試析公民環境民事公益訴訟原告資格

□劉 榮

一、環境民事公益訴訟主體資格在我國的立法現狀

在我國，與環境民事公益訴訟主體資格有關的法律主要有《民事訴訟法》《環境保護法》《海洋環境保護法》等。根據《民事訴訟法》的有關規定，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起環境公益訴訟。人民檢察院在履行職責中發現損害環境公共利益的行為，在沒有具有起訴資格的主體或者有起訴資格的主體不起訴的情況下，有權向人民法院起訴。根據《環境保護法》的有關規定，有關的社會組織可以就損害環境公共利益的行為向人民法院提起訴訟。根據《海洋環境保護法》的有關規定，海洋環境監督管理部門有權代表國家對破壞海洋環境公共利益，給國家造成重大損失的責任者提出損害賠償要求。由此可見，在我國，法律規定的機關和有關組織以及人民檢察院三類主體均享有環境民事公益訴訟起訴資格。然而實踐中，由法律規定的機關和有關組織提起的環境民事公益訴訟案件較少，大量的案件是由人民檢察院提起的。一般人民檢察院起訴時，環境侵權已經發生很長時間了，對人們的生活質量和身體健康已經造成很大影響。而且從目前檢察機關的工作實際來看，絕大部分機構都在超負荷運行，檢察機關已經不堪重負。保護環境，預防為主，一旦侵害發生以后再去治理就要付出高昂的成本。“春江水暖鴨先知”，公民與環境聯系最密切。環境侵權事件的發生，影響著人們的正常生活和身體健康，甚至會影響幾代人的生存和發展。然而遺憾的是，我國現行法律并未規定公民可以為了維護環境公益提起民事公益訴訟。

二、公民環境民事公益訴訟原告資格的理論基礎

(一)公民環境權。環境權最初是由一名醫生提出來的。1960年有人將放射性廢物倒入北海，德國一位醫生將此事控告至“歐洲人權委員會”，認為這是侵犯基本人權的行為。由此，開啟了國際社會對環境權問題的廣泛關注和探討。1970年《東京宣言》規定環境權是一種基本人權，并且形成了一整套權利體系。1972年《人類環境宣言》規定了人的環境權利和保護環境的義務。在我國，一般認為，公民環境權是指公民享有在良好環境中生活并且所生活的良好環境不受破壞，及合理利用環境資源的權利。關于公民的環境權應該包括哪些內容，目前學術界意見不一。主要有如下觀點：一是環境權包括享有在良好的環境中生活和享受美好環境的權利、參與環境管理并進行監督的權利以及獲得保護和賠償的權利；二是從理論上講，公民的環境權應該包括環境使用權、環境知情權、環境參與權和環境請求權等；三是根據環境與公民的密切關系，環境權分為核心環境權和派生環境權；四是從權利和義務統一的角度來看，環境權包括：享有水和空氣等環境要素的權利、生活在舒適、清潔和健康環境中的權利、環境相鄰權、對環境進行監督、檢舉和控告的權利、環境訴權、遷徙自由，有權選擇理想的居住地、保護環境以及防止污染的責任和義務。

(二)權利與義務相統一。目前，自由權和社會權的權利二分法已被法學界認可，環境權具有自由權與社會權的雙重屬性，這就不能避免權利本身對國家義務的要求。有學者指出，就現代公法而言，國家義務與公民權利密切相關，具體表現為：國家義務來源于公民權利，公民權利直接決定了國家義務，國家權力只有通過國家義務的中介才能與公民權利發生關系。在現代社會，國家義務之所以存在，唯一目的是為了保護公民權利，而且是對公民權利的根本保障。毫無疑問，環境權是與義務緊密結合的一項權利。我國憲法以國家義務的形式承認了公民享有環境權。根據憲法有關規定，保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害是國家應該承擔的義務。

(三)公民環境權內容。公民的環境權究竟包括哪些內容呢？筆者認為，公民的環境權應該包括環境使用權、環境知情權、環境參與權和環境請求權。環境請求權是公民環境權的重要組成部分。無救濟則無權利。公民享有環境請求權，就可以通過司法程序或準司法程序獲得救濟，公民環境權的實施才能最終落到實處。

(四)訴的利益理論。在我國，傳統的當事人理論奉行的是“直接利害關系”原則，即只有那些權利受到侵犯的人才能提起訴訟。環境侵權經常發生，除了侵權行為發生地的居民以外，對于其他人而言并未直接侵犯其合法權益，因此他們無權提起訴訟。受傳統當事人理論所限，大量的環境侵權行為游離于訴訟之外，這也在一定程度上造成環境污染和生態破壞愈演愈烈。針對傳統當事人適格理論存在的不足，學者提出了許多新的理論，如程序當事人理論、訴的利益理論、訴訟信托等。筆者贊同訴的利益理論。“訴的利益”一詞是舶來品，源自民法法系。“訴的利益”一詞，被廣泛用于民法法系的民事訴訟。訴的利益，在日本稱為“訴之利益”，德國稱為“權利保護必要”，然而我國民事訴訟法無此規定。何謂訴的利益呢？訴的利益是指原告所擁有的在其所主張的實體權益面臨現實危險和不安時，原告有請求法院通過審判來保護的必要性，即具有訴的利益。這里的利益是指訴訟所追求的利益，當事人不一定與該利益有利害關系，只要當事人覺得該利益有救濟的必要，就可以向法院起訴。在我國，公民具有享有良好生活環境受到保護，不被破壞，及合理利用環境資源的權利。依據訴的利益理論，當環境侵權發生時，與環境民事糾紛沒有直接利害關系的公民為了保護環境權也可以提起環境民事公益訴訟。

三、我國公民環境民事公益訴訟主體資格的完善對策

(一)賦予公民環境民事公益訴訟權利。在我國，目前公民個人不具有環境民事公益訴訟原告資格是合理的。但從時代發展來看，賦予公民提起環境民事公益訴訟的權利是符合客觀規律的。因為公民和環境聯系最為緊密，公民對自身的生存環境最敏感，公民直接掌握著大量的環境信息。讓公民享有環境民事公益訴訟主體資格，能夠激發公民保護環境的積極性，加強對環保機關行政執法的監督，促使企業切實履行環保義務，更好地保護我國的生態環境。

(二)賦予公民第一順序起訴主體并不受地域限制。有學者指出，當環境侵權發生時，公民提起環境民事公益訴訟是受到限制的。只有在具有起訴資格的主體都沒有提起環境民事公益訴訟的情況下，公民個人才能提起。對此，筆者不敢認同。筆者認為，公民個人應該與法律規定的機關和組織一樣，屬于第一順序的起訴主體。檢察機關只有在前述主體都沒有起訴的情況下才能提起公益訴訟。因為檢察機關是制止環境違法行為的最后一級，是環保事業的堅強后盾。也有學者指出，原則上，環境民事公益訴訟的起訴主體是生活在污染區域或者生態受損區域內的公民。對此，筆者也不認同。這是對環境權的狹隘理解，筆者認為，所有公民，不限于住所在污染區域內的或者生態被破壞區域內的公民，均可提起環境民事公益訴訟。例如1970年美國清潔空氣法規定，任何人都可以自己的名義就該法規定的事項對任何人(包括美國政府、政府機關、公司和個人等)提起訴訟。

(三)相關部門需配合公民環境民事公益訴訟。給予公民個人環境民事公益訴訟主體資格是對現有民事公益訴訟主體的補充和完善。為了避免公民個人濫訴，增加法院的工作負擔，需要進行一定的程序設計，來去除不適當的訴訟。在公民個人向法院提起環境民事公益訴訟之前，應該先向行政部門和檢察機關舉報行使環境監督的權利。公民應先向環境行政部門舉報。環境行政部門憑借自身的專業知識和執法能力可以判斷是否應當處理公民舉報的對象以及如何處理。如果行政部門能夠解決環境問題，公民就沒有必要提起環境民事公益訴訟。如果公民向行政部門舉報環境污染和生態破壞問題，并未得到解決，可以再向檢察機關舉報，由檢察機關對環境違法進行監督。檢察機關作為法律監督機關，可以向環境行政部門或者環境侵權人提出檢察建議，以監督環境違法問題的解決。

如果在向行政部門和檢察機關舉報后，環境侵權問題仍未得到妥善處理的，為了維護環境公益，公民可以提起民事公益訴訟。在訴訟費用上公民可以申請免交訴訟費用。在公民針對損害環境公益的行為起訴時，可以向檢察機關申請支持起訴，或者向法律援助機構申請法律援助，還可以申請環保組織為證據的收集、鑒定等提供技術支持。