責任政府視角下西安市霧霾問題治理對策研究

朱夢瑤

[摘 要]霧霾問題已經成為全社會特別關注的問題，西安市作為關中城市群的核心以及現代化的國內大都市，霧霾問題逐年加重。本文主要通過文獻查閱、資料搜集等方法，分析西安市的霧霾現狀、成因以及政府霧霾治理的不足與成果，并在此基礎上提出了霧霾治理措施，旨在為政府治理霧霾提供借鑒。

[關鍵詞]霧霾;霧霾治理;西安市

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2019.04.086

[中圖分類號]D625;X513[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0194（2019）04-0-03

0 ? ? 引 言

2013年，“霧霾”成為熱門詞匯，而西安市正是處在“云霧繚繞”中的古城。西安市在2013年出臺了新的《環境空氣質量標準》，在新規范中增加了一些指標，比如細顆粒物（PM2.5）。近幾年西安市PM2.5連創新高，空氣質量不斷惡化。本文剖析了西安市政府管理霧霾的現狀，并結合實際狀況提出有針對性的對策。

1 ? ? ?霧霾概述

霧霾，簡單來講，就是霧和霾組成的混合物的總稱。霧霾的組成成分主要有二氧化硫（SO2）、氮氧化物等以氣體形式存在的污染物和可吸入顆粒物（包括超細可吸入顆粒物），其中，PM2.5是霧霾天氣的罪魁禍首。霧霾會引發多種疾病，尤其對人的呼吸系統影響最大，可能會引發呼吸道疾病、腦血管疾病、鼻腔炎癥等。

2 ? ? 西安市霧霾污染治理現狀

目前，西安市針對比較嚴重的霧霾天氣，采取了相關積極的措施，比如開展燃煤煙塵治理工作、機動車排氣污染防治工作以及處理、關閉“三高”項目等，但是這些措施依舊是“頭疼醫頭，腳痛醫腳”，不能從根本上治理霧霾。

2.1 ? ?西安市霧霾治理概況

2013年，西安市環保局發布的數據顯示，西安市空氣品質達到二級以上的天數有138天，達標率37.8%。自西安市政府著手治理霧霾以來，取得了一定程度的效果，從霧霾天數的方面看，2016年西安市空氣質量達到國家二級標準（良好）以上的天數有211天。由圖1可知，從2014年開始，二氧化硫和二氧化氮濃度的年平均值出現了大幅度下降。

2.2 ? ?西安市霧霾治理取得的成果

2.2.1 ? 歸零任務順利結束

第一，有關調查顯示，西安市政府通過取締建成區范圍內20噸以下地方的燃煤鍋爐的措施，將西安市每年的燃煤量降低179萬噸，減少二氧化硫排放3.1萬噸。第二，西安市建成區的蜂窩煤用戶已經被清掃完畢，這些用戶開始使用清潔的天然氣、液化氣以及電等。第三，西安市政府經過長時間的努力，淘汰市場中存在的一些黃標車和老舊車輛，以保證其不會對西安市的環境產生污染。

圖1 西安市2010-2016年二氧化硫和二氧化氮濃度的年平均值變化情況

2.2.2 ? 防治機動車尾氣的任務稍見成效

西安市的車雖然沒有東京市多，但是污染比東京市大，這跟出行方式有關。在很多發達國家，市民買車是為了享受生活，上下班一般坐公交，但是西安市的市民傾向于開車上下班，很多機動車在道路上行駛，導致擁堵的時間增加一倍，污染物的排放也增多一倍。西安市構建快速便捷的交通結構，加大機動車尾氣治理力度，以西安市建設為契機，逐步推進快速便捷、高效能的公共軌道交通體系，構建智能城市管理體系，減緩私人轎車的增長趨勢，將西安市的機動車保有量控制在350萬輛以內。

2.2.3 ? 循序漸進的開展防霾減排任務

西安市政府按照治理霧霾的總體目標，進行逐步分解并一步一步落實。首先，為西安市各個相關部門、單位以及各個縣級政府分配合理恰當的減排任務，形成了“政府主導、環保牽頭、部門聯動、企業擔任、社會監視”的工作機制。其次，從霧霾的開端進行嚴加把控，提高建設項目規范的標準。最后，在對霧霾開端進行監督的同時，重點關注一些重要的減排項目，從而科學把控各個重要節點的控制力度。

3 ? ? 西安市霧霾治理存在的問題

3.1 ? 公眾參與性積極性不足

空氣具有流動性，空氣問題不是由單個主體造成的，而是由政府、企業、公眾等多個主體共同作用的結果。對于公眾來說，既享受社會賦予的一切，也承擔一定的風險，因此，公眾應該自覺組織，為霧霾治理貢獻一份力量。但是，當今社會，公民的環保意識太差，對污染環境的行為視而不見，在霧霾治理問題上，公眾采取的行動少之又少。

3.2 ? ?缺乏技術支持和管制措施

“天幫忙”雖然很重要，但是“人努力”才是最重要的。非清潔油品的機動車輛和大規模的煤炭生產是西安市主要的空氣污染源。截至目前，盡管西安市政府已經采用了上氣、壓煤、控車等技術方法，但關于煤炭的清潔高效燃燒技術、汽車尾氣排放管控技術、揚塵污染控制技術研發的支持力度依然不足。

3.3 ? 缺乏有效的利益協調機制

2013年10月，陜西省頒布了《陜西省“治污降霾·保衛藍天”五年行動計劃（2013-2017年）》，從側面反映了西安市的大氣污染治理邁出了新的一步，但是，其治理模式仍然存在一定的弊端。目前，西安市現有的跨域管理形式是以上級命令加以管制的方式，該方式和北京霧霾管理模式極為類似。西安市各個地區對霧霾的治理是聽任上級政府的指導行事，一旦上級政府給予的指導模糊不清或者弱化目標，將導致各個地區之間因為各自的利益主體而不能團結在一起，使各地區的治理成果大打折扣。

3.4 ? 缺乏完善的法律規范

霧霾治理離不開地方政府的條例規范。第一，西安市政府制定的條例內容過于籠統，不具有現實意義以及應對突發事件的靈活性，條例中對政府義務方面的描述部分非常少，由于缺少對政府責任的規定，導致政府治理霧霾效率不高。第二，在西安市政府制定的條例中，實施對象主要是一些排放污染廢氣的工業經濟體，政府監管對象過于單一，工業會污染空氣，農業、個人也同樣會污染空氣。

4 ? ? 西安市政府完善霧霾治理的對策

霧霾治理已經提上西安市政府的議程，本文在分析西安市霧霾治理現狀的基礎上，研究了西安市政府在霧霾治理中存在的弊端，并從理論層面提出完善西安市政府霧霾治理的對策。

4.1 ? 提高公民參與霧霾治理的積極性

地方政府治理霧霾污染的效果與民眾的配合密不可分，民眾強烈的參與意識是地方政府進行霧霾治理的推動力。首先，要利用利益杠桿。政府可以建立獎勵和補償制度，也可以構建霧霾治理公眾信息交流平臺。公眾可以在該平臺上隨時隨地發表自己的看法，這樣既有利于公眾的參與，也有利于政府了解公眾的真實想法。其次，豐富公眾的教育形式。由于缺乏環境保護方面的教育，公眾的環保意識較為薄弱，因此政府應通過多種途徑豐富公眾的教育形式。最后，拓寬公眾的參與途徑。聽證式參與、信訪式參與以及媒體參與，是公眾熟悉的參與途徑，但是這些途徑在實際應用中效率低下且不必備操作性。政府可以開拓一些比較新穎的符合公眾需求的參與途徑，比如設立公眾意見處理委員會，負責處理一些關于霧霾或者環境方面的問題。

4.2 ? 增加治霾資金投入，大力發展清潔能源

西安市有很多高校，還擁有很多科研院所，西安市政府應該抓住該優勢。首先，建立開發新能源的專項基金，加大對新能源的投資，鼓勵科研人員以及優秀的人才投入其中，進行研究。其次，重視對專業技術人員的培養，將一些比較優秀的人才公派到發達的地區、國家學習，為新能源的開發帶來先進的經驗。最后，大力提升煤炭潔凈高效焚燒技術、潔凈轉化技術、污染物排放控制技術，加大對“水煮煤”技術攻關的支持力度。其中，最重要的是，政府應該加大對新型能源的宣傳，使公共了解新型能源，從而逐步強化公眾對新能源的使用意識，提高新型能源的社會支持力度。

4.3 ? 建立區域霧霾聯防聯控機制

一方面，隨著區域經濟一體化的開展，區域間不斷出現問題，霧霾污染涉及不同的城市，假如一個區域不進行霧霾處理，其他地方政府的努力也沒有意義。另一方面，大氣的流動性必然導致霧霾污染發生流動、擴散，沒有哪個城市可以對霧霾進行單獨治理。珠三角地區霧霾治理成功的主要原因在于區域間的團結合作，因此，在霧霾治理進程中，需要多區域齊心協力應對霧霾治理問題。由環保部門牽頭，使各個地方的政府部門成立區域聯防聯控機構，區域間制定統一的污染排放標準以及統一監測、統一管理的聯控聯防機構。同時，完善法律、技術、制度等方面的體系，為區域聯控聯防提供支持，通過各地方政府的統一治理，取得很好的治霾效果。

4.4 ? 加強霧霾治理立法建設 ？

1956年，英國出臺了世界上首部大氣污染防治法律《空氣清潔法》，隨后相繼頒布了多個有關治理霧霾污染的法律，這些法律在倫敦市政府治理污染時發揮了重要的作用。政府應該借鑒倫敦市霧霾治理的成功經驗，明確法律法規的重要性，政府在進行霧霾治理時，必須制定法律法規，為霧霾治理提供法律依據。西安市政府應該結合該地區的實際情況，以國家《大氣污染防空法》為依據，有針對性地制定符合本地區的法律法規。地方政府是霧霾治理的主體，一定要明確規定政府的責任與義務，細化政府霧霾治理責任的內容，形成問題責任問責機制。此外，政府應該增加在環境監測上的投資力度與支持力度，不斷完善有關環境保護的相關立法。

5 ? ? 結 語

霧霾問題已成為全社會共同關心的問題，西安市作為典型代表，在經濟飛速發展的同時，霧霾問題更顯嚴峻，霧霾治理已成為城市亟須解決的重中之重。霧霾治理需要政府、企業和公眾三方共同參與，其中政府扮演著出臺霧霾政策、監管企業實施綠色生產等重要角色.

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