集體林權存在的問題與改革對策探索
——以扎魯特旗為例

□白李夫

一、林權要素的概述

(一)林權。所謂的林權就是林地、森林、林木的所有的權力和使用的權力，它對林權的客體具有所有權、使用權、收益權、處置權等。當森林權利主體在享有森林權利客體權利的同時，也承擔著相應的義務。林權的特點很多，比如：客體的復雜性廣泛性，內容的多樣性等。

(二)林權的要素。森林權利有兩個要素，一個是森林權利主體，另一個是森林權利對象。在森林權利制度方面，所謂的森林主體是國家的依法享用著森林權利的權利的人，那林權的主體主要包括所有權主體和使用權主體。根據林權主體的廣泛性的特征，林權主體可以是國家或者是集體，也可以是法人、自然人或是其他的組織。從我國已有的林權制度上看，由于林權的主體是國家，所以，林權歸國家所有，除了國家，任何一個集體、個人等都不能擁有森林、林地、森林資源的所有權；它與林權的主體是有所不同的，林權所有權的主體可以是國家，也可以是集體或者個人。與林權主體相對應的是林權對象，林權對象包含森林、林木及林地等。

二、集體林權存在的問題

(一)扎魯特旗狀況。扎魯特旗地址在內蒙古通遼市附近，地理坐標為東經119°34′48″～121°56′5″，北緯43°50′13″～45°35′31″。四面與興安盟科爾沁右翼中旗，開魯縣、科爾沁左翼中—赤峰旗阿魯科爾沁旗，興安聯盟的科爾沁右翼旗接—開魯縣，科爾沁左旗邊界，赤峰的阿魯科爾沁旗，錫林郭勒盟東烏珠穆沁旗、西烏珠穆沁旗以及霍林郭勒旗相連。旗政府所在地魯北鎮距通遼市173公里。扎魯特旗總人口30萬人，由蒙、漢、回等13個民族組成，其中蒙古族占48%，人口密度為17.6人/平方公里。全旗共轄18個蘇木、鎮，206個嘎查、村，主要是以蒙古族為主體，由其它13個少數民族組成的，扎魯特旗以農牧區為主，不過牧區多一點。魯北鎮是旗人民政府所在的地區。該地區是離通遼、呼和浩特、沈陽、大連、首都北京等亦有一定的距離。這些地方都由高級公路連接。扎魯特旗擁有林業用地1181.1萬畝，其中有林地面積291.4萬畝，疏林地面積20.7萬畝，灌木林地面積567.8萬畝，未成林地面積19.2萬畝，苗圃地面積0.8萬畝，無立木林地28.9萬畝，宜林地面積245.1萬畝，林業輔助生產用地7.2萬畝，森林覆蓋率33%。

(二)林業概況。全旗林地面積823.7萬畝，其中，灌木540.5萬畝，喬木251.2萬畝，立木蓄積量272.21萬立方米，森林覆蓋率為32%，建有自然保護區33處，總面積491.1萬畝，該旗有著豐富的水資源，該旗也是森林草原防火的重要地區?，F在的情況是，該旗的森林草原防護面積2,415萬畝。2004年被列為自治區8個重點森林草原防火核心區。全旗現已啟動公益林生態效益補償面積551萬畝，包括重點公益林536.9萬畝，地方公益林14.1萬畝。

(三)集體林權存在的問題。

1.政府管理方面存在困難。旗政府用旗政府的資金購買商業森林，旗政府購買的商業森林管理和養護也需要很多的投資，給當地的財政造成很大的壓力。如果想減輕給政府帶來的壓力，可以把以前的保護生態公益林在界定面積不便的情況下簡單調整生態公益林，這樣可以減輕該旗財政管理和生態福利管理的壓力。保護投資。

2.森林權利登記和認證的過程中存在的困難。旗政府一定要深化集體林權制度的改革，進行相應的改革的過程中，做好林權登記發放工作。群眾對林權登記發證的不理解表現如下：一是有些人進行林權登記的時候不提前提供辦理林權登記所需要的材料，就向有關部分進行投訴，投訴不給辦理林權登記。二是根據林權登記的相關要求和條例，申請林權登記的人必須提供相應的林權登記申請材料后通過審查不缺材料，可以辦理林權登記的情況下進行辦理。但存在的一個問題是，由于申請人的原因，沒有全部補齊或者全部補齊，造成未依法頒發證書的。三是對林權問題的理解不夠。申請人按規定向林權登記機構提交申請材料，而不能要求林權登記機構負責申請材料。

3.扎魯特旗林業的經濟發展中沒有明顯的作用。森林經濟下的發展是具有很大的前景和前途的。所以，發展扎魯特旗林業的經濟是加強林業可持續發展，促進當地林業發展的重要選擇。但是，在林業的經濟發展中，扎魯特旗沒有明顯的作用。在扎魯特旗經濟發展中林業的發展不明顯，發展水平也不快，沒有明顯的快速發展的效率。

4.林木、林地流轉不規范。該地林木、林地流轉和引導不規范，甚至一些林木承包給管理人員或者轉讓等沒有按照指定的流程和程序完成，有時候林權被流轉以后也沒有及時去更新相關的登記手續等問題存在。還有一些問題是少數干班部說了算。這也不合乎情理，使贖買進展得到了嚴重阻礙。

四、集體林權制度改革的對策

(一)全面加快林權發證工作的進度。在保證質量的基礎上，要成立保證林權證質量的管理機構，認真檢查，保證林權發證工作的準確性，該旗加強林權證的重要性，做一些相關的宣傳，加強相關的法律，提升當地人們林農依法維權的想法。

扎魯特旗加強集體林權管理方法，抓好相關的工作，保證林權發證工作的順利進行。也要加強林權檔案的管理工作，加強該旗的林權登記檔案管理制度，保證林權檔案的安全性。針對林權登記發放證書中遇到的困難，要用規范性的文件來解決，并公示。

(二)提升林權登記管理中心的服務職能，創建林業的服務平臺。提升林權登記管理中心的服務職能,加強管理，端正林權登記發證行為，保證林權權利人的合法權益。要加強和發揮該旗林權登記管理中心的職能，保護好林權，讓該旗的森林資源成為一種資產。然而落實好“四權”，也就說保證所有權處置權、經營權、收益權。該旗要積極地探索合理的森林資源轉移方式方法，更加完善林權期限、限制和轉移方式，讓當地的資源得到有效的利用，要防止林農流失林地，維護林區穩定。同時，該旗也要創建林業的服務平臺，加強辦證的服務水平、態度，提高辦證的服務制度，加強服務平臺的水平，為林業生產經營者提供良好的服務條件。

(三)培育新型林業合作組織，提高林業組織化程度。

1.加大對該旗林場改革的財政投入，盡快出臺相關政策。目前我國許多的林場費用較高，職工也多，導致林場貧困。包括扎魯特旗林場費用較高，職工也多，林場也很貧困，光靠當地的旗政府財政是無法承擔林場改革帶來的較高費用問題。特別是員工的安置費用和員工個人社會保障等。以上這些問題造成改革的發展很慢或者改革的效果不明顯。針對這種情況，該旗提出相應的對策，解決財務負擔。加強當地政府對林權集體權的重視度，針對當地情況，制定出一些獎勵措施，這樣能積極地發揮當地林權改革的積極性。

2.改革不要盲目的追求速度。要提高在改革政策中的話語權，改變林場的管理機制，引進人才。扎魯特旗的林場需要科學的管理，提高相關人員的自身的管理水平，加強人才管理。同時也要重視引進人才帶來的作用，該林場為了留住相關的專業人才，應該加強工作人員的工資待遇，工作環境和條件。也可以進行每個員工的工作審核制，每年的績效考核制度，給每位工作人員提高努力的動力，更好的發展舞臺。

五、結語

本文以扎魯特旗為例，論述扎魯特旗集體林權制度的摸索和存在的一些問題。并提出了相應的對策。提出全面加快林權發證工作的進度：提升林權登記管理中心的服務職能，創建林業的服務平臺：培育新型林業合作組織，提高林業組織化程度等。通過這些對策，進一步加強集體林權制度改革對林業發展的加強作用，為繼續深化我國林業經濟提供參考。