拆遷權益沖突的倫理考量

□劉建香

從道德與法律角度來看，權益即權利與利益，權益被當成是主張、資格，亦或為力量、正當利益。至于權利，則學界持有不同的觀點，格勞秀斯認為權利是一種道德資格，斯賓諾莎、霍布斯把權利當作為自由，康德、黑格爾認為權利為自由意志，而在現實生活中，權利往往當作為現實利益。拆遷權益可認為是在拆遷過程中權益主體間產生的權利與利益，拆遷時往往會發生權益沖突。拆遷主體包括政府、個人與開發商。

一、拆遷權益沖突的表現形式

(一)公共利益與政府利益沖突。拆遷中存在公共利益與政府利益之分，公共利益具有公共性、開放性、共享性等特點，是全社會共同擁有的利益。國務院于2011年頒布了《國有土地上房屋征收與補償條例》，其中對“公共利益”征地范圍進行了明確規定：“國防外交、能源、交通、水利等基礎設施建設，科技、教育、文化、體育、環境資源保護、文物保護、社會福利、市政公用等公共事業需要、保障性安居工程建設、舊城區改建等項目”。政府利益與公共利益有別，在拆遷中，政府利益主要包括收取的土地出讓金與拆遷改造后的相關稅收。公益性拆遷主要包括純粹公益性拆遷與非純粹公益拆遷，非純粹公益拆遷具有商業性與公益性相結合特點。純粹公益性拆遷意味著政府不僅無利可圖，而且需要財政撥款安置原居民。因此，商業性與公益性相結合的非純粹公益拆遷是主要形式，政府會借“公共利益”之名實現追求商業利益目的，這種形式在現實中較復雜，政府能獲得雄厚的財政收入，促進城市基礎設施完善，加強民生工程改造，增強地方經濟發展動力。同時，也為改善當地政府辦公環境、辦公條件和福利待遇提供可能。政府官員往往會因追求個人政績使政府利益偏離其公共性；或者因個人利益驅使進行權錢交易；從某種意義上講，由于政府的公共性，又不得不把公共利益的目標交給政府去實現，因此政府是公共利益的代表，但政府利益不等同于公共利益。

(二)政府利益與個人利益沖突。在我國，土地出讓金是一些地方政府的重要財政來源，政府通過“招拍掛”得以獲得更高的土地出讓金，同時政府也享有稅收和其他拆遷改造潛在利益。為保證拆遷順利進行，可能導致政府或多或少損害拆遷戶利益。在我國，強拆現象時有發生，主要原因在于政府掌握行政權力，政府若動力行政力量強制拆遷，拆遷戶難以抗拒。一些地方政府與開發商雖然利益不同，但在促使拆遷戶盡快拆遷上的態度是一致的，因而政府往往會支持開發商，政府拆遷清場，開發商仗勢對待動拆群眾。另外，一些被拆遷戶為了個人利益最大化，不愿意爽快達成協議，存在漫天要價之嫌。拆遷戶容易聯合起來形成拆遷阻力，與拆遷方激烈對抗，拖緩拆遷項目進程，浪費社會資源，阻礙拆遷的順利進行，造成負面影響。網絡上盛傳的“重慶最牛釘子戶”、“史上最牛釘子戶”、“最霸氣釘子戶”就是這樣產生的。政府利益與個人利益不一致是產生沖突的根本原因。

(三)商業利益與個人利益沖突。對拆遷戶來說，拆遷將導致他們失去家園，給自己生活帶來的諸多不便，可能會提高以后的生活成本。同時，若拆遷的土地以后作為房地產開發，在目前房價上漲的趨勢預期下，拆遷補償款遠不如開發商售出的房屋所得，利益落差導致拆遷戶心理失衡。拆遷戶一般只顧眼前利益，作“一錘子買賣”，抓住機會做“拆一代”。拆遷戶往往與開發商存在拆遷補償分歧，可能是拆遷戶要求過高，超出法律法規范疇；也可能是拆遷戶要求合理，但開發商基于逐利本質壓價。無論哪種情形，都會導致拆遷戶拒絕搬遷，不同意簽訂拆遷協議，影響拆遷工作順利進行，耽擱了工期，浪費了人力物力，無形中提高開發商的開發成本。開發商可能會迫于生存壓力對拆遷戶采取過激行為，動用黑勢力恐嚇、威逼，或者采用斷水斷電卑劣手段對付被拆遷群眾。作為營利性組織，追求利益最大化是其生產經營目的，開發商盡可能降低成本，拆遷補償款作為重要的成本之一，當然是能少付就少付，這樣勢必使拆遷戶的利益受損，激化社會矛盾，上訪、申訴等群眾事件上升，影響社會安定團結。

(四)政府利益與商業利益沖突。政府利益不僅包含公共利益，也包含自身利益，是兩者的結合，它是政府代表的公共利益，或是源于政府自身權力的利益。基于拆遷事件而言，往往需要借助開發商實現政府利益，拆遷給政府帶來的主要收入來源是土地出讓金與商業稅收等，而支出主要包括拆遷補償、安置成本、社會保障成本。目前，政府是通過“招掛拍”的方式對土地進行拍賣，作為一項制度，不僅可以達到公平競爭的效果，也使之得到高額的出讓金，這是所謂的“土地財政”的由來。開發商承擔的高額出讓金會推動房價上升，最終轉嫁到不斷高漲的房價上；當然，開發商也會尋租，利用各種渠道盡量獲得有用信息，甚至圍標，盡可能少向政府支付土地出讓金，減少開發成本。

二、拆遷中權益沖突的倫理歸因

(一)政府自利性膨脹導致公共權力異化。政府在拆遷中自利性與公共性并存，收取開發商支付的土地出讓金作為財政收入，并通過房屋重建來收取商業稅收。政府的自利性一方面會降低拆遷成本，另一方面降低拆遷補償，或者安置不到位，以獲得更高的土地出讓金凈收益。因此，政府在拆遷中能否做到公正中立，其公共性是否會因追求自身利益而偏離是需要考量的。由于政府作為“經濟人”的屬性，其自利性還會導致公共權力的異化。

公共權力是指給公眾帶來保護和幸福的集體性權力。而公共權力最終是由政府官員來代理的，受個人偏好影響，公共權力極有可能會偏離公共性，違背為公眾謀取利益的道德價值，即公共權力異化。羅素認為“權力的含義與物理學的基本概念能量相同的……權力欲，從它極廣的意義上來說，是一種希望能對外界(無論是人的或是非人的)產生預期影響的欲望，這種欲望是人性的主要組成部分”。政府官員借政府的強制力，把政府的公權變成個人的私權，把為大眾服務的公權降格為個人謀取私利的工具，進而貪污受賄、以權謀私、侵吞國有資產。

(二)開發商追求利潤最大化導致社會責任缺失。

1.獲利手段非正當性。開發商為了其企業的生存發展，為節省開發時間，節約資金的使用價值，在市場競爭中處于優勢地位，受高額利潤的驅使，營利動機的非正當性暴露，追求商業利潤的盲目性與自私性膨脹，不惜代價，組織社會閑散人員、犯罪團伙、流氓惡勢力恐嚇、騷擾、謾罵、威脅被拆遷群眾等，更甚者不擇手段，采取釋放毒蛇、斷電斷水、砸鎖、堵鎖眼等各種卑劣行為，甚至還出現惡性犯罪行為。充分暴露了不法開發商在利益的驅使下，社會責任缺失，使道德走向淪喪，陷入社會輿論的譴責中。

2.不遵循市場平等競爭的規則。2011年頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》中，政府有大量的自由裁量權，評估機構、評估具體辦法最終下達給政府，由于有利可圖，開發商想方設法“公關”政府減少土地出讓金，這就意味著拆遷戶補償的相應減少。開發商為爭取開發盈利機會，設租政府官員，官商勾結，與地方政府成為利益同盟體，使本來平等的經濟主體之間變得不平等，而開發商從中輕松獲利。有了地方政府和行政機構作為后盾，不法開發商在建筑拆遷戶回遷房或經濟適用房時，偷工減料，建造不合格商品房，開發商不遵循平等競爭規則，直接影響拆遷戶的利益和社會利益。

(三)拆遷戶個人權利過度訴求導致道德失范。在拆遷戶當中，大致分為兩種類型：一種為合理合法正當權利要求型，保護財產權、未來生活保障、維護人身尊嚴的合理合法訴求；另一種是期望過高，以各種手段和條件作為要挾，借拆遷發財致富型。受享樂主義、拜金主義等一些社會不良風氣的影響，出現無理取鬧，甚至突擊建房，一戶變兩戶、“假離婚”等投機取巧行為，以套取補償金的道德失范現象，價值觀扭曲，漫天要價，成為拆遷“釘子戶”，力求經濟利益或其他利益最大化。實際拆遷工作中，個別拆遷戶確實存在這樣或那樣的問題，就算政府充分、額外補償也難以滿足他們的欲望。

三、協調利益主體權益的制度設計

(一)進一步健全征地拆遷相關法律法規。在國家加大頂層設計、健全征地拆遷有關法律法規基礎上，省、市地方政府與人大機關可根據本地實際情況，在國家法制框架內制定相關拆遷實施細則、辦法、規定等地方性法規，對拆遷過程中涉及的“補償方式、補償金額和支付期限、用于產權調換房屋的地點和面積、搬遷費、臨時安置費或者周轉用房、停產停業損失、搬遷期限、過渡方式和過渡期限”等事項進行明確規定。解決拆遷補償標準低與漫天要價、群眾意見大與野蠻拆遷等問題，保障拆遷工作能順利進行。

(二)拆遷過程力求做到“五透明”。拆遷過程力求做到政策依據透明、補償標準透明、安置方案透明、權利訴求透明、個案處理透明。某一拆遷項目在拆遷前期階段應向所有相關當事人公示相關政策性文件，讓群眾有知情權，做到政策依據透明。公示拆遷補償標準，補償標準應根據相關法律法規規定作出，補償標準一視同仁，做到補償標準透明。制定切實可行的多套安置方案，安置方案可讓被拆遷戶進行自主選擇，體現人文關懷，做到安置方案透明。為保障拆遷雙方權益，減少拆遷過程中無故損害被拆遷方利益或減少被拆遷方無理取鬧事件，可公示拆遷權利投訴、救助渠道，做到權利訴求透明。對于拆遷中特殊個案的處理，應就其處理的基本情況、理由、最后的決定等事項進行公示，做到個案處理透明。

(三)構建利益協調機制。第一，建立拆遷民意訴求表達機制。完善拆遷民意表達渠道、拆遷方主動聯系拆遷戶制度、拆遷訴求表達救濟渠道、拆遷聽證制度等，實行拆遷民意表達渠道的多元化，變被動為主動掌握拆遷訴求，訴求障礙能得到可靠救濟，擴大拆遷聽證的可適用領域等。第二，建立拆遷及時化解矛盾機制。及時化解拆遷過程中出現的矛盾，健全社會拆遷輿情匯集和分析機制，完善拆遷糾紛排查調處工作制度，綜合運用法律、政策、經濟、行政等手段和教育、協商、疏導等辦法及時化解拆遷矛盾。第三，建立拆遷各方權益保障機制。完善拆遷補償安置制度，確立充分補償原則，解決拆遷戶的入學、就醫、就業、保險問題；完善被拆遷房屋的價格評估制度及拆遷仲裁制度等。

(四)增強拆遷服務推進合力。拆遷是個系統工程，需要創新舉措，加大力度，在拆遷領導小組基礎上動員多方力量，增強合力，落實責任。住建部門負責業務與政策指導，地方政府負責具體工作，紀檢監察部門加強監督，工商稅務部門加強協調。提前把握困難，預判矛盾，認真調查，加強政策宣傳，做好意見征求，強化風險評估，惠民生、保穩定，爭取被拆遷戶理解與支持，落實同步簽約、補償、搬遷與拆除。堅持拆遷先“拆違”，新違章建筑沒商量拆，舊違章建筑分類分期拆。對無理取鬧的“釘子戶”應加強法制宣傳，同時啟動強拆程序。