黨內法規制度體系化問題研究

□吳國珍

一、黨內法規制度體系化的結構特征

所謂體系，按照漢語詞典的解釋，是指若干有關事物或思想意識按照一定的秩序和聯系而構成的一個整體。馬克斯·韋伯認為，體系化是一個邏輯清晰、內在一致、理論上無漏洞的規則體系[1]。黨內法規制度體系是由中國共產黨全部現行的法規制度構成的規則體系，這些法規制度根據調整范圍、規范內容的不同可分類組合為不同的部門，但又是一個邏輯嚴密、內容一致的有機整體。這表明，黨內法規制度體系是由全部現行黨內法規制度構成的，但又不是所有法規制度的簡單羅列，而是具有嚴密完整的結構。黨內法規制度體系化的結構特征，主要表現為以下幾方面。

(一)內容的完備性。體系化首先要求黨內法規制度的內容必須齊全、完備，而不是殘缺不全的，否則體系化就無從談起。也就是說，黨內法規制度必須涵蓋黨的活動的方方面面，對黨組織和黨員個人的工作、活動和行為進行全過程、全方位的調整和規范，確保黨組織和黨員個人所有活動的制度化、規范化、程序化。《中國共產黨黨內法規制定條例》明確，黨內法規制定有黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等七種表現形式。如果把黨內法規制度體系看作一棵參天茂盛的大樹，那么黨章是黨內法規制度的“根”；準則、條例是黨內法規制度的主干；規則、規定、辦法、細則是黨內法規制度的枝椏，是準則、條例的配套性法規制度。黨內法規制度體系要以黨章為統領，黨章是生發其他黨內法規制度的“根”，其他黨內法規制度都是從黨章衍生出來的，是黨章的具體化。體系化的黨內法規制度，一方面必須全面覆蓋、支撐黨的活動的各個領域；另一方面還要求主干性、配套性黨內法規制度完善齊備。有關資料表明，截至2018年8月底，現行有效的黨內法規約4,200部。從橫向部門看，黨的組織、黨的領導、黨的自身建設、黨的監督保障等方面的法規制度分別為450、900、1,400、1,460多部；從縱向層次看，中央黨內法規、部委黨內法規、地方黨內法規分別為220、240、3,700多部[2]。從數量上和結構上看，黨內法規制度體系已初具規模，但這是不是意味著黨內法規制度體系建設的任務已經完成呢？其實不然，黨內法規制度內容不完整，不適應黨情、國情、世情發展需要，法規制度之間不配套、不協調等問題，在某種程度上還沒有根本解決。黨內法規制度體系建設的任務依然艱巨。

(二)結構的完整性。黨內法規制度的框架結構表現為兩個方面：一是橫向分工明確，即根據調整對象、規范內容不同，從橫向上對涵蓋全面的黨內法規制度進行科學分類；二是縱向層次明晰，即不同形式、不同類型的黨內法規制度，由于其制定主體、調整對象、規范內容的不同，在縱向上有著明確、清晰的效力等級。中國共產黨的黨內法規制度體系表現為兩個“1+4”的框架結構。

1.橫向上的“1+4”框架體系。2017年6月，中共中央印發的《關于加強黨內法規制度建設的意見》，依據黨內法規制度調整對象、規范內容，從橫向方面搭建了以“1+4”為基本架構的框架體系，科學地解決了黨內法規制度的分工和門類劃分問題。即以黨章為統領，把黨內法規制度劃分為黨的組織、黨的領導、黨的自身建設和黨的監督保障等4大部門。其中，黨的組織法規制度以各級各類黨組織的產生、職責和運行問題為調整內容；黨的領導法規制度以黨的領導和執政活動為調整內容；黨的自身建設法規制度則是規范黨的建設過程中的相關問題，以黨的政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、反腐倡廉建設等為調整對象；黨的監督保障法規制度調整解決黨內監督、考核、獎懲、保障過程中的相關問題。

2.縱向上的“1+4”等級結構。2013年5月，中央印發的《中國共產黨黨內法規制定條例》明確，黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規制度的總依據、總遵循，其他黨內法規制度則是由黨章衍生出來的，是黨章的具體化。黨章之下有4個效力等級，即中央制定的中央黨內法規，中央紀委、中央各部門制定的部委黨內法規、省級黨委制定的黨內法規制度、副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面制定的黨內法規制度。這就形成了縱向上的“1+4”效力等級結構。

(三)整體的統一性。不同領域、不同層次、不同類型的黨內法規制度，其調整對象、規范內容、效力等級、作用大小有差異，但其目的都是為提高黨的建設科學化水平、加強和改善黨的領導、確保黨的領導核心地位提供堅實制度保障。目的的一致性為黨內法規制度整體內容的統一性提出了要求。確保整體內容的統一性是黨內法規制度體系建設題中應有之意。對此，習近平總書記指出:“法規制度的籠子扎細扎密扎牢，必須做到前后銜接、左右聯動、上下配套、系統集成。[3]”這就要求不同時期、不同部門、不同效力等級、不同類型的黨內法規制度要分工科學、功能清晰、層次分明，又相互匹配，無縫對接、形成合力，做到不能脫節斷裂、不重疊抵觸、不越位錯位，既“體現黨章的基本原則和精神”，又“相互協調、相輔相成，提升法規制度整體效應”。

(四)與憲法法律的協調性。黨內法規制度是全面從嚴治黨的重要依據，也是中國特色社會主義法治體系重要內容。建設中國特色社會主義法治國家，既要完善黨內法規制度體系，又要完善中國特色社會主義法律體系，還要實現黨內法規制度與憲法法律的有機銜接和協調，將依法治國與制依規治黨統籌推進、一體建設，“努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局”[4]，從而實現依法治國與依規治黨的良性互動。

二、黨內法規制度體系化的內在邏輯

為確保黨內法規制度“立得住、行得通、管得了”，必須做到方向正確、內容科學、程序規范[5]，這是黨內法規制度體系化的內在邏輯。

(一)黨內法規制度必須方向正確。中國共產黨是馬克思主義的執政黨，黨內法規制度建設是黨的重要活動，黨內法規制度是因黨而生，黨內法規制度必須具有黨性，體現黨的性質和宗旨，貫徹黨的意志，符合黨的建設和黨的領導規律，促進黨的建設和黨的領導。因而，中國共產黨的政治性，使得黨內法規制度具有先天的政治性，政治性是黨內法規制度的根本屬性。同時，政治建設是黨的根本性建設，黨內法規制度體系建設是黨的建設重要組成部分，因而，黨內法規制度建設必須以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，把健全和完善黨內政治紀律、政治規矩擺在首位。

(二)黨內法規制度必須內容科學。保證黨內法規制度“內容科學”應從以下幾個方面去努力。

1.立足實際，注重條件的成熟性。黨內法規制度體系建設要實事求是，從國情、黨情、民情的實際出發，準確把握黨內法規制度制定、實施的時機和條件，不能脫離實際、盲目推進[6]；積極開展制定黨內法規制度的必要性、可行性、可操作性評估以及實施效果評估。

2.堅持問題導向，具有針對性。立足當下、直面問題，不是“頭痛醫頭腳痛醫腳”，而是著眼未來，在解決人民群眾最不滿意的問題上下功夫，著力解決黨在組織、領導、建設和監督保障等方面的矛盾和問題，特別是黨在政治、思想、組織、作風、反腐倡廉等建設中的突出矛盾和問題。這體現了共產黨人直面問題的政治勇氣和歷史擔當。

3.務實管用，具有實效性。黨內法規制度建設的關鍵不在于量的多少，而在于要務實管用。如果內容脫離實際，過于原則籠統、彈性空間大，甚至相互脫節，再多的制度也會流于形式。因此，要以改革創新的精神，以務實、管用、有效為努力方向，推進黨內法規制度供給側改革。

4.邏輯嚴密，具有科學性。假定、行為模式和法律后果是規范構成的三要素，構成要素的完整性是規范在邏輯上最基本的要求。目前，有的黨內法規制度，存在要素不完整、不對應、不匹配等現象，這實質上就是內在邏輯不嚴謹、立法技術不成熟的問題。黨內法規制度建設可以借鑒國家法律的規范體例、技術、語言和程序，對主體、行為、后果、監督進行具體、明確、規范的表述，并在規范性的前提下進行黨內法規制度的形式和技術的創新。

(三)黨內法規制度必須程序嚴密。黨內法規制度體系建設，既要健全完善實體性規范，又要健全程序性規范，明確法規運行程序，切實克服重實體輕程序的現象，為實體性規范的貫徹實施提供有效保障。

1.黨內法規制定。在黨內法規制定方面，可參考《中華人民共和國立法法》的立法經驗，根據制定主體、規范內容、效力等級的不同，確立不同的制定程序和備案程序，改變目前一套程序適用于所有種類的黨內法規，并且過于籠統、單一、無差別的狀態。加強黨內法規制定的民主程序，激發廣大黨員參與黨內法規制度建設的熱情，集中全黨的智慧，提高黨內法規制度的質量，增進黨內法規制度的科學性、可行性。

2.黨內法規審查備案。在黨內法規審查備案方面，要設立機構，配備人員，制定標準，明確范圍，規定期限，確立程序，實現黨內法規審查備案工作程序化、規范化，保證備案審查工作的科學性和權威性。

3.黨內法規清理。在黨內法規清理方面，要建立集即時清理、專項清理、集中清理于一體的動態清理機制，實現黨內法規清理工作的常態化，從而解決黨內法規制度體系建設中存在的不適應、不協調、不銜接、不配套等問題。

4.黨內法規解釋。在黨內法規解釋方面，要加強對現行黨內法規制度的含義、內容、概念、術語以及適用的條件等進行說明和解釋，以維護黨內法規制度的統一、推進黨內法規的精準實施。

5.程序性規范建設。在程序性規范建設方面，要高度重視并健全在適用、執行與監督過程中的程序和機制。黨的十八大以來，為讓人民監督權力在陽光下運行，從中央到地方建立巡視巡查制度、制定“權力清單”、編制“權力運行圖”，就是程序嚴密在具體操作性規定中的明顯體現。

三、黨內法規制度體系化的實施保障

黨內法規制度要“立得住、行得通、管得了”，關鍵要堅持四個“相結合”，為黨內法規制度的實施提供堅強而有力保障。

(一)思想建黨與制度治黨相結合。制度治黨是全面從嚴治黨的內在要求，搭建系統完備、內容科學、運行高效、執行有力的黨內法規制度體系，是實現制度治黨的前提條件和必然邏輯，但僅靠制度治黨是遠遠不夠的?！巴缴撇蛔阋詾檎椒ú荒芤宰孕小薄Ｋ枷虢h是通過形式多樣、扎實有效的學習、宣傳、教育活動，讓廣大黨員干部時刻牢記黨的宗旨、黨的使命，堅定共產主義和中國特色社會主義的理想信念，從世界觀、人生觀、價值觀層面，為黨內法規制度的貫徹落實提高精神動力和思想武裝。思想建黨為制度治黨提供思想保證，制度治黨為思想建黨提供制度保障，二者相輔相成、相互促進。只有堅持思想建黨與制度治黨相結合，實現思想上的“自律”和行為上的“他律”的有機融合，才能推進黨的建設向縱深方向發展，才能讓黨永葆青春和活力。

(二)強化執行與加強監督相結合。落實執行是法規制度的生命力。制定制度固然重要，落實制度比制定制度更加重要。如果制度不落實、不能得到有效的執行，再好的制度也等于零，甚至破壞制度在人民心目中的公信力。在實踐中，落實制度比制定制度面臨的難度更大、困難更多，所以要把九分力氣花在落實制度上，增強制度執行力，提高制度公信力。只有這樣，才能“讓鐵規發力、讓禁令生威，確保各項法規制度落地生根?！秉h內法規制度要增強執行力，提高公信力，一是要敢于較真、碰硬、抓落實。執行的關鍵在真抓、嚴管，堅持執行制度無例外、對違規行為的零容忍，讓黨內法規制度成為“帶電的高壓線”。二是要強化監督檢查，用監督傳遞壓力，用壓力推動落實。如果監督不力，黨內法規制度就不能發力生威，就會成為沒有牙齒的老虎，成為只是擺設的稻草人。

(三)普遍要求與抓牢“關鍵少數”相結合。黨內法規就是用制度管權、管事、管人，所以，黨內法規制度建設既要約束廣大黨員，又要把握“關鍵少數”和“少數關鍵”這個重點，“關鍵少數”是領導機關和領導干部，“少數關鍵”則是領導機關和領導干部中的“一把手”，加強對領導干部尤其是“一把手”的制約和監督。因為他們是權力運行的關鍵，把權力納入制度化軌道，就是要對他們提出更高的標準，進行更嚴格的管理和監督，讓他們以身作則，率先垂范，自上而下，層層推動。中央“八項規定”之所以能夠取得如此矚目的成就，其關鍵是兩個方面，一是緊緊抓住了領導干部這個“關鍵少數”，尤其是“一把手”這個“少數關鍵”；二是久久為功，鍥而不舍，馳而不息。

(四)重激勵與重約束相結合。黨內法規必須重視追懲違規，強化制約監督，如果黨內法規制度只有懲治性規定，沒有激勵性規定的助推，就不能最大限度激發黨員干部的積極性。這盡管可以約束亂作為，但會助長不作為，會讓千里馬歇步、老黃牛撂挑、干事的人寒心，影響事業發展，挫傷黨員干部干事創業的精氣神。顯然，這不是加強黨內法規制度建設的初衷。因此，黨內法規制度建設要堅持嚴管和厚愛結合、激勵和約束并重，一方面“要堅持以嚴的標準要求干部、以嚴的措施管理干部、以嚴的紀律約束干部，使干部心有所畏、言有所戒、行有所止?！盵7]另一方面，要關心愛護黨員干部，建立容錯糾錯機制，健全激勵機制，完善考核評價機制，旗幟鮮明、理直氣壯地為那些愿干事、能干事、干成事、有擔當、敢作為的干部鼓勁加油。