建立預算績效管理與政府會計信息的配合機制

●韓曉明

2018年9月1日，中共中央、國務院公開發布 《關于全面實施預算績效管理的意見》（下稱《意見》），明確提出“全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求，是深化財稅體制改革、建立現代財政制度的重要內容，是優化財政資源配置、提升公共服務質量的關鍵舉措，加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系。”根據《意見》，現行預算績效管理存在的突出問題包括：績效理念尚未牢固樹立、績效管理的廣度和深度不足、績效激勵約束作用不強、績效評價結果與預算安排和政策調整的掛鉤機制尚未建立等。

要解決上述問題，需要建立預算績效管理的核心工作框架，具體包括：建立預算績效管理的各項細化政策框架，并推動各項政策的實施落地；建立預算績效管理具體工作在實務中的良好運行機制，實現預算績效管理的規范化、日常化、信息化；促進各部門、各單位從自身的職能、業務活動和管理條件出發，積極探索恰當的預算績效管理實施細則，扎實打好工作基礎，實現預算績效管理的順利推行。在這個過程中，建立和完善預算績效管理所需的信息體系，是實現一系列核心工作的基本條件之一，本文著重探討如何建立政府會計信息與預算績效管理的配合機制，以發揮其在預算績效管理中的積極作用，助力實現預算績效管理目標。

一、預算績效管理的信息需求

預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。它強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果，要求政府部門不斷改進服務水平和質量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務，使政府行為更加務實、高效。作為專門針對預算資金使用過程、結果導向的管理體系，預算績效管理需要一整套信息加以支撐。

（一）預算績效管理信息總體需求

預算績效管理的實質是對政府使用預算資金的投入產出進行全面管理，實現投入產出的動態優化。基于此，獲取全面、完整的相關信息是實現科學、高效管理的前提，也是發揮預算績效管理作用、實現預算績效管理目標的基本條件。總體上，預算績效管理的信息需求包括四個方面：資金流（價值量）信息、實物量（工作量）信息、政策信息和管理信息。資金流（價值量）信息主要包含預算資金的投入和支出信息，即預算收支信息，其實質是價值量信息。實物量（工作量）信息主要指預算資金支出能夠帶來的公共產品和公共服務的數量信息、質量信息。政策信息主要包含決策過程中的政策導向、政策支持信息以及政府、部門、單位的職能與中長期規劃信息。管理信息指預算資金使用過程中配套的預決算管理制度、業務管理制度、財務管理制度等方面的信息。當以上幾方面的信息都能夠取得，而且信息質量較高時，預算績效管理才能夠順暢實施，管理效果才能夠充分發揮出來。

（二）從全方位角度看預算績效管理信息需求

從全方位角度看，預算績效管理主要針對四個不同層次的管理對象：項目績效管理、政策績效管理、部門（單位）整體績效管理以及政府績效管理。這些管理對象在管理要求、管理方式、管理側重點等方面都各具特色，所需要的信息也各有側重。

從項目績效管理信息需求看，項目能夠提供的公共產品和公共服務的數量、質量、時效、成本、效益等方面是管理重點，信息需求就側重于財政資金投入的價值量、公共產品和公共服務產出的實務量、工作推進進度、及時性等方面。政策績效管理信息需求與項目績效管理的信息需求大體一致，但由于項目績效管理主體和政策績效管理主體不同，項目績效管理主體多為單位，政策績效管理主體多為部門或政府，后者宏觀屬性更加突出，資金投入量和預期產出、效果的綜合性也更強，因此在決策階段需要更多的政策信息支持，也需要更為精準的可行性研究方案和相關信息。從部門（單位）整體績效管理信息需求看，管理的重點任務是衡量部門和單位整體職能發揮效果及核心業務實施效果，推動提高部門和單位整體績效水平，信息需求側重于統籌的資產和業務活動，主要包括運行成本、管理效率、履職效能、社會效應、可持續發展能力等方面。從政府績效管理信息需求看，管理的重點任務是支持國家重大發展戰略和重點領域改革，提高保障和改善民生水平，確保財政資源高效配置，增強財政可持續性，信息需求主要著眼于政府核心職能履行、預算收入和預算支出等方面。

（三）從全過程角度看預算績效管理信息需求

從全過程角度看，預算績效管理過程主要包含四個相互銜接的管理環節：績效目標管理、績效過程管理、績效評價管理以及績效應用管理，不同的管理環節對信息的需求存在很大差異。

績效目標管理階段是預算績效管理過程的起始階段，信息需求主要側重于預算編制過程中的預算資金運用的預期產出與效果，與預算資金支出相關的實物量、工作量方面的信息是主體內容。績效過程管理階段是對預算資金使用過程的管理，信息需求主要側重于預算資金使用的進度、階段性公共產品和公共服務產出的價值量、實物量、工作量方面及其相關經濟社會效果，以及業務、財務管理方面的信息。績效評價管理階段是對前兩個階段工作的綜合評價與全方位考察，信息需求是在對前兩個階段信息融合的基礎上，增加政策與管理信息。績效應用管理階段是實現預算績效管理目標的重要環節，信息需求既包括前面績效評價階段所形成的評價信息，也包含后續環節預算編制階段的信息。當前實務中，在預算編制之前往往會包含一個事前績效評價階段，需要的主要是基于可行性研究報告的預計產出和效果的相關信息。

（四）從全覆蓋角度看預算績效管理信息需求

從全覆蓋角度看，預算績效管理過程主要針對財政四本預算以及與預算資金相關的各類政府活動涉及的資金，包括各類政府性基金、政府與社會資本合作項目、政府采購與債務管理等。對這些資金實施預算績效管理所需信息，大體上與從全方位、全過程角度所分析的預算績效管理信息需求一致，但這些資金具有不同的功能和運作特點，需要根據具體的業務差異和資金管理要求進行必要的調整和補充，由于涉及范圍廣、內容復雜，而且對這些資金實施預算績效管理也需要一個相對較長的研究和試點推廣過程，此處不再贅述。

二、政府會計信息的內容與職能

根據我國政府會計改革的進程安排，2019年1月1日起，各個行政事業單位停止執行原來分行業的預算會計制度，改為統一執行《政府會計準則》和《政府會計制度》，統一編制《政府財務報告》，這標志著在我國使用預算資金的單位和部門首次建立起了統一的政府會計信息系統，首次形成了統一的信息報告格式，這對于實施預算績效管理，實現預算績效管理目標，是一個基本的、必要的條件。

我國的政府會計包含兩個相互分離又有機聯結的會計信息系統——預算會計信息系統和財務會計信息系統。預算會計信息系統主要核算和提供單位、部門、政府預算資金的相關信息，包括預算收入、預算支出和預算結余，這些信息屬于流量信息，反映單位、部門、政府在一個預算年度內的收、支、結余。財務會計信息系統主要核算和提供單位、部門、政府的財務信息，包括資產、負債、凈資產和財務收支信息，其中，資產、負債和凈資產信息屬于存量信息，反映單位、部門、政府歷年累積的經濟資源和經濟義務。預算會計信息系統和財務會計信息系統在核算內容與信息所發揮的職能方面各有側重。

（一）預算會計信息的內容與職能

預算會計信息包括三部分內容：預算收入、預算支出和預算結余，主要反映在預算年度內，預算資金的收入（即預算資金的投入）、支出（預算資金的使用）以及結存情況。根據資金來源的不同，預算收入、預算支出和預算結余又在實務中劃分為不同的類別分別核算。

預算會計信息主要發揮以下職能：一是反映預算資金到位情況，在預算收入中通過財政撥款預算收入、非財政撥款預算收入、上級補助預算收入、附屬單位上繳預算收入等類別反映預算資金到位的金額、時間、資金來源、撥付方式；二是反映預算資金的支出情況，在預算支出中通過各類支出加以反映，特別是對各類支出的具體情況通過明細分類核算反映支出內容、金額、時間、支付方式；三是反映預算結余情況，通過跨期結轉和結余情況分別加以反映。

通過預算收入、預算支出和預算結余信息，預算會計提供了年度內預算資金從撥付到使用的全過程，詳細記錄了各類財政資金的撥入情況和支出情況，包括資金的撥入金額、撥入時間、撥付方式、支出內容、支出金額、支出時間、支出方式等，這些信息是預算績效管理中進行績效過程管理和績效評價管理所需的基本信息。

（二）財務會計信息的內容與職能

財務會計信息包括五部分內容：資產、負債、凈資產、收入、費用，其中，資產、負債、凈資產主要反映在特定時點上，單位、部門以及政府擁有的經濟資源和承擔的經濟義務以及總的家底情況，收入、費用反映在特定時期內按照權責發生制核算的收入和支出情況，是與政府單位和部門工作業績相關的收支，與預算績效管理相關性不強，后文不再涉及。

財務會計信息主要發揮以下職能：一是反映單位、部門或政府所掌握的經濟資源，也就是政府施政、提供公共產品或公共服務必需的資金和各類物質基礎；二是反映單位、部門或政府所承擔的經濟義務，主要是各類需要償還的債務，這些債務在未來可能導致發生償付風險；三是反映單位、部門以及政府歷年累積的、由財政資金形成的經濟資源總量，也就是“家底”，是長期進行政府管理和提供公共產品、公共服務過程中的全部積累和最終的施政基礎。

通過資產、負債、凈資產信息，財務會計提供了特定時點上的經濟資源和經濟義務信息，其中的經濟資源信息包括預算績效管理中進行績效過程管理和績效評價管理所需的包括固定資產、無形資產、公共基礎設施、政府儲備物資、保障性住房等在內的產出所形成資產的基本價值量信息。

三、預算績效管理與政府會計信息的配合機制分析

由前文分析可見，預算績效管理所需信息與政府會計能夠提供的信息存在多方面的契合，通過建立良好的配合機制實現信息的溝通與共享，可以充分發揮政府會計信息的職能，構筑起預算績效管理的基礎性條件。

（一）層級配合

全方位的預算績效管理集中體現了預算績效管理的多層次性，在不同層級，預算績效管理的目標不同、內容不同，與政府會計信息的配合側重點也不同。

在項目績效層面，預算績效管理注重對微觀層面（主要是單位層面）項目投入產出的管理，所需要的信息主要與單位層面的政府會計信息相匹配，這些信息包括項目所涉及的預算會計的預算收支、資金使用進度、財務會計與項目相關的產出所形成資產，以及根據會計信息計算的與項目相關的投入產出指標等。

在政策績效層面，預算績效管理注重對特定宏觀政策領域一系列項目（可稱為項目組）的投入產出進行管理，所需要的信息來源于部門（跨部門）或政府層面的政府合并會計信息，主要包括部門、政府層面的與項目組相關的總體預算收支、資金撥付和使用進度、合并財務報表與項目組相關的產出所形成資產，以及根據合并會計信息計算的與項目組相關的投入產出指標等。

在部門（單位）整體績效層面，預算績效管理注重對圍繞政府職能進行的業務活動的投入產出進行管理，所需要的信息來源于部門合并會計信息或單位整體的政府會計信息，主要包括部門（單位）在一定時期內（如預算年度）全部的預算收支、資金撥付和使用進度、單位個別財務報表或部門合并財務報表與業務活動相關的產出所形成資產，以及根據單位個別報表或部門合并報表信息計算的與業務活動相關的投入產出指標等。

在政府績效層面，預算績效管理注重對各級政府宏觀管理活動整體的投入產出進行管理，所需要的信息來源于政府層面的政府合并會計信息，主要包括政府在一定時期內（如預算年度）全部的預算收支、資金撥付和使用進度、政府合并財務報表與各級政府宏觀管理活動相關的產出所形成資產，以及根據政府合并會計信息計算的與政府宏觀管理活動相關的投入產出指標等。

（二）過程配合

全過程的預算績效管理體現了預算績效管理的流程與環節，這些環節前后銜接，形成預算績效管理的閉環。在各個環節，預算績效管理的側重點不同，與政府會計信息的配合需求也不同，由于不同層次的預算績效管理環節大致相同，本文以單個項目、政策項目組為例加以分析。

在績效目標管理階段，預算績效管理的重點是為預算編制提供依據，為未來資金的使用提出合理預期目標，在這個過程中，最重要的是提供發揮特定政府職能的單個項目、政策項目組的可行性研究相關信息，包括投入資金額、產出價值量、產出實物量以及相關的成本、收益、效果信息，這些信息需要基于對前期預算會計信息與財務會計信息進行合理預測和判斷取得。前期預算會計信息與財務會計信息的取得與運用直接關系到績效目標編制的準確性、科學性。

在績效過程監管階段，預算績效管理的重點是對單個項目、政策項目組的進展情況進行監督和調整，所需要的主要是相關的收支過程信息，這些信息主要包括預算會計的收支信息和反映階段性公共產品、公共服務產出的財務會計信息，即預算資金投入所形成的在建工程、固定資產、研發支出、無形資產、公共基礎設施等資產信息等。

在績效評價管理階段，預算績效管理的重點是對單個項目、政策項目組的預算資金投入產出進行全面的衡量和評價，所需要的信息既包括反映預算資金投入和使用的預算會計信息 （以收支決算信息形式體現），也包括反映公共產品、公共服務產出的財務會計信息（主要是資產價值量、實物量信息），還包括依據上述會計信息以及其他相關信息 （如市場信息、工作量信息等）計算出來的經濟效果指標等。

在績效應用管理階段，預算績效管理的重點是基于本期評價結果，對下一期預算編制進行決策，所需要的信息主要是績效評價的結果和下一期的收支預算信息，下一期的收支預算信息又與本期收支決算信息存在密切聯系。

（三）管理配合

由上述分析可見，預算績效管理在不同層級和全過程管理的各個環節都需要政府會計信息的密切配合，可以說，政府會計信息是基礎性條件，預算績效管理只有依托高質量政府會計信息才能實現預期目標，提高預算資金的投入產出效果，實現資源優化配置，提高財政資金的使用效率，提升政府管理水平和服務能力。因此，預算績效管理應當和政府會計信息質量管理、政府財務管理密切聯通、相互配合，在協調統一的框架下構建起單位、部門、政府的管理體系，將預算績效管理和政府會計信息管理逐步融合，實現信息的互聯互通，通過信息共享提高管理效率和管理水平。

四、構建預算績效管理與政府會計信息配合機制的政策措施

（一）建立政府會計信息與預算績效管理的協調管理系統

政府會計信息與預算績效管理的協調管理是一個較為復雜的體制性問題。一直以來，預算會計系統和預算績效管理系統是相互分割的兩個系統，在過去執行分行業預算會計制度時期，預算績效管理在實務操作過程中只使用了部分會計信息，主要集中在預算資金投入、支出方面。隨著政府會計改革不斷深入和全面實施預算績效管理，統一信息需求的要求加大，二者的關聯度將不斷提高。因此，如何協調二者的關系，不斷增加兩套系統融合的廣度和深度，把過去分割的系統打造成信息互聯互通的高效管理體系，就成為一項迫切需要解決的基礎性工作。

建立政府會計信息與預算績效管理相匹配的管理體系，首先應當分別按照各自的目標和要求，基于求同存異的原則，把二者納入統一的管理框架，這個協調管理系統應當具有良好的包容性，既要保證兩個系統實現各自的管理目標，也要實現兩個系統的溝通共享；其次是構建起系統管理模式，對于存在交叉的信息和管理內容，建立管理協調統一機制實現具體操作層面的管理配合與信息共享。

（二）研究政府會計信息與預算績效管理的具體對接方式

在建立和完善政府會計信息與預算績效管理的具體對接方式方面，存在不同的路徑和實現方式。具體的，考慮以下路徑：首先，梳理兩套系統的關聯信息，明確兩套系統對這些信息的具體需求，特別是對存在差異的信息需求進行分析，求取最大公約數，并將其嵌入管理系統，實現同一數據的多目的使用，提高管理效率；其次，搭建和完善共享信息平臺，實現預算績效管理所需要的信息直接從政府會計信息數據庫進行提取，并通過完成一定的分析功能實現政府會計信息向預算績效管理信息的轉化，提高信息轉化效率。

在政府會計信息與預算績效管理的具體對接過程中，信息化技術的整體設計理念與框架搭建十分重要，既需要考慮我國預算體系整體的管理需要，也需要考慮各個層級內部、各個層級之間信息溝通渠道的順暢和高效，還要與各個具體單位、部門、政府的管理環境、管理能力、管理模式相匹配，在打破信息孤島、信息屏障的同時，設立清晰的權限分配結構。

（三）完善政府合并報表信息體系

作為我國預算管理體系的必要組成部分，政府會計信息體系與預算績效管理體系都存在與政府層級、預算層級相一致的層級特征，不同的層級有不同的政府會計信息形成過程和預算績效管理要求。目前，政府會計改革剛剛開始在行政事業單位層面推行，形成的會計信息也只是個別報表層面的信息，要滿足不同層級預算績效管理的信息需要，這些個別報表信息需要通過科學合理的方式進行合并，形成合并報表信息。

從預算會計方面看，一直以來我國的預算資金決算報表體系較為完善，這方面的信息較為全面，而且質量較高，基本能夠滿足需要。從財務會計方面看，由于改革剛剛啟動，相關的合并報表編制辦法尚未明確，因此，需要盡快在技術層面實現政府財務報表的合并，建立起政府合并財務報表信息體系。編制政府合并財務報表是實現預算績效管理與政府會計信息配合的必經途徑，但在技術和管理方面均存在很大難度：一是不同合并范圍內部、不同合并范圍之間，以及不同層級之間的抵消事項不僅復雜而且數量巨大；二是不同范圍、層級之間的會計事項存在較大差異；三是編制政府合并財務報表的相關信息系統在建立過程中需要考慮諸多細節。因此，在實務中推行編制政府合并財務報表將經歷一個較長的過程，這在一定程度上會影響預算績效管理工作的推進。

（四）建立政府審計體系保證政府會計信息質量

政府會計信息質量的高低直接決定了信息使用過程中的效率。預算績效管理過程的順暢與否以及預期目標的實現程度，都與政府會計信息質量密切相關。政府會計信息質量一方面取決于單位層面基礎信息的核算是否客觀、完整、及時，另一方面也取決于合并報表編制過程是否規范、準確、全面，因此，建立政府審計體系以保證政府會計信息質量就成為國際上的通行做法。當前，我國的預算收支審計體系經過多年的發展已經較為成熟，但財務會計審計體系尚需建立，未來政府審計方向如何確定，是選擇預算收支審計體系擴展模式、單獨構建財務會計審計體系模式還是重建完整的政府會計審計模式，還需要進一步研究。■