從新公共管理到整體性治理

□李 聰

21世紀中需要從新角度以及新方法整合傳統的碎片化管理體制，增進政府工作的整體理性治理效益，切實實現管理制度的整合，并圍繞政府機構和管理需求建立與之對應的協調機制，以公民需求為導向，在系統全局思維統領下圍繞治理藥物整合和協調推動管理體制改革，優化政府組織結構、破除定勢思維影響，圍繞學習型社會建設切實展開各項措施，從而取代新公共管理體系，逐步革新政府管理模式。

一、新公共管理走向整體性治理的歷程

自從20世紀80年代西方各國引進新公共管理實踐模式后，政府管理都是圍繞公共服務進行管理，但隨著社會不斷地發展新公共管理的局限性也逐步展現出來，美國在此背景下為了實現部門高效管理和聯動，從新公共管理上構建了新公共服務體系，構建新型的公共行政模式，但是英國學者對新公共服務分析后指出，新公共服務和新公共管理都無法滿足新時代發展要求，在此基礎上提出了整體性治理。Per-ry Hicks認為整體性治理才是公共行政的發展趨勢，這一點也在我國得到了證實。整體性治理的產生背景主要是有兩個，一是新公共管理的局限性導致其逐步衰落，二是信息技術發展為其治理提供了技術支撐，進而在新公共管理基礎上正在不斷地實施整體性治理，以滿足群眾發展需求，進一步提高行政管理效果。在知識經濟時代中，Perry Hicks提出的整體性治理模式，逐步取締了新公共管理理念，在各項管理工作中產生了積極作用，正在逐步整合傳統的碎片化管理體制，以建立一種新型整體管理模式，推動政府管理工作從碎片化管理走向整體性治理，在實踐工作中展現出自身的價值。

二、新公共管理與整體性治理的對比

(一)新公共管理的優缺點。新公共管理的優勢有三點。

1.分散性。通過結構以及結構和部分等，將權力以及權限等進行均分，保證行政內部各部門之間相互平衡，各部門之間則是通過綜合性協調保證一致步伐，但是不同的控制形式對部門管理效果不同，實際管理中很難達到一致預期管理效果，不適合現代化管理要求。

2.內良性競爭機制的構建。管理中將購買者和提供者分開，將等級式資源分布轉變為競爭機制，這種資源供應更加公平，從而達到資源供應的多樣化。

3.激勵機制的重用。在新公共管理中激勵機制應用范圍極廣，通過具體的績效獎勵和多勞多得理念，以提高工作積極性。但是這些優勢隨著時代的進步，導致政府內部變得無序以及分散，信息技術發展背景下這樣的工作實踐模式無法滿足實際需求。

(二)整體性治理的價值。整理性治理的到來在信息技術推動下，實現了實踐實施和整體優化。

1.信息技術是整體性治理的核心。信息技術成為了當下公共服務系統的重要環節，是串聯整個部分管理和互動的管理，也是整體性治理實現對技術基礎。信息技術是整體性治理的核心，此技術在政府工作中的應用，改變了傳統的工作方式，將以往公民的個性信息紙質記載，改變為現階段的以電子信息系統進行檔案管理和資源整合。

2.目前政府工作是以信息技術為主導。信息技術地位的提升，以往政府以登記官僚為中的結構架設逐步轉變為以信息技術為主的結構形式，信息分析技術也逐步融入到政府管理的各個領域中。

3.信息技術提高了政府工作能力。信息技術應用在于抓取信息，并且實現對信息的分析，這樣以來就能夠將信息資源應用到政府決策和各層次管理中，保證政府決策和管理更加符合現代化要求，進一步提升了政府工作效率，讓群眾能夠享受到更加便捷、快速以及優質化的政府服務。

4.信息技術影響了政策。政策變化中信息技術的出現，提高了政府工作能力，基于信息技術的功能改變了信息技術系統，這樣就會對政策造成影響，可以說目前多數政策都是在信息技術實施和制定的。為此，整體性治理才能切實落實在實際政府行政工作中，達到整體性治理的目標，但要進一步推廣和做好整體性治理，還需要重新優化政府行政管理結構。

(三)整體性治理的主要思想。整體性治理的主要思想中重新整合是核心，對于整體性治理而言，重合性整合的概念是區別整體性治理和整合的區別所在，基于登力維的觀點，重新整理是新公共管理的對立面，一共有6個特點和內涵。

1.逆部門化和碎片化。英國在合并以及功能相近機構重新組合后形成了部門化組織，取締了以往的準政府機構，并且重新無競爭限制的地方機構上建立以合作及社區為基礎的結構，這樣以來就將以往工作體系的結構重新打亂了，注重于整體性管理。

2.大部門式治理。這種管理是以往的中心要素，但在實際工作中，新時代下將信息技術融合其中，實現進一步政府內部管理和優化，取代了傳統的工作模式，旨在將以往季度分散化的無效轉變為實效性管理。

3.重新政府化。這方面杰出的代表是美國28,000名機場安全人員從私人承包商轉移到了邦文官系統，政府正在將一些以往承包出去的項目逐步回收，再次實現政府化管理，這種改革的目的在于實現整體性集中化管理，實現政府內部上下聯動和左右互通，圍繞管理工作重新制定相應的內容，進一步優化政府工作的治理結構。

4.恢復和重新加強中央過程。這個是對新公共管理碎片化管理造成問題提出來的針對性措施。將以往重復的、多頭的等級結構轉變為強調秩序的整體性管理體系，清除冗余部門和工作體系，尤其是在信息技術領域需要變革電子項目，進而實現系統的全面化。

5.壓縮成本。成本主要是壓縮行政成本，這是布什政府的聯邦績效努力中提出的內容，在英國中得到了更多的關注，這一部分是要從長遠角度減少相應的行政崗位，例如文官等，精簡政府人員人數，實現高效工作和壓縮成本。

6.重塑公務支撐的服務提供鏈。用現代化較新的技術為政府工作提供生產力，需要重新設計公務支撐功能、事務處理系統等直接承擔或者是外包等，達到集中采購和專業化發展的目的。

三、結語

從新公共管理產生發展到整體性治理模式這個過程中，要讓政府工作實現上下一體、左右聯動的管理，資源更加集中化、管理走向全局化，整合好內部的資源和管理工作，全面展開推動政府管理體系以及工作體系的革新。本文主要是分析從新公共管理到整體性治理過程中，政府管理體制以及管理思想的變化，并深入分析整體性治理模式的優勢、作用等，為政府部門改革提供較強的借鑒意義。