清潔煤技術提供約140億美元的稅收減免。第二，產業財政補貼。由于環保產業的風險收益波動，產業發展早期會遭遇不確定性，需要政府產業扶持引導。第三，融資吸收產業啟動資金。對外發行債券、股票和設立環保產業基金會等措施促進環保產業融資問題。

我國在低碳產業促進立法上，以2009年修訂的《可再生能源法》為例，能源立法初衷是為規范能源開發利用和安全考慮，并未直接兼顧低碳產業的發展。第一，在產業發展規劃上，提出制定全國性的開發利用規劃和產業指導目錄；第二，推廣產業技術和產品標準，由國家有關部門統一制定可再生能源的技術和產品國家標準，組織行業企業制定行業標準，促進技術進步創新；第三，在經濟激勵可再生能源產業上，安排國家專項資金設立可再生能源發展基金，鼓勵可再生能源產業發展。

在低碳產業促進制度上，外部激勵無疑是助推低碳產業發展的有效手段之一，從兩國低碳產業領域的鼓勵措施來看，我國為進一步提倡能源節約與開發利用，政府在相關法律實施同時，伴隨出臺鼓勵性政策，例如財稅優惠減免、退稅補貼等，但這些措施偏向于資源、能源的政策性導向說明，缺乏具體的獎懲機制和規范責任，政策形式大于實際，收效不明顯[7]。

(三)低碳產業立法監管制度比較?！胺韶熑巫鳛榉蛇\行的保障機制，是法制不可缺少的環節”。[8]美國的低碳產業監管上體現在監管機構明確、職權分工清晰以及市場調控機制方面。2007年的《美國能源獨立與安全法案》明確美國國家電網和州際傳輸電網基礎設施和安全評估標準由聯邦能源管制委員會監管，以美國新能源為例，要求監管機構將公用事業的新能源利用與國內市場中新能源交易銷售量脫鉤，為企業參與市場交易開放限制的成本，鼓勵企業參與低碳市場活動收益最大化。減少對傳統化石能源依賴，轉而鼓勵在交通、建筑、節能等領域采用新能源，提高能源利用效率。相比之下我國低碳產業立法監管仍然還有相當長的路要走，無論是監管機構還是監管手段上，成為產業發展的不小阻力。一是監管機構混亂，即便有明確監管機構，也存在法律劃分職權不明確或責任依據缺失。以國家能源監管機構為例，自20世紀80年代以來，國家能源機構經歷成立、撤銷幾次反復，監管職權分布在水利部、發改委、住建部等部委，時至今日仍不明晰，能源領域缺乏全局性的監管機構，在能源領域的監管缺失導致能源產業無法得到強有力推動。二是行政干預過度，國內由于低碳立法缺位和參與主體資格限制，企業在面對行政許可審批手續或監管準入門檻過高時，過度強調能源在資源上的屬性，忽視在市場經濟條件下，能源作為一種商品，可以在期貨市場或交易所進行上市買賣，使得外部性成本和內在動力減弱，企業不能參與市場競爭，受行政指導明顯，阻礙企業進一步參與低碳產業發展的興趣。

三、對我國低碳產業立法啟示

通過上述對中美低碳產業立法對比，就我國的低碳產業發展存在問題進行分析，發展低碳產業無疑需要相適應的法律制度與之匹配，當前的立法存在如下的弊端：立法重復、部門法沖突、法律效力低、法律配套的法規和規章不合理和社會效益不明顯的問題?；谏鲜龅谋容^，試圖對我國發展低碳產業相關立法目標、任務及制度革新上提出幾點建議。

(一)出臺我國的低碳領域的基本性法律。綜合美國低碳經濟發展的過程，通過低碳經濟基本法為統領確立低碳經濟法律制度體系，并且從立法層級可以看出，這些立法均為國家的基本法，有較高的法律層級，才使得低碳經濟的相關法律法規之間能夠相互配合，進而推動低碳經濟的發展。

(二)適時對低碳領域現有的法律做修正或修訂。隨著低碳產業的發展，在低碳有關的法律頒行后，相關產業領域也在不斷發生變化，必然會與現行的法律不相適應。通過檢索涉及低碳產業領域法律，近一半以上的法律都是2000年以前制定。

(三)制定涵蓋環保和綠色科技在內的多要素的專門法律。在低碳產業領域仍需要制定單行立法，彌補基本法的不足和缺失，我國在關于能源方面盡管出臺多部法律，但作為基本法律的《能源法》至今仍未制定出，有關環保產業和新能源的開發利用仍依據行政規章或政府規劃，未上升到法律層面，而低碳產業涵蓋多個方面，現行的法律顯得缺位。

(四)完善產業法律激勵和監管制度。在低碳產業立法構建上，根據產業的發展實際情況，針對單行立法中未闡明的具體細節，出臺配套行政法規或規章解釋，配合法律制度的實施，激勵和約束低碳產業發展環境等，例如設立低碳啟動資金、征收碳稅、財政補貼、行政處罰等，充分顯示國家對低碳產業的重視和管理，也將有利于低碳經濟活動在社會生活的各個領域的推廣。

(五)重視低碳技術的知識產權創新保護。低碳技術愈來愈成為發展低碳產業的核心關鍵所在，不斷推動低碳技術的進步與創新，其中的驅動力就是要不斷完善我國低碳技術方面的產權保護制度。目前多以“低碳技術”、“低碳產品認證”為主，可見直接涉及或針對低碳技術的激勵制度的專門法律法規相當缺乏。在我國建立起低碳技術產權保護制度，增加對低碳技術的研發和指導，優化低碳技術創新法律環境。