省級審計機關財政扶貧資金審計現狀研究
——基于審計工作報告的數據分析

●許 莉 汪晨琛

一、引言

黨的十九大報告中明確提出要打好精準脫貧的“攻堅戰”，習近平總書記也要求脫貧攻堅擺到治國理政突出位置，提出“持續推進精準扶貧、精準脫貧，實現到2020年我國現行標準下農村貧困人口脫貧的目標”。與此同時，中央審計委員會第一次會議上明確要求審計機關要加大對黨中央重大政策措施貫徹落實情況跟蹤審計力度。國家審計作為黨和國家監督體系的重要組成部分，其法定性、獨立性、專業性、全面性的本質特征凸顯了國家審計與其他監督的不同，也決定了國家審計對保障精準脫貧工作的順利開展必須發揮更加積極的作用。審計署出臺《關于進一步加強扶貧審計促進精準扶貧政策落實的意見》等文件，各省（市、自治區）2017年度省級預算執行和其他財政收支情況的審計工作報告陸續發布，本文統計了25個省（市、自治區）在審計工作報告中提及的扶貧審計開展情況，以期發現各省審計機關扶貧審計的工作成效，總結各省的經驗，同時也能找出不足之處，并給予合理的改進建議。

表1 開展扶貧審計工作的項目形式列表

二、省級扶貧資金審計現狀與成效——基于審計工作報告的分析

從目前已經披露的省級審計工作報告來看，各省市自治區扶貧審計項目逐步增多，絕大部分省市在2017年都開展了扶貧審計工作，并將此項工作視作審計機關重要工作任務，在審計實施方案及審計工作報告中均將扶貧審計作為審計重點工作。從25個省級審計工作報告披露的相關信息來看，各省開展扶貧審計的形式不盡相同，審計中發現的問題各有側重，對審計發現問題整改的督促力度也不一。

（一）省級扶貧資金審計的項目形式

開展扶貧審計的形式決定了扶貧審計重點關注的方向與領域，體現了審計機關在新時代背景下開展審計工作的理念，關系著審計機關的審計工作能否滿足黨和人民對于作為國家監督體系重要組成部分的國家審計的要求與期待。25個省（市、自治區）開展扶貧資金審計的項目形式不一，有的是采用獨立型的財政扶貧資金審計，有的是資金審計與政策審計的結合型，有的則是財政扶貧資金的專項審計調查，還有的是政策落實情況專項審計（詳見表 1）。

綜上可見，25個省市中有56%都同時關注了扶貧政策的落實與扶貧資金的使用情況，有28%的省市是開展了財政扶貧資金的專項審計，將審計內容與重點放在扶貧資金的使用上，8%的省、直轄市（如上海市、北京市）則根據自身的扶貧情況及特點，將審計重點放在對口支援的邊遠貧困地區的扶貧資金以及政策的使用和落實。

（二）省級財政扶貧資金審計中發現的主要問題

財政扶貧旨在利用國家公共資源幫助貧困人口脫貧致富，有著“點多面廣”的特點，由于財政扶貧過程中包含著多層次的委托代理關系，必然存在著信息不對稱、逆向選擇、機會主義等行為。審計的價值在于依據特定審計事項公正、無偏見地收集審計證據，以清楚了解特定事項的真實狀況，并判斷真實狀況與既定標準之間的差距進而發表意見①。我國《憲法》賦予國家審計以經濟監督權力，審計工作報告中揭露精準扶貧資金存在的問題是審計機關的審計工作成果的重要體現。同時，審計發現的問題的側重點也間接反映出審計機關執行審計工作時的方向與重點。25個省（市、自治區）在審計工作報告中主要是從以下方面揭示了當地扶貧審計中發現的問題（詳見表2）。

表2 2017年省級財政扶貧資金審計發現問題列表

綜上可見，25個省級審計機關100%地關注了扶貧資金的使用與管理，審計重點目前集中在資金管理、項目績效和政策落實等方面，其中幾乎每個省份都關注到了扶貧過程中資金使用存在的問題，25個統計的省份中有48%關注了扶貧對象識別不夠精準的問題，但只有24%聚焦了扶貧信息“陽光化”公開不到位的狀況。同時，筆者發現，25個審計機關對審計發現的問題描述幾乎都千篇一律，鮮有具有“地方特色”的發現，讓審計報告使用者很難通過審計報告掌握各省扶貧工作的特點與特色。

（三）對扶貧工作的審計建議

25個省級審計工作報告都對扶貧資金、扶貧工作提出了審計工作的建議，但大多數建議是與“三大攻堅戰”的審計建議一并提出的，并沒有單獨列示“精準扶貧”的審計建議，如吉林、福建、遼寧等省。此類審計建議較為籠統，具體的可行性方案仍需另外研究。有部分省份在審計工作報告中提出了一些較為具體的審計建議，如湖北、山東等省。總體說來，審計建議主要有以下幾個方面（詳見表3）。

表3 2017年部分省份扶貧資金審計建議列表

綜上可見，上述審計建議重點聚焦在扶貧領域的資金管理、懲治腐敗、績效提升以及信息整合等幾方面。有33.3%的省份結合審計發現的問題在懲治腐敗和信息整合方面提出了審計建議，50%的省份審計建議關注了扶貧項目的績效不彰問題。審計機關利用自身的專業性、信息綜合性強的優勢，通過建設性建議幫助各行政部門將重大戰略的落實工作有機整合，促進扶貧政策落實。

（四）扶貧資金審計問題整改與問責情況

審計整改是指被審計單位根據審計機關依法審計所做出的處理決定或提出的建議，對其自身存在的違法違規問題進行糾正和改進的過程，審計整改在一定程度上也體現了審計工作的成效。確保到2020年現行標準下農村貧困人口全部脫貧，并消除絕對貧困是不可動搖的目標，因此在扶貧審計過程中發現的問題應當盡早、盡快完成整改，如此才能確保全部脫貧目標能夠按時按量完成。部分省級扶貧審計整改與問責情況見表4。

表4 部分省級扶貧資金審計整改與問責情況表

綜上可見，25個省級審計機關中只有10個省份主動披露扶貧審計整改情況。披露移送線索的有兩個省份，披露移送人數和審計建議采納條數的也各有兩個省份。公眾往往更加關心的是審計發現的問題究竟有沒有得到整改、審計中涉及的舞弊、腐敗有無得到追責，通過各省的審計工作報告，公眾的訴求顯然難以得到滿足。

2017年度，省級審計機關在扶貧資金審計領域做了大量的工作，運用多種形式開展審計項目，揭露了扶貧資金使用及管理中違法違規等問題；發揮反腐敗的“利劍”作用，讓扶貧領域的貪腐問題“無處遁形”，形成了強大的威懾力；同時也大力監督各類問題的整改工作，挽回了數額龐大的資金，使更多的貧困人口能夠早日脫貧；審計機關也利用自身處理信息的優勢，發揮審計建設性作用，增值型審計價值理念逐漸形成，提出了對于未來扶貧工作開展具有建設性的各類建議，為早日實現脫貧攻堅的目標貢獻出獨特的審計力量。

三、省級扶貧資金審計的不足之處

從審計工作報告的視角對各省扶貧審計的情況進行大致梳理之后，可以發現各省的扶貧資金審計工作成效顯著，但與黨和國家以及人民的期待之間仍存在一定的距離，還有很多不足之處需要在日后逐步完善，以便更加有力地助力三大攻堅戰的順利完成。

（一）對扶貧資金使用審查較多，對扶貧資金管理及公開關注不足

完善資金管理要求做到強化監管，做到陽光扶貧、廉潔扶貧。關于強化管理方面，要求做到加強資金的整合，防止資金浪費，25個省份都在審計中予以了關注。關于陽光扶貧方面，要求“做好全面、透明的公示制度”，但在統計的25個省份當中，僅有黑龍江省、四川省、重慶市、貴州省、湖南省和廣東省等6省市有在工作報告中關注公示制度的建立健全情況，占比僅有24%。廉潔扶貧方面，要求關注脫貧領域中的腐敗問題，但僅有吉林省和湖北省有披露審計中發現的腐敗問題。

（二）關注扶貧政策的落實，對幫扶“精準度”關注不足

精準扶貧的概念是相對過去粗放的扶貧工作而言的，過去的扶貧工作由于統計工作不精確等因素使得對于扶貧對象的識別不精準，扶貧資金往往是“天女散花”式的撥付，雖有一定成效，但無法做到對癥下藥。2018年2月的精準脫貧攻堅戰座談會提出了8點有關脫貧攻堅戰的要求，其中與扶貧審計息息相關的內容體現在第四點“牢牢把握精準”以及第五點“完善資金管理”，但通過表2可見，25個省份的審計工作報告中，只有12個省份關注到了扶貧對象識別的精準性以及扶貧政策推進的精準性，比例只占48%，還未達到一半，且對精準度的關注基本只限于精準識別，對精準幫扶等其余方面的反映相當有限。

與此同時，當前我們扶貧的對象主要是7000萬絕對貧困人口，標準是人均可支配收入2010年不變價2300元，折成2018年在3000元左右，達不到這個標準的是絕對貧困人口②。但當前各省落實脫貧攻堅政策時，往往將扶貧資源全部用于絕對貧困人口的扶貧，而不關注相對貧困人口的扶貧，容易形成相對貧困人口僅因條件稍好失去幫扶資格，生活條件反而遠落后于被政策幫扶的絕對貧困人口的扶貧“懸崖效應”，出現新的不公平。通過對各省扶貧審計工作的梳理，審計機關在扶貧審計工作時也鮮少關注這個同樣可能影響深遠的問題。

脫貧攻堅戰強調的是精準扶貧最后達到精準脫貧的效果，因此審計機關在進行扶貧審計時就不能忽視對“精準”的關注，不論是扶持對象的精準、項目安排的精準、資金使用的精準、措施到戶的精準、因村派人的精準到最終脫貧成效的精準，都應當作為效益性審計的重點關注內容，并在審計工作報告中予以充分的體現。

（三）關注重點仍聚焦資金，績效評價較多在建設項目層面

由表1、表2可見，省級審計機關重點關注的仍是資金使用管理的合規性和合法性，對績效的考察大多是在扶貧建設項目上（表2中有76%的省份關注了扶貧建設項目的績效），而建設項目的績效主要是從項目的分包、施工、項目進度等方面進行評價。新時代的精準扶貧，不僅僅是簡單投入扶貧資金、建設項目，更要從體制、機制層面找到重點、難點、著力點。因此，審計機關的扶貧審計不僅要關注資金建設項目，還應當進一步關注機制、制度層面，關注各省扶貧、脫貧工作取得的社會績效。

（四）揭示問題較多，但對問題整改、問責、反腐敗的關注度不足

25份省級審計工作報告中，大篇幅論述審計發現的各類問題，最長的一份是廣東省，關于問題的論述共1462字數；最短的一份是寧夏回族自治區，共189字。對于扶貧審計的整改工作最長的是內蒙古自治區，共134字，最短的是山東省，共33字。25個省份中，100%都指出了審計發現的問題，但超過50%的省份甚至只字未提扶貧資金審計整改的內容。

在對人員的問責及防范扶貧腐敗問題領域方面，僅吉林省和湖北省提及了具體問責的人數，山東省提到了對責任人員的問責，其余省份均未有報告對人員的問責或移送紀監委調查腐敗問題情況。

（五）對公共財政扶貧以外的其他扶貧開發方式關注不足

現有的扶貧開發方式主要包括公共財政扶貧、金融助推脫貧攻堅、社會企業參與扶貧以及國際扶貧合作幾種方式③。從25個省級審計機關的審計工作報告來看，目前大部分關注到了公共財政扶貧，如遼寧省、四川省等少數省份涉及金融助推扶貧攻堅，但對社會及國際層面的扶貧資金的監督基本沒有關注。2018年2月精準脫貧攻堅戰座談會要求“堅持充分發揮政府和社會兩方面力量作用”。審計機關需要對社會力量參與扶貧工作給予應有的關注，才能在扶貧審計領域做到“審計全覆蓋”，才能保證對精準扶貧工作做到全方位的監督。

四、完善扶貧資金審計的建議

各省級審計機關可以從以下角度繼續發力，持續完善財政扶貧資金審計工作，助力扶貧攻堅戰按時按量完成任務。

（一）圍繞“精準扶貧”，確立和選擇扶貧審計項目

審計機關在編制審計計劃、確定和選擇審計項目時，應秉持服務于“精準扶貧”大局，圍繞政府精準扶貧的工作中心，結合財政扶貧資金撥付路徑，經過需求調查以及可行性的研究，遵循重要性、風險性、效果性等原則，確立當年的扶貧審計項目。

現在我們在脫貧攻堅工作中采取的重要舉措，就是實施精準扶貧方略，找到“貧根”，對癥下藥，靶向治療。精準扶貧工作中扶貧資金只是一種手段，根本目標還是找到致貧的原因，并對此有針對性地展開幫扶。據此，審計機關在進行扶貧審計時，不僅要關注扶貧資金的運用，還要關注到扶貧政策是否真正落實及政策落實的效果。扶貧審計項目的確定需要結合當前我國扶貧工作開展的時空背景，因此將扶貧審計項目主題確定為“扶貧政策措施和資金管理審計”或者對扶貧政策開展政策跟蹤審計較為適當。

（二）扶貧資金審計的目標、范圍與重點的精準確立

審計目標是審計行為要達到的目的，明確審計目標對于明確審計工作的方向，指導審計實踐活動，實現審計目的是必要的，具有重要作用④。審計人員應當將真實性、合法性、效益性作為總目標的前提之下，將之更加具體到扶貧審計領域，將“真實性、合法性”審計目標提升到關注扶貧資金的發放、管理、使用的“合規性”，將“效益性”審計目標提升到關注扶貧對象的識別、扶貧資金的發放、扶貧項目的建設等“精準性”審計目標。

審計范圍包括對象范圍以及業務范圍。對于對象范圍，審計機關應當更多地關注精準扶貧幫扶對象識別和幫助，而不僅僅只將注意力集中在扶貧項目的建設上。對于業務范圍，審計機關應當關注數額大、支出頻繁以及年底集中支付的扶貧資金，加強對于扶貧資金撥款合規性的審計。

審計重點決定了有限的審計資源應該怎樣進行分配。在扶貧資金的配置路徑中，涉及扶貧資金的分配、使用和管理。審計人員應當將重點放在扶貧資金的使用上，關注扶貧資金是否精準投入相關項目，有無發揮應有的績效。

（三）強化扶貧資金管理的審計，完善信息共享與公開制度

信息公開能夠提升政府治理能力與公眾對公共政策的參與度，同時能幫助提升審計機關的公信力。隨著信息的公開，一方面能夠方便審計工作的開展，另一方面也有助于在更加宏觀的層面上對扶貧資金使用管理情況進行分析和掌握。

精準扶貧使用的財政資金涉及廣大人民的利益，資金的使用、管理及績效必須拓展到社會公眾。審計人員可通過網站案例介紹、審計公告、審計工作報告的公開使社會公眾更能充分了解扶貧信息，強化社會公眾在精準扶貧公共資源合理利用方面的知情權，有效地參與到審計結果的運用中。可通過各省審計工作報告中披露的信息，找到省級扶貧資金使用、管理及扶貧工作中存在的共性問題，查找問題的根源。審計機關可以利用自身處理、溝通信息能力的優勢，定期或不定期通過會議、論壇等形式將各省扶貧審計中發現的共性問題以及嘗試解決問題的方案共享，找出同類問題的最優解決之道，如此不僅能夠提高審計的效率和質量，還能為未來的扶貧審計工作提供經驗和范本。

（四）完善評價指標體系，拓展扶貧績效審計的評價維度

根據績效審計理論，績效審計的目的是通過尋求促進政府運營和效果的途徑增加價值，一種方法是對政府實施的項目產生的效果進行評價，另一種更普遍的方法是找出績效的問題及其影響，進而找出原因以進行糾正⑤。因此對于審計機關開展扶貧審計，不僅要反映財政資金使用的問題，還要反映政府公共資金的使用及績效問題，推進公共資源配置的科學性。

雖然我國已制定了 《財政扶貧資金績效考評試行辦法》，但有關考評指標的設定著重強調對扶貧資金在分配、管理過程中的考評，對資金使用效果的考評只選擇了當年絕對貧困人口減少進度和當年低收入貧困人口減少進度兩個指標。審計機關可以進一步完善現有對扶貧審計的績效評價指標，除資金和建設項目的績效外，還可以關注諸如脫貧的質量、脫貧過程的時間長短、扶貧產業的可持續發展情況等方面。

根據2018年9月通過的 《關于全面實施預算績效管理的意見》，可以從數量、質量、時效、成本、效益等各方面綜合評價項目資金的績效。因此除了量化以外，還可以根據績效評價對象的特殊性，把定性評價與定量評價結合起來，并用發展的眼光來測度評價對象。同時審計機關應當在評價指標中加入對扶貧工作的精準度的評價指標，關注是否仍然存在粗放扶貧模式，切實履行好黨中央對扶貧監督工作的要求。

（五）強化審計發現問題的整改，提升審計建議的可行性

對于審計發現問題的整改效果，關乎審計監督是否能夠取得應有的效果，也關乎審計工作的嚴肅性和權威性的維護⑥。基于政府審計的國家治理理論，審計機關應在審計全過程中充分行使審計監督職權，不僅要揭露問題，更應提升咨詢建議的力度和準度，督促審計建議盡快落地實施。

審計機關一方面應當加強審計意見中審計整改方案內容的可操作性，另一方面要配備足夠的力量追蹤扶貧審計發現問題的整改方案和整改進度，并在審計工作報告中及時披露相關整改的內容及進度。審計機關可以與行政首長協商全面引入問責制，形成包括行政責任、經濟責任和刑事責任在內的問責標準、問責程序、問責范圍、問責主體等規范，增加審計監督的效度。

審計機關在發現扶貧工作中各類問題并監督整改工作的同時，應當進一步思考問題產生的原因，重點關注問題的產生是否與扶貧工作的“不精準”有關，在撰寫審計建議時與問題產生的原因緊密結合，做到“對癥下藥”。鑒于扶貧攻堅戰的時間緊迫性，審計機關的審計建議應當盡量做到微觀、可行性強，便于行政部門將審計建議盡快匹配具體行政措施，早日落地，幫助扶貧攻堅戰的早日完成。■

注釋

①Committee on Basic Auditing Concepts，A Statement of Basic Auditing Concepts ［M］.American Accounting Association，1973.

②扶貧辦：7千萬貧困人口6年內全脫貧 每月減百萬[N].鄒春霞.北京青年報，2015-10-13.

③劉靜.完善扶貧資金審計的對策研究[J].審計研究，2016(05)：38-43.

④劉家義.中國特色社會主義審計理論研究[M].北京：中國時代經濟出版社，2013：41.

⑤Raaum R B，Morgan S L.Performance auditing：a measurement approach[J].Institute of Internal Auditors Research Foundation，2009.

⑥劉家義.中國特色社會主義審計理論研究[M].北京：中國時代經濟出版社，2013：148.