公共政策執行中執行主體的偏差行為表現與分析
——以國有土地上房屋征收與補償政策為例

□何 娜

現如今，我們已經進入大數據時代，信息的傳播速度和范圍非常之廣泛，特別是負面信息的擴散速度有時甚至不可控，最近幾年政府在城市化建設過程中關于征地補償發生的一系社會事件，尤其是一些惡性事件，加劇了政府和社會的矛盾。在這些沖突中人與人、人與社會、人與政府之間的沖突尤為明顯。本文以國有土地上房屋征收與補償政策為例(以下簡稱拆遷補償政策)，主要淺析在公共政策執行中公共政策執行主體的偏差行為和由此引發的社會沖突，其本質就是闡述在非常態社會中群眾與政府之間的沖突。陳振明教授在其《政策科學》一書中引用了美國公共政策學者尤金·巴達克的著作，尤金以博弈理論來分析公共政策的執行過程,他認為公共政策執行過程就是一個比賽,比賽中會有沖突和競爭,每一個參加者都渴望在競爭和沖突中用最小成本去獲取最大收益，如若失敗，他們都希望將損失減少到最低程度[1]。

一、問題的提出

近幾年來，網絡上不僅出現了一個熱詞“釘子戶”，關于最牛釘子戶的新聞時常發生，而且出現了由拆遷引發的一系列悲劇和社會矛盾，如山西太原暴力拆遷、江西宜黃拆遷悲劇、江蘇連云港父子自焚拒暴力拆遷等。這時候問題就來了，為什么在法制化的今天群眾樂于聚眾鬧事？為什么政府政策執行人員對待鬧事群眾沒有辦法？作為政策的受益者，群眾為何不領情，不買政府的賬。問題到底出在哪里？美國著名公共政策學者艾利森認為，政策目標如果想要如期實現，最初擬定方案的貢獻率是10%，而剩下90%在于相關部門執行政策的效率[2]。這就給我們提供了一個依據，一個好的政策方案尤為重要，但政策的有效執行是至為關鍵的，是政策執行中的核心要素，組織或人作為公共政策執行過程中的特定主體，應該對政策執行的直接或間接結果負主要責任。否則這一環節出錯，政策執行主體中政府和公眾將陷入不斷地沖突中。美國學者托馬斯·史密斯認為有四個因素在政策的執行過程中扮演著非常重要的角色，一是非常理想或成功的政策方案；二是政策執行的環境；三是政策受益的目標群體；四是政策執行的相關機構[3]。史密斯的觀點比較全面地概況了公共政策執行過程中的一般情況，就影響政策執行過程的四個因素來說，這四個因素都非常重要，前兩個因素是后兩個因素的前提，一般在政策制定前討論，后兩個因素在政策執行時較為重要，甚至可以說是政策執行成功之門的鑰匙。后兩個因素是本文討論的重點，本文以拆遷補償政策為例，試著闡述這些問題，并剖析政策執行中政府與公眾沖突的根源到底出在哪里。

二、定義的厘清

(一)公共政策與公共政策執行的本質。

1.公共政策的本質。不可否認的是(幾乎所有人都承認)公共政策的本質和核心就是公共利益，而公共利益主要的核心是公共性。不同的人在公共利益的認識上有些許偏差，通常有兩種認識“公共機構的利益”和“集體的利益”，但只要抓住公共利益的核心“公共性”，偏差也是在一個有效范圍內活動。

2.公共政策執行的本質。公共政策執行是指政策的執行主體，一般是指政府機構建立新的組織形式，使用社會上和政府部門擁有的相關政策資源，通過政策解讀、媒體宣傳、試點實驗、有效實施、部門協調與上級監控等各種策略，將擬定的政策變為現實實踐，從而實現既定政策目標的活動過程[4]。公共政策執行是公共政策過程最為關鍵的環節，政策執行無效率或選擇性執行，都將導致公共政策的失敗[5]。公共政策的執行其實是一種媒介，一是政府通過執行公共政策實現了政策的目標，提高了政府的社會合法性；二是社會公眾在享受公共政策成果時更加依賴并信任政府。所以公共政策執行的本質就是行動與實干。行動就是把公共政策文件落實到實處，而不是依然停留在口頭或表面。實干就是實實在在的執行好公共政策，讓老百姓體驗到由政策帶來的獲得感。

(二)公共政策執行主體。公共政策的執行主體包括官方執行主體和非官方執行主體，官方執行主體包括行政機構、司法機構、立法機構和執政黨，非官方執行主體包括社會大眾、NGO、大眾傳媒、社會智庫等。在中國的實際中一般來說執行主體是以政府為主導的官方主體，包括官方組織和個人。最近很多學者發表了一些文章，主要闡述公民參與公共政策執行的重要性和重要意義，雖然公共政策的執行主體在在中國情景中確實少了很多重要參與環節，但公民這個重要的環節不能忽視，本文把公眾同政府放在一個層次，同作為公共政策執行主體來研究。

三、公共政策在執行中執行主體的偏差行為

公共政策在執行中會存在很多困境，包括政策本身的困境、政策執行主體存在的困境，本文討論的重點是政策主體由于其偏差行為導致的政策執行困境，也就是公眾與政府的沖突，實質也是公眾與公務人員的沖突。下文就這個問題試著分析原因，一是政府存在的問題，二是公眾存在的問題。因為公共政策的有效執行離不開人力資源、物力資源的有效支持，和相對豐富的物力資源比較，人力資源相對稀缺，主要體現在能辦事，能處理事、有責任、有當擔的人或組織較少。上述已經解釋了我國公共政策的執行主體主要是政府和大眾，主要以政府為主導的公共部門或公務員及廣大的人民群眾。可以這么說，公共政策是由人來執行的，組織只是一個依托，人的行為對公共政策的執行來說尤為重要。

(一)公共政策執行中政府的偏差行為。政策執行主體行為偏差,名稱各異，有些學者把它稱作政策執行走樣、政策執行中梗阻、執行障礙、執行不力、執行變形、變異、執行失真、執行失靈和執行失控等，但他們共同內涵都是政策執行中對政策目標的背離,產生不良后果的政策現象[6]。在國有土地房屋征收與補償政策中政策執行主體行為異化趨勢非常明顯。主要表現在以下幾種行為方式。

1.暴力恐嚇式。政策執行者被政府賦予執行政策的權力，便喜歡權力極端化，甚至以強權加之與公眾，通常采取恐嚇，暴力等強制手段。強拆隊伍擾亂百姓的生活，人民似乎生活在水生火熱之中，沒有人替他們說話，直到死了人或產生嚴重的社會影響才有部門去象征性的關注，去管。電影“戰狼2”的開始就生動地呈現了這樣的畫面。

2.隱瞞誘騙式。對不知真相和信息掌握不完全的公眾來說隱瞞誘騙是一種“非常好”的執行方法，既不會惹怒公眾，又不會有流血事件。在公眾醒悟之前，這種方法都相當奏效。

3.比賽運動式。執行一項政策就如同進行一項比賽，誰先到達終點誰就是冠軍，誰的績效就突出，無論在比賽時采取哪種方法，無論社會是否接受，無論產生了多么惡劣的影響。只要結果達到了，就是優秀運動員。這種方式在房屋征收與拆遷的執行中尤為明顯，上級要結果，利益集團要結果，執行人員要績效，運動式執行就避免不了。

4.選擇扭曲式。由于公務人員有相對的自由裁量權，政策本身有一定的彈性，政策的解釋也就有一定的空間與空隙。在利益沖突面前，政策執行者習慣選擇執行對自己或組織有利的那部分政策，如果政策的傾向性不明顯，那執行者就喜歡扭曲政策以滿足自身利益。

公共政策執行主體中政府行為異化是非常危險的，這不僅會帶來惡劣的社會影響，而且會產生一系列難以遏制的社會沖突，甚至會危害到國家的政治體制。在本文分析的沖突中，這是一個決定性的因素，也是一個難以在短時間改變的因素。

(二)公共政策執行中公眾的偏差行為。任何偏差行為都有一定的背景和社會原因，不能單獨指責誰，也不能片面擁護誰，只是說在偏差行為中哪方更是沖突的導火線，哪方更需要作出改變。在房屋征收與補償政策中，公眾同樣是作為一個參與方在與政府對抗，這種對抗不僅嚴重影響到政策的有效執行而且加劇了政府和公眾的矛盾，這對社會主義和諧社會的構建來說形成了相當的阻礙。

公眾行為偏差是指公眾在政策執行過程中表現出一種非常態的心理狀態，這種心理狀態對公共政策的有效執行產生嚴重的阻滯。一般表現在以下幾個方面。

1.極端式。因為公眾不相信政府，不認為政府的政策能給他們帶來好處，當政策執行者開始執行政策時，公眾的心理和行為表現出一種極端化，比如以自己的生命作為威脅或者威脅到執行者的生命，讓政策難以執行。這也是在房屋征收與拆遷政策中一種常見的沖突方式。

2.抗爭式。公眾這時已經知道自己無法抵抗政府強力執行政策，便不直接與政策執行者發生沖突，而是默默抗爭，不認同政策執行，不表明同意態度，不簽字。進而選擇向更高一級政府信訪揭發檢舉以維權。

3.老賴式。在公共政策的執行中，公眾作為執行主體有時表現出一種抵賴的行為，他們就算是享受到了由政策帶來的優惠，政府在拆遷和征收中也給他們合理的補償和安置，但是，公眾至始至終不承認政策的合法性，認為自己理所應當得到政府的照顧，因此和政府的關系一度惡化，阻撓政策的執行。

四、結語

著名政治學者韋伯曾經說過，執行一項政策比制定一項政策更難。確實，政策執行是一個非常復雜與困難的過程，其中的利益博弈、行為偏差、行政文化都對政策的落實起到阻滯作用。只有具體分析公共政策執行中執行主體行為偏差的方式和產生行為偏差的原因，方可對癥下藥采取相應的對策措施。