全面推進預算績效管理的路徑探討

●劉建民 羅 雙

劉建民，湖南財政經濟學院黨委委員、副校長，經濟學博士，二級教授，博士生導師、碩士生導師。湖南省公共政策與經濟發展研究基地首席專家，湖南財政監督理論研究基地首席專家，享受國務院政府特殊津貼專家，教育部新世紀優秀人才支持計劃獲得者。兼任中國教育會計學會常務理事，中國財政學會理事，全國高校財政學教學研究會常務理事，中國稅收教育研究會理事，湖南省非稅收入研究會副會長，湖南省互聯網金融研究會副會長，湖南省教育會計學會副會長等。

主要致力于財稅理論與政策、稅收籌劃、教育經濟與公共財政等領域的教學、研究工作。主持完成與在研國家課題3項、省部級重大課題2項、重點和其他課題22項，先后在《光明日報》《經濟日報》《中國軟科學》《經濟學動態》《財政研究》《教育研究》《稅務研究》等國內外公開報刊發表專業學術論文120余篇，在人民出版社、中國財政經濟出版社等出版獨（合）著、教材15部，榮獲國家稅務總局、湖南省科研成果一、二等獎等7項。

全面預算績效管理是新時期績效管理工作的根本原則，是提升國家治理能力的關鍵一步，是建立現代財政制度，優化財政資源配置，提升公共服務質量的關鍵舉措，是推動黨和國家重要方針政策落地見效的重要保障。推進全面預算績效管理的核心要義在于建立全方位、全過程、全覆蓋的現代預算績效管理體系。

一、全面預算績效管理是提高國家治理能力的根本要求

（一）全面預算績效管理是財政資金管理精細化的迫切需要

目前政府財政資金使用在“管理和問效”方面做得還不夠扎實和到位，預算與編制管理脫節，“兩張皮”現象明顯。預算編制時對成本、產出和效益分析不足；預算執行中跟蹤監控不規范，財政支出進度滯后、質量難以保證；預算執行終了缺乏科學合理的評價體系，評價結果應用不充分，嚴重制約財政職能的有效發揮。全面實施預算績效管理，將績效理念和方法貫穿于預算管理工作始終，縱深推進預算績效改革，實現預算和績效管理一體化，是提高財政資金使用效率的需要，也是推動完善現代預算制度和建立現代財政制度的重大舉措。

（二）全面預算績效管理是政府履行職能科學化的有效手段

全面預算績效管理以目標和結果導向為核心，切實強化了預算部門單位的績效主體責任，形成了多層級統籌推進的績效管理格局，充分發揮其在深化財稅體制改革、轉變政府職能等方面的積極作用。只有真正將預算績效管理落到實處，才能有效規范政府行為，促進財政資金的合理利用，避免資源浪費，推動提升公共產品和服務的高質量供給水平，真正做到財政取之于民用之于民，塑造良好的政府形象。

（三）全面預算績效管理是國家治理現代化的重要路徑

隨著社會的不斷發展，人民群眾對物質文化生活的要求不斷提高，對政府支出提出了更高效、透明的要求。全面實施預算績效管理可以提升政府的工作效率，實現財政資源的優化配置，提高財政資金的使用效率；可以深化財政體制改革，轉變政府職能，完善國家治理體系，打造服務型政府和效率型政府。政府作為公共管理部門，為社會公眾提供公共產品和服務，將績效理念與政府工作的全過程相結合，實現財政資金預算編制、使用和監督的全程管控，優化國家治理能力。

二、推進全面預算績效管理的重點與難點

（一）全面預算績效管理的重點

1、樹立正確的預算績效管理評價認知。當前政府預算管理模式還是典型的投入導向預算，與之對應的預算績效管理評價體系均按照“投入—產出—結果”來制定績效目標。在評價財政資金預算績效時，關注預算資金的經濟效益固然重要，但政府財政投入的目的通常不僅僅期望帶來經濟總量擴張，還需考慮在經濟增長基礎上的社會全面進步、人民生活水平提高及生態環境改善，而財政資金在這些方面帶來的影響和效益顯然無法用經濟產出指標表示。因此，科學的預算績效評價應該是財政資金的經濟效益、社會效益及生態效益等并重，引導資金投向實現經濟可持續發展、改善居民生產生活及生態環境的項目建設，不斷提高財政資源的質量和效益。

績效管理是以實現效益最大化為首要目標，只有當績效管理創造的收益大于成本時，績效管理才有實施的必要，否則應考慮簡化甚至不進行績效評價。因此，在預算績效管理的實施過程中，確定“全面”范圍時，不能簡單地理解為每一筆財政資金、每個項目都需要實施績效評價，選擇績效評價的項目應有側重。

2、建立全面預算績效管理體制機制。一是完善績效管理范圍和過程管控，績效管理應集中于一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算和社會保險基金預算等各個方面；同時，績效管理應嵌入預算編制、目標管理、績效評價和應用、績效監督等全流程中。二是夯實全面預算績效管理法律和制度支撐，使績效管理上升到法律和法規層面，增強預算績效管理的約束力和強制性。三是完善績效管理結果應用和問責機制，加強績效評價結果在預算安排、政策調整中的約束激勵作用。

3、提升全面預算績效管理方式方法。一是將績效管理融入預算編審過程中，加強規范績效目標申報，嚴把過程控制，使各環節之間銜接更加緊密高效。二是建立預算執行績效監控機制，在各地廣泛開展績效監控，進一步拓展績效監控的范圍和內容。三是完善績效評價結果應用機制，提高績效評價質量。積極在財政重點支出項目和政策績效評價中引入第三方，并實現評價信息共享。四是整合優化財政部門內部機構職責，將績效管理與預算管理充分融合，讓預算績效管理搭載“信息化快車”。

（二）全面預算績效管理的難點

1、績效管理目標設定。目前普遍存在績效目標值難以確定的現象，預算部門考慮到后續績效評價結果，有時會將績效目標設置粗放化或是偏低設置績效目標值，無法保障財政資金使用效率。財政部門在審核績效目標的過程中，缺乏專業的能力及信息的不對稱，只能側重于材料的齊全性、內容的完整性，對績效目標的相關性、科學性等實質內容并未進行審核，導致績效目標的確定不夠科學。另外，政府部門提供的是公共服務和公共產品，預算部門在制定績效目標時往往無法細化，目標設置的邊界模糊抽象，導致后續的考核難以落細落實，績效目標的考核成為形式，無法真正落地。

2、指標體系建設。衡量一個項目績效優劣最直接的方式就是采用績效評價指標，因此，設立一套科學的、標準的、公平的績效評價指標尤為重要。目前各個部門預算績效指標體系設定還處在探索期，缺乏一個科學、全面的評價指標體系。首先，政府部門提供的公共產品，主要用于公共基礎設施建設、社會保障等支出項目，其具體價值有時無法用數字來進行衡量。其次，目前指標體系建設還存在職責細化、量化問題難以確定，眾多部門之間職能交叉，“腸梗阻”現象頻發，具體指標下放到相應責任人比較困難。然后，當前財政部門整體績效指標體系不合理，表現為：共性指標偏多，個性指標偏少；過程指標偏多，效果指標偏少。

3、評價結果應用。目前各部門普遍開展了績效評價工作，但對評價實施過程的重視遠遠高于評價結果應用的重視程度，甚至將績效評價的目的作為一項必須要做的工作，評價結論停留在報告中，極少能夠應用到實際之中，這樣的評價意義不大。具體表現為：績效評價結果沒有與來年的預算編制掛鉤，沒有根據評價結果對項目相關人員進行考核和獎懲，沒有將官員的升遷與績效考核的結果聯系起來；績效評價多側重于事后評價，缺乏對項目執行過程和資金支付進度的追蹤，不能減少項目已經造成的損失和不良影響；對評價結果反饋后的整改情況也缺乏監督，往年評價結果中出現的問題，后續年度中依然出現；沒有建立評價結果應用的規章制度，沒有形成規范的管理辦法。

4、預算績效管理法制建設。全面預算績效管理需要完善的法律和制度，才能充分保證各方利益。目前我國的預算績效管理法律建設還處于發展初期，僅《預算法》從法律角度對預算績效管理作出了規定，但對評價對象、評價標準、范圍及預算評價結果的應用和監督沒有明確規定。財政部門對績效管理也出臺了相關的規章制度，但是法律層面約束仍是空白。

5、預算績效管理信息化建設。當前處于數據化時代，如何搶占先機利用好信息技術，是提高全面預算績效管理效率的關鍵。但我國預算績效管理還主要停留在人工操作層面上，績效管理檔案多為紙質資料，這種形式不利于績效管理工作的歸納和數據匯總。而且，離開信息技術的支持，很難對項目預算管理的全過程進行監控，考慮到評價指標的復雜性，沒有信息系統支持，很難準確得出評價結果。所以推動預算績效管理需要信息技術的支撐，通過信息化手段可以解決傳統手段無法解決的問題。最后，由于績效管理人才隊伍的不足，已有人員對計算機和網絡知識掌握程度不夠，不能滿足預算績效信息化建設的要求。

三、推進全面預算績效管理的實施路徑

（一）把握績效目標設置的難度，完善績效目標評審制度

1、把握績效目標設置難度。首先科學測算績效目標，預算部門要在經過充分調研和論證的前提下，根據行業標準、投入和產出效果等，科學設計績效目標值。重要的是績效目標設置要有一定的難度，并且具有相應的挑戰性和可接受性，避免出現目標設置與實際情況不符的情況。同時在提高目標設置難度時，要注意保證預算部門的接受度，確保其能夠積極主動地去完成預設目標。

2、完善績效目標評審制度。首先應建立部門交叉互評機制，財政部門可以組織各預算單位的人員，按照績效目標設置原則，對績效目標各要素的全面性、關聯性、科學性等進行交叉互評，達到完善績效目標編制的目標；如在互評的過程中發現問題，要及時進行修正，提升績效目標管理的科學性。然后，引入專家評審制度。財政部門委托專家評審，對預算部門提交的績效目標申報材料進行審核，重點為績效指標的真實代表性和目標與預算投資額匹配度等方面，規范績效目標管理，提高績效目標申報質量。

（二）完善績效指標體系建設，量化考核結果

當前需要建立一套科學的、完整的、操作性強的指標體系，規范績效問責程序和步驟，保證整個績效考核過程的公平和透明。首先，要將績效目標量化、細化，無法量化的目標應采用具有可衡量性的定性指標表示，科學論證確保目標符合客觀實際，做到指標設計科學合理。然后，無論共性指標還是個性指標，詳細設定指標標準，增強預算績效指標的實用性。加強個性指標體系建設，除了依照行業分類，設置各行業個性指標體系，同時根據項目功能進行分類，建立個性指標體系，構建指標庫，通過大數據分析等智能手段，增強指標的豐富性和實用性。

（三）強化績效評價結果應用，硬化評價約束力

加強績效評價結果應用，預算績效管理才能真正發揮作用。首先，績效評價不能只重形式，走過場，評價結果要與績效預算安排相結合，對于結果完成較好的部門下年度安排預算可以優先考慮。然后，建立績效評價結果報告制度，評價結果要以報告的形式反饋給被評價單位，對涉及民生的重點項目，需要進行重點通報，加強社會和輿論監督，提供財政資金的使用效率。同時，針對評價結果發現的問題，督促相應人員進行整改落實，增強績效考核的約束力，建立部門預算編制及執行問責機制。最后，完善相關制度及機制建設，如結果應用機制、激勵機制、問責機制、公開透明機制和公眾參與機制，規范預算績效管理評價結果應用的實施流程。

（四）完善預算績效管理的法律制度保障

我國需要不斷完善預算績效管理法律法規體系建設，修改、補充現有《預算法》，確保全面預算績效管理與法律要求相協調，為全面預算績效管理提供堅實的法律基礎。具體表現為：首先，從法律層面上優化全面預算績效管理過程，包括績效評價目標管理、績效執行監控、績效評價結果應用、財政資金配置、績效問責機制和審查制度等方面；同時在預算立法中完善預算編制、審批、執行和監督等環節的規定，使預算執行符合法律和制度規定；最后，借鑒國外先進的經驗，總結我國全面推行預算績效管理以來出現的問題，推動我國的預算績效管理逐步走上法治化道路。

（五）注重預算績效管理信息化應用

預算績效管理是一項涉及領域廣、信息量大、透明度要求高的工作，須利用網絡信息化技術，科學統計分析數據和材料，構建基礎數據材料庫，實現績效管理信息化對全面預算績效管理全方位、全過程、全覆蓋的支撐和保障。首先，拓展績效目標的指標庫，完善績效指標歸集和分類，系統設置項目及預算執行計劃和實施階目標值。然后，常態化采集管理重點績效跟蹤信息，對績效目標實現和項目活動進展情況進行持續跟蹤和監督檢查，有機結合發現偏差與及時糾偏等控制方式，保證績效目標順利實現。最重要的是，實現系統對結果應用相關信息的歸檔管理功能，保持數據的完整性，并將所有環節的評價結果提供給財政及預算部門（單位）參考，指導下一年預算安排及完善項目管理。最后，加強預算信息管理人才隊伍建設，培養和引進專門的人員，確保預算績效管理信息化工作落到實處。■