以管資本為主加強國有資產監管的路徑分析

●劉軼齊

“地方財政監督創新與探索”專欄

黨的十八屆三中全會通過的《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了針對國有企業改革的目標和任務，強調以國有企業改革為基調，發展混合所有制經濟、完善現代企業制度為重心。營造良好的政商環境，堅持政企分開，轉變對國有資產的管理方式，以“管資本”的方式參與企業，實現國家資本和企業的良性互動，國有資本提供企業經營所需資金，國有企業在為國家發展戰略的基礎上，逐步實現其效率的提升。

一、國有資產管理向“管資產”改革的現實背景

改革開放以來，國有企業的股權及人事任命權大部分由政府掌握，特別是地方政府。因此，產生了一系列的問題，如產權不明晰、雙向尋租、代理問題嚴重等，致使國有企業效率低下。

一方面，由于國有企業股權掌握在政府手里，受政府行政干預較多，可能會幫助地方政府承擔一些政策性負擔，如冗員、稅收、財政收入或經濟增長的任務，導致大多數資源都流向了國有企業。但由于其使用效率較低，不僅造成了資源浪費，還擠占了其他優質企業經營所需資源，造成我國整體資源配置效率較低，公平與效率雙重損失。

另一方面，由于國有企業產權不明晰，造成了更大的代理問題。國企的經理具備官員和經濟人的雙重身份，但其出于政治晉升或私人利益，往往會造成“短視主義”，損害國有企業的利益，造成國有企業運行效率低下。綜合來看，需要完善政府對國有企業的管理方式，從以前的經營干預轉變為以股東的方式參與企業管理，僅作為出資人，逐步以市場化方式運作國有資本，提高資本運作效率。同時，也要完善公司治理機制，建立完善的監督與激勵機制，同時逐漸以市場化方式選聘經理層。充分發揮國有企業的資源優勢以及規模優勢，讓國有企業在承擔社會責任的基礎上兼顧自身效率，謹防顧此失彼的不平衡現象，煥發國有企業的活力。

面對國有企業長久以來的體制性問題，黨的十九大提出完善國有資產管理體制的方案，即專門設立國有資產運營公司來負責國有資本運作，充分利用專業化優勢，同時增加了金字塔層級，充分體現了國家簡政放權的方針政策。國有資產管理體制的改革，不僅能提高資源配置效率，使資源流向效率更高、產出更高的領域；而且能夠進一步減少政府對國有企業的直接干預，弱化國有企業的政策性負擔及政府對企業的尋租，改善國有企業經營績效，做大做強做優國有企業。

二、從管企業到管資產再到管資本的重要意義

黨中央、國務院強調，國有資產管理要從“管資產”向“管資本”轉變，改組組建國有資本投資、運營公司，以實現國有資本在專業化平臺上高效運作，放大國有資本功能，推動國有資本合理流動優化配置。這一改革標志著國資監管的內容發生重大改變，具有重要的現實意義。

第一，有利于真正實現政企分開、政資分開。以“管資本”聯結國資委監管機構、國有資本運營公司以及國有企業，形成三位一體的組織架構，可以在明確政府和企業關系的基礎上，減少政府對企業的干預，明晰定位，各司其職，充分發揮監管者、出資人代表及經濟人主體企業三位一體架構的作用。基于以市場化方式投資、管理國有企業的目的，設立國有資本投資公司和國有資本運營公司，國有資本投資和運營公司再以股權投資混合所有制企業，而混合所有制企業完全按照市場機制進行運作，這就清楚地劃分出國有經濟融入市場時的管理層級以及各層級的管理界限，從而真正實現政企分開、政資分開。

第二，有利于調整優化國有經濟布局。國有資產管理過去強調通過管人、管事、管資產來管好企業，但企業實物形態十分復雜，涉及大量的人、事和資產，流動性差。而國有資本是價值形態，流動性好，交易性強。現在強調以管資本為主，通過對國有資本職能和投向的有效監管，有利于國有企業按照市場機制，通過產權交易等方式加快企業戰略重組，不斷優化國有經濟結構和布局。

第三，有利于提高國有資產運營效率。以管資本為主加強國有資產監管，國有資本運營效率和國有企業經營業績考核將更具針對性與可操作性。同時，以管資本為主的管理體制，強化國有資本運營，國有企業股權變更和聯合重組將更加頻繁，有利于國有資本跨企業、跨行業流動，使國有資本投向效率更高、綜合效益更好的行業領域。

第四，有利于國有企業完善國有企業治理。“管資本”的監管方式轉變能緩解國有企業的代理問題，有利于緩解政府與企業之間的信息不對稱，減弱國企經理人的機會主義行為。同時能夠更有效地監督國企的運作，有利于促進國企完善公司治理機制、建立現代企業制度、設立董事會和監事會，優化董事會和監事會結構。

三、加強國有資產監管的路徑探討

（一）完善國有資產出資人代表制度

改革開放以來，我國在國有資產管理體制改革中不斷探索和創新，積累了許多經驗。其中，出資人代表制度為重大創新成果，其由“企業國有資產屬于國家所有，國有財產由國務院代表國家行使所有權”的規定發展而來。為堅持和完善這一制度，應在以下幾方面繼續努力。

1、明晰國有資產監管機構的權責分配。政府作為出資人應以股東身份監管國有企業，履行監管等出資人職能，但不干預企業經營，企業應當堅持其作為市場中的經濟人主體自主經營、自負盈虧。進一步地，政府應統籌協調出資和監管兩項職能。國有資產監管機構應運而生，政府特設其代表本級政府履行出資人職能，并監督管理國有資本的運作，但不履行政府公共管理等職能，是一種市場化經濟主體的表現。順應改革浪潮，堅持市場化方向，實現出資、監管有機協調統一，提高國有資本運作效率，改善資源配置效率。

2、定期向上報告國有資產配置及使用情況。在我國，由于國企是全民所有，使得剩余索取權和剩余控制權相分離，進而可能導致國企經理出現道德風險和逆向選擇問題。因此，有必要定期向負責監管的全國人大常委報告國有資產的具體情況，加強對國有企業的監督，防止浪費國家資源，緩解資源配置扭曲。

3、進一步明確和完善國有資產出資人職責。為了厘清政府的職責，提高資本管理效率以及企業資本投資回報率，政府特設國有資產監督管理委員會，代表本級政府以出資人即股東的身份，對管轄范圍內的企業進行監督管理。這是國有企業深化改革道路上一項重要的制度，中央及地方政府在減少政府對企業的干預，特別是對國有企業。具體來講，國資委作為專業的資產管理機構，根據比較優勢理論，應當充分發揮其專業化優勢，逐漸將出資人監管機制推廣完善，使其具有普適性。

進一步地，要明確國資委的職責定位，以恢復企業活力、提高經營效率為主要監管目標，積極行權，科學行權，合理放權，依法放權。而國有資本投資、運營公司作為出資人主要負責企業重大決策，包括投融資計劃、產權管理等。具體到企業經營運作等事項，則歸屬于企業權責，企業自主經營決策。集團企業的監管以上一級管理為原則，防止越級干預，出現職責不清，管理效率低下等問題。國有資產監管部門逐步明確各自職責，發揮各自專業化優勢，使國有企業在承擔部分社會目標的基礎上逐步成為市場主體，以市場化的方式經營，提高國有企業效率，優化資源配置效率。

國資委需進一步明確其監管重點：一是合理配置國有資本，以國家產業政策為向導，企業經營效率為考量，綜合市場需求等，科學調整存量，謹慎配置增量，改善國有資本配置效率。二是加強對國有資本運作效率及質量、監管企業經營狀況、財務狀況等的關注，以便調整國有資本的配置。同時，嚴格監管國有產權在市場上的流通，適時放寬國有產權交易限度和力度，既要保證國有資產不流失，也要兼顧國有資本的流通性。三是分類監管國有企業，依據國企的功能和性質，賦予差異化的考核標準，防止“一刀切”產生負面的代理問題。改進考核標準體系，公益性質的更注重社會責任、社會問題的解決等，而一般的國有企業則應綜合性地將經濟增加值、創新能力、經營效率、社會責任、環境保護等納入考核體系。四是完善國有企業經理人激勵機制，不僅要逐步引入經理人市場機制，將經理人薪酬與其能力等掛鉤，實現經理人選聘和薪酬雙重市場化。而對于傳統的官員經理人，應將企業經營效率納入考核結果，并將考核結果與職位晉升有機統一起來，使經理人最大化為國有企業創造價值。五是推動企業建立現代企業制度，完善公司治理結構，實現黨政領導與公司治理的有機結合的雙重治理模式。以出資方式參與企業，以派遣董事等方式參與企業經營，使企業在完善的公司治理機制下逐步實現自主經營。

（二）改革國有資本授權運營體制

國有資本投資、運營公司的主要作用是專業高效地運作國有資本，依據國家的戰略規劃、產業政策、企業的經營狀況及實際資金需求等，進行資本投資運營，促進國有資本合理流動，優化國有資本布局，提高國有資本配置和運營效率，更好地服務國家戰略需要。轉變現有國有資產管理方式，要向“管資本”的新型模式邁進，受國務院委托，以國資委為主要出資人，授權于專業資本運作機構即國有資本投資、運營公司。

1、改組組建國有資本投資、運營公司。以國有資本投資回報率以及運作效率提升為目標，轉讓國有股權，并以國有資本為企業經營提供資金，組建國有資本投資、運營公司。再者，為實現國家戰略目標、提升產業競爭力，將部分符合條件的國有獨資企業集團改組，通過投融資、科技創新、產業調整以及資本運作等方式，在國家戰略、支柱性行業或部門完成產業轉型升級，優化國有資本配置結構。目前，中央企業母公司大部分是控股型的產業集團企業，一般都有相對固定的專業投向，應利用其現有優勢，擴大產業規模、提升產業競爭力，放大其他方面的功能，包括投融資、戰略規劃等。可撤銷集團部分管理部門，將母公司改組成為國有投資公司，不僅可以精簡結構，還能夠提升國有企業辦事效率。與此同時，不少地方國資委也已完成“三位一體”模式的架構改革。一般來講，國資委出資組建國有獨資公司，即國有資本投資、運營公司來專業運作國有資本，類似于新加坡的淡馬錫模式。國資委作為股東，向公司派遣董事參與經營。而作為一項市場化改革，公司應落實職業經理人制度，依法依規聘請高水平、具備專業素養的職業經理人。

2、構建“國資委—國有資本投資、運營公司—國有企業”的三層組織結構。國資委授權國有資本投資運營公司履行出資人職能，成為國有企業股東。在“一企一策”的基礎上，進一步明確授權的范圍、內容及方式，以國有資本投資和運營公司為專業投資平臺，運作國有資本，履行股東職責。相應地，作為股東，應依法行使股東權利，以其出資比例承擔有限責任，向所轄企業派遣董事，以國有資產保值增值、戰略規劃或投資回報率為目標。以“管資本”為核心，改變國有資產監管方式，是國有企業深化改革的切入點。為此，國資監管部門要在簡政放權上有新突破，進一步轉變職能，將經理層人事和投資決策等經營決策權真正放下去、放到位。在績效考核方面，公益類企業應與商業類企業分開，分別建立不同權重的績效考核評價指標體系，提升監管的效率和質量。與此同時，國資委對國有企業進一步放權并減少行政干預，授權國有資本投資運營公司監管，成為提高國有資本邊際效益以及高效運作的專業平臺，實現國有企業所有權和經營權分開，并將國有資本管理體制由“國資委—國企”的二級結構轉變為“國資委—國有資本投資、運營公司—國有企業”的三層組織結構，形成“監督—管理—經營”的三個層次。每一個層次和每一級框架都承擔著不同的任務，各自的權利和責任也不一樣。國資委負責出資，而國有資本投資運營公司負責專業化投資和資本運作，以市場化方式推動國有企業自上而下的改革，新型的監管方式、營運方式也更貼近企業作為市場主體的趨勢，積極發揮企業資源利用效率，促進國有經濟良性高效發展。正確處理好“放活”和“管好”的關系。在簡政放權政策導向下，作為國有資產出資人代表，應結合國家戰略需求、產業升級、企業長期發展需要等有的放矢，明確自己的職責范圍，放管有機結合，以放權恢復企業活力，以監管約束企業或企業經理人不規范行為。這樣既能及時掌握企業經營運行狀態，作出調整和反饋；引入專業資本運作組織，又能為國有資本經營注入新鮮血液，發揮各方機構分工專業化優勢。重新分配國有資本監管的各項事務，明確各自的權利范圍及職責劃分，防止越權干預，多頭管理，造成管理混亂、權責不清等影響企業運營效率的問題。

（三）落實國有企業微觀市場主體地位

1、完善公司治理機制，落實董事會職權。長久以來，國有企業雖然經歷過多次改革，但仍受行政干預較多。此次增加國有資本運營公司，增加了金字塔層級，能夠有效削弱政府對國企的直接干預，且向市場化改革又邁進了一大步。政策執行有效與否，不僅與政策本身的有效性、政府的執行力有關，還需與企業自身的機制相匹配，才能發揮最大效用。因此，在簡政放權的政策下，國有企業也應順應改革完善公司治理，建立與制度相適應的治理模式。最重要的是規范董事會，有效發揮其在選聘經理人、薪酬激勵、履行重大決策等方面的作用。央企作為特殊的國企，應逐步在市場化選聘、合同管理、薪酬激勵以及退出機制等方面予以完善。

2、合理配置國有資本，放大國有資本功能，優化資源配置。對于國有企業的放權與國有資本的配置，需特別注意與上市公司有關的權限，由于上市公司是央企的資本運作平臺，與央企的發展及國有資本投資息息相關，包括兼并重組、產權交易、投資運營等。

3、完善薪酬激勵方式，探索中長期激勵。央企審批其高新技術型子公司股權激勵和分紅方案，企業分紅支出計入應付工資總額，但不受工資總額限制，且不作為工資福利費的計提依據和基礎，中央企業可以依照實際情況積極實施適合本企業的股權激勵計劃。放權政策的實施不僅以中央企業為標的，進一步拓展到中央企業下屬企業以及央企集團，表明了中央政府簡政放權的決心和態度，為恢復國有企業活力的一劑良藥。

4、攻克改革難關，推進改革有效實施。自古以來，任何一項改革的推進都不會平穩無障礙，都會遇到一定的阻力和困難。對于改革過程中出現的難點和模棱兩可的問題，應及時作出明確的指導，以確保改革后續工作順利推進。例如，除主業關乎國家安全、涉及經濟命脈的行業或領域，中央企業審批其下屬公司的混改方案，只需按文件要求的程序報送即可，進一步深化了國企混改的深度、廣度和力度，推動改革進一步實施。

（四）推動國企混改，切實轉變機制

當前，正以混合所有制改革為突破口深化國有企業改革。相應地，國有投資、運營公司主要服務于混合所有制企業，作為出資人，行使股東權利，派遣董事參與企業經營。深化國有企業改革，既要推動混合所有制改革，更要改變企業的經營模式，完善公司治理機制。在混合所有制改革下，為國有企業引入非國有資本，解決國企產權不清、所有權和剩余索取權分離導致的代理問題。公有制經濟和非公有制經濟的結合，激活了國有企業的生命力和活力，同時解決了私營企業（包括集體企業等）融資難、資源獲取受限等導致的發展質量滯后問題，實現國企和民企的“雙贏”。參照 《關于國有企業功能界定與分類的指導意見》，本著“宜獨則獨，宜控則控，宜參則參”的原則，公益類企業以國有獨資公司為主，關乎國家安全或具有自然壟斷的企業主要是國有絕對控股企業，而一般處于充分競爭行業的企業則是國有控股或參股公司。國際上的認定方式一般是，國有持股50%以上的企業為國有控股，反之，則不是。因此，對于國有絕對控股，應在國有企業管理的基礎上，積極引入市場機制，充分發揮政府和市場兩只手雙重機制下的協調作用。而國有控股、參股公司應完全以市場化方式經營，促進競爭領域的所有公司積極參與市場競爭，深化混合所有制改革。

總之，無論是哪種類型的國有企業，都應積極地引入市場機制，但需明確不同類型的國有企業，政府與市場權重有一定的差異。在國有絕對控股，不能也無法完全以市場化方式經營，而國有控股、參股企業應完全放開以市場化方式經營，實現國民企良性結合、公平競爭。目前，很多海外項目明令禁止國有企業進入，但允許國有參股公司加入。以市場之手配置資源，減少政府干預，為企業營造良好的營商環境。■