對創業擔保貸款財政貼息資金效益及政策執行情況的思考
——以甘肅省為例

●陳艷霞

創業擔保貸款政策是中央財政支持普惠金融發展專項資金政策中的一項，是政府為支持個人創業就業，扶持小微企業發展而出資設立的專項基金，對符合特定條件的自主創業者或企業提供貸款擔保和財政貼息的一項政策。創業擔保貸款政策是實現下崗失業人員創業和再就業的一項重要扶貧政策，自2002年12月中國人民銀行、國家經貿委、勞動和社會保障部共同頒布《下崗失業人員小額擔保貸款管理辦法》開始實施。近幾年來國家先后多次制定出臺相關政策進行調整、拓展、充實和完善，使創業擔保貸款政策覆蓋范圍更廣、門檻不斷降低、扶持力度更大，對擴大就業和促進社會和諧穩定發揮了重要作用。

一、甘肅省創業擔保貸款發展情況

為充分發揮創業擔保貸款政策在促進創業、帶動就業中的重要作用，支持甘肅經濟平穩創新發展，甘肅省根據《關于實施創業擔保貸款支持創業就業工作的通知》（銀發 〔2016〕202 號）、《普惠金融發展專項資金管理辦法》（財金〔2016〕85號）等，研究制定《甘肅省普惠金融發展專項資金管理實施細則》《甘肅省創業擔保貸款實施辦法（試行）》等文件，有力地推動了該省創業擔保貸款工作的落地落實，取得了較好的工作成果和經驗。如：在貸款對象方面，該省明確將返鄉創業農民工、建檔立卡貧困戶、就業困難人員（含殘疾人）、復員轉業退役軍人、刑滿釋放人員等納入重點扶持對象；在貸款主辦銀行方面，主要包括郵儲銀行甘肅省分行、農行甘肅省分行以及甘肅省農村合作金融機構（包括農村商業銀行、農村合作銀行、農村信用社）等金融機構；在貸款申請審核方面，已形成“借款人依規定申請、人力資源社會保障部門按規定審核借款人資格、擔保基金運營管理機構按職責盡職調查、經辦銀行審核放貸、財政部門按規定貼息”的審批流程；在擔保基金管理方面，由政府指定的公共服務機構或其委托的融資型擔保機構負責運營管理，實行單獨列賬核算等。

甘肅省自開展創業擔保貸款工作以來，積極進行政策推行宣介，不斷創新工作方式方法，創業擔保貸款規模持續增長，群眾受益面不斷擴大，政策促進創業就業效應顯著，達到了財政資金撬動社會資本的杠桿作用，有力拉動了當地經濟發展，維護了社會和諧穩定。

二、創業擔保貸款財政貼息資金效益

創業擔保貸款政策執行以來，以推進創業、帶動就業為目標，充分保障了小微企業、城鄉低收入者及貧困人群等我國普惠金融重點服務對象的基礎金融服務可得性，創造了更多就業崗位和創業機會，提高了城鄉弱勢群體收入水平，在擴大就業、改善民生方面發揮了重要作用。

（一）促進城鄉居民就業創業

該政策實施落地，一方面有效緩解了小微企業融資難、融資貴問題，幫助企業實現擴大再生產，增加企業用工人數，擴大就業覆蓋面；另一方面，有力支持了高校畢業生、城鎮失業人員、返鄉人員等自主創業，解決了創業者缺乏起步資金的難題。如：蘭州市某小微企業2018年獲得創業擔保資金3.99億元，較年初增加0.2億元，增幅139.19%；白銀市某勞動密集型小企業2017年獲得創業擔保貸款200萬元，吸納300多名失業人員再就業。又如，定西市某區2015—2017年向失業人員、高校畢業生等發放創業擔保貸款1.6億元，共受理城鎮長期失業人員2750人、高校畢業生560人、退役軍人205人、自主創業者387人，帶動就業5300人以上，較好地實現了創業帶動就業的倍增效應。

（二）提高弱勢群體創收能力

創業擔保貸款主要面向城鄉就業競爭力相對較弱、收入相對較低的群體，通過提供相應額度的創業貸款，幫助有創業愿望、創業能力的城鄉居民擺脫貧困現狀，提高創收能力，真正實現從“輸血”到“造血”的轉變。如，婦女小額擔保貸款激發了縣域婦女創業就業熱情，涌現出了規模養殖、種植以及零售商業服務等一批婦女創業實體，較好實現了婦女創收的目標；又如，白銀市某區累計發放4.44億元婦女小額擔保貸款，支持9836名婦女開展自主創業，年平均收入增加2236萬元。

（三）帶動縣域農業經濟發展

圍繞地方經濟結構調整和經濟發展方式轉變，充分發揮創業擔保貸款政策的引導作用，積極發展地方蔬菜、養殖、種植、草牧等特色農業產業，形成“一戶帶多戶”“小戶變大戶”的牽引輻射式發展，不斷促進和帶動縣域農民從種植小麥、大麥等傳統作物向種植蔬菜、水果等高經濟作物轉變，從單一種植業向種養結合的多元化產業結構轉變。如平涼市某縣通過創業擔保貸款政策帶動形成具有當地特色的牛、果、菜三大農業產業基地，目前牛飼養量達到11.65萬頭，新植蘋果園1.5萬畝，蔬菜生產基地及種植示范點11個，極大地促進了縣域農業經濟發展。

（四）促進縣域其他行業發展

按照寬領域、廣覆蓋、可持續的思路，創業擔保貸款投向批發零售、餐飲服務、民間民俗文化旅游產品開發等多個行業，極大促進了縣域其他行業經濟的繁榮發展，形成了區域效益和特色優勢，帶動了城鎮化、工業化、農業現代化發展。如金昌市某縣將創業擔保貸款的8.7%投向批發零售業、3.7%投向餐飲服務業、1.6%投向農產品加工業、0.8%投向家庭手工業等。

（五）維護社會和諧穩定

近年，由于我國產業結構調整升級，縣域經濟增長吸納勞動力的作用有所減弱，勞動力供大于求的總量矛盾和就業結構性矛盾仍然突出，加之甘肅省工業企業較少，提供的就業崗位有限，每年待注冊報到高校畢業生呈增長趨勢，使得縣域就業壓力較大。開展創業擔保貸款政策和財政貼息支持是促進創業、帶動就業、維護社會穩定的重要扶持措施，一方面鼓勵高校畢業生自主創業，一定程度減輕就業壓力；另一方面，對殘疾人、退役軍人、刑滿釋放人員等作為重點對象扶持，解決他們的就業難題，對維護社會穩定具有重要意義。

三、政策執行中存在的問題

從實際情況看，創業擔保貸款政策在助力就業創業、帶動脫貧增收方面發揮了積極效益，但在政策落地執行中也存在一些問題和困難，需要深入研究、積極解決。

（一）部分政策規定限制貸款規模擴大

在貸款申請條件上，政策規定，個人申請創業擔保貸款“除助學貸款、扶貧貸款、住房貸款、購車貸款、5萬元以下小額消費貸款 （含信用卡消費）以外，申請人提交創業擔保貸款申請時，本人及其配偶應沒有其他貸款”“借款個人和小微企業，累計貸款次數不得超過3次”等，但符合該條件的創業者基本都申請過其他貸款，有的已多次申請，達到了3次上限，這一部分自主創業人員融資需求無法滿足。

在擔保基金規模上，政策規定擔保基金與發放貸款比例為1:5，即貸款發放額不允許超過擔保基金的5倍。由于部分縣區擔保基金籌集渠道有限，縣級財政財力吃緊，每年定期補充擔保基金困難較大，擔保基金規模較小，一定程度制約了創業擔保貸款發放和規模增長。個人貸款額度上，政策執行以來，個人貸款額度由最初的5萬元、8萬元、10萬元，調整到目前的15萬元，但稍具規模、經營成熟的商戶反映創業擔保貸款額度較小，不能滿足實際融資需求，而外部各種網貸平臺融資條件靈活，部分急需用錢且金額較大的商戶，往往會首選快捷便利的網貸或商貸解決資金臨時周轉困難，不再申請創業擔保貸款。

（二）相關部門工作合力還需進一步凝聚

創業擔保貸款政策執行需要各級財政、人社、金融機構等多個部門之間的協同推動，其中任何一個環節出現問題，都會影響整個貸款工作的正常運作。當各方在做決策時，會從自身角度出發，有時不利于創業擔保貸款工作的順利開展。對財政部門，其關注點主要集中在保障有限的公共財政資金獲得最大的應用效應，尤其是財政資金當期支出效應，加上擔保基金、貼息等，對資金緊張的地方財政部門來說是一項較大的財政支出負擔；對金融機構，其工作目標主要是確保銀行本身的工作效益，實現利潤最大化，因此部分社會效應較好但經濟效益不理想的項目可能較難通過銀行的信貸審查；勞動保障部門作為政府就業和再就業的主要負責部門，其主要是實現最大程度的就業和再就業，因此期望能夠盡可能地擴大規模，擴大受益人群數量。

（三）財政貼息資金滯后或過早下達帶來問題

由于以前年度各級政府財力有限，財政貼息資金指標下達不夠及時，影響了貼息資金的撥付進度，尤其對以先墊后補的方式償還利息的部分縣區，由于財政貼息下達較慢，使得個人墊息周期較長，在一定程度上影響創業擔保貸款政策的落實。此外，由于財政貼息資金不能及時撥付至相關金融機構，個別金融機構從擔保基金中支取貼息資金，導致擔保基金規模變動頻繁，為創業擔保貸款穩定有序發展帶來風險。為改善上述情況，近年提前預撥財政貼息資金，使得部分縣區貼息余額較大，影響了地方財政支出率指標。部分縣區為提高資金支付率，將財政貼息撥付至就業局或金融機構賬戶，導致資金余額留滯在其他單位賬戶。如某縣財政局向當地某銀行提前撥付財政貼息資金33.13萬元（中央級23.19萬元，省級6.96萬元，縣級2.98萬元）。

（四）基層人員專業能力有待提升

調研中發現，部分縣區工作人員在財政貼息資金、擔保基金管理中存在不專業的情況，影響了政策執行效果。如，某縣區將多種性質的資金在同一賬戶中進行收支，會計核算不專業；又如，某縣就業局財政貼息資金及擔保基金管理人員是非會計專業，且身兼其他工作，對財政貼息資金核算不清晰、收支賬戶混亂，存在一定風險隱患；再如，有的縣區對年度重要撥款文件未進行妥善保管，對撥款憑證也未明確標注撥款年度、用途等具體信息，導致無法準確判斷財政貼息資金年度屬性及對應支付情況。同時，部分金融機構及縣區財政局存在輪崗或人員流動等導致工作斷層的情況，新上崗人員對于之前年度賬目、政策及資金撥付等情況不了解，再加之檔案資料和重要憑證保管不完善，導致工作銜接方面出現問題，對創業擔保政策執行及規范管理造成一定影響。

（五）縣級配套貼息資金不能及時到位

按照《甘肅省創業擔保貸款實施辦法（試行）》，市縣級財政局對創業擔保貸款貼息資金承擔9%。但由于部分縣區財力困難，存在不能及時撥付配套資金的情況。如某區財政局2015—2018年創業擔保貸款財政貼息縣區級配套資金未落實，欠撥相關金融機構169.33萬元。調研中發現，一些縣區2018年縣財政自給率在10%以下，全縣90%以上的財政支出依靠上級轉移支付，在落實“三保”支出后，縣財政可用資金十分有限，在支付創業擔保貸款縣級配套貼息資金上存在困難。

（六）貸款風險管控難度較大

一些金融機構反映，受經濟下行、市場環境等因素影響，部分企業、個體戶經營發展困難，出現本金拖欠、貸款逾期等情況，甚至出現貸款人失聯、離婚或者拖、逃、賴債等現象，使得部分貸款回收難度較大。另外，按照合同要求，在貸款人無力或無法償還貸款的情況下，擔保人應履行還款義務，但在實際工作中存在擔保人不配合或無法從其工資賬戶中直接扣劃款項等原因，增加了貸款收回難度。

四、加強創業擔保貸款資金政策落實的建議

（一）強化部門協作，持續推動政策落地落實

各級財政、人社、金融機構等部門須進一步提高政治站位，深刻認識創業擔保貸款政策在激發高校畢業生、城鎮人員、失業婦女等就業創業方面的積極作用，以及在帶動縣域經濟發展、維護社會和諧穩定方面的重要意義，在開展工作過程中加強政策交流以及財務信息共享，形成部門之間的默契配合。同時，財政部門要加大對創業擔保貸款工作的支持力度，保證擔保基金合理使用、縣級財政貼息資金及時到位，真正做到有效凝聚工作合力，共同推動政策持續發展。

（二）加強信息溝通，動態跟蹤財政補貼資金使用情況

財政補貼資金延遲滯后或過早過量下達，對政策執行效果都會造成不利影響。為解決信息不對稱問題，提高資金使用效率，一方面，建議搭建信息共享渠道或互通網絡，財政部及各市（州）、縣（區）財政部門能夠及時準確掌握創業擔保貸款發放規模及財政貼息資金使用進度等，適時適度下達補貼資金。另一方面，建議建立財政貼息資金使用情況橫向反饋機制，加強金融機構與財政、人社等部門數據銜接，確保各部門數據之間的一致性和及時性，確保財政貼息資金及時補貼到位。

（三）開展崗位培訓，著力提高基層人員專業素質

一方面，建議定期召開創業擔保貸款工作推進會，宣傳講解創業擔保貸款最新政策，提高基層工作人員對政策的把控能力和業務水平，建立規范管理意識。另一方面，通過建立工作交流平臺或開展座談會等形式，交流和溝通好的工作經驗和管理模式，共同探討解決政策執行中遇到的問題和困難。同時，健全工作銜接機制，制定詳盡可操作的工作流程和規范，加強對創業擔保貸款工作相關的檔案收集、整理、裝訂、歸檔以及移交、保管、統計等管理工作，使工作有據可依、有檔可查，防止出現由于輪崗或人員調動等因素導致的工作斷層情況。

（四）完善信用機制，全面加強信貸風險管控

建議各市（州）、縣（區）結合實際工作情況，建立創業擔保貸款信用評價等級機制，將風險防控貫穿于貸前、貸中、貸后全過程，探索優化風險分擔機制和呆賬核銷機制，并通過定期跟蹤、回訪以及行政督促等措施辦法，切實加強貸款風險管理。同時強化人社、財政、婦聯等單位協同金融機構共同參與貸中管理，定期深入借款企業及個人經營場所，及時掌握創業動態，了解生產經營情況，幫助其解決創業難題，定期跟蹤本金歸還情況。對逾期貸款，要采取多種有效措施進行催收，建議由地方公安局、法院、金融機構等單位組成創業擔保貸款清收工作領導小組，通過干部上門催收、法院起訴、呆賬核銷等手段，有效清收逾期貸款，全面管控信貸風險。

（五）健全評價體系，加強資金效益跟蹤評估

建議建立健全資金效益評價體系，持續跟蹤創業擔保貸款、財政貼息資金使用情況及資金效益，完善效益評價辦法，對評價目標、指標體系、評價方法、評價結果運用等情況作出具體規定，并分行業、項目、產業進行對比分析。一方面，對于資金效益帶動明顯，能夠幫助脫貧致富的產業或項目，在政策及信貸方面可給予傾向性支持；另一方面，對于創業計劃目標與實際效果差距較大，創業質量和效益不高，容易形成信貸風險的項目慎重對待，為下一步更好發揮政策效應、加強資金管理、確定資金投向作為重要參考依據。

（六）加強與地區經濟社會發展聯動，擴大和提高政策綜合效應

結合當地經濟社會發展情況，引導創業擔保政策重點扶持符合產業發展方向、具有市場發展前景的項目，把創業擔保貸款與市（州）、縣（區）特色產業結合起來，與鄉村振興和農業現代化發展、新型業態發展結合起來，促進和帶動各類新經濟的發展，扶持貧困地方經濟社會發展，不斷擴大和提高政策綜合效應。■