公共服務多元化參與研究綜述

段 萱，汪 姁

(1.安慶師范大學 人文與社會學院，安徽 安慶 246133；2.時代出版傳媒股份有限公司博士后站，安徽 合肥 230071；3.安慶市宜秀區政府，安徽 安慶 246052)

20世紀70年代以來，我國政治經濟體制改革不斷深化，學者們圍繞提高公共服務質量和公共行政效率、降低公共供給成本和公共服務損耗、選擇公共服務新路徑新模式等重大問題展開了大量研究。陳振明對公共服務的定義是：具有公共屬性和公共價值的各種物質或非物質形態的社會服務及相關物品，其必要支持條件為公共政策、服務機制、管理方式等一系列體制機制，管理方式為國家(政府)威權管理與所有權控制，服務目的為滿足最廣大社會成員的公共實際需求和服務活動。[1]公共服務參與就是提供具有公共屬性和公共價值的各種物質形態和非物質形態的社會服務及相關物品過程中的公共行為和公共活動。進入21世紀以來，中國社會經濟快速發展，公共領域建設和服務規模急速擴張，服務方式已不再完全由國家以直供直管方式進行，而更多轉為公共采購、指定或社會化招標。公共服務多元化成為新世紀公共服務供給的大趨勢，學者們圍繞公共服務供給相關理論、概念與內涵界定、公共服務多元參與的依據與過程等主題展開研究。通過文獻綜述方式對國內外公共服務多元化參與進行研究，有積極的理論歸集效果。為確保研究綜述范疇的科學性和權威性，摘選典型文獻和核心文獻的依據與來源是SSCISCI全文檢索數據庫和CNKI數據庫。

一、公共服務多元化參與的理論研究

理論研究主要涵蓋公共服務參與理論、參與機理、規劃、組織化參與機制與制度建設等方向。歐美學界首先開始公共服務多元化的基礎理論研究，主流方向集中在兩個方面：一是公共物品理論范疇下的政府職責理論與實踐，二是公共服務外包理論與實踐。E.S.Savas通過對公共服務與公共產品的基本特征、服務供給及相關機制的辨析，提出如果不涉及產權與所有權，公共服務可以由公共部門和政府提供。這意味著公共服務也能夠在非政府規范和公共制度安排下進行。[2]Fred E. Foldvary運用外部性和市場理論，論述了營利組織提供公共服務的可能性與理論基礎，認為契約及其制度能解決公共服務的基礎性及外部性問題。[3]還有研究從公共服務多元參與的動因與可行性角度出發，如公共行政學家Woodrow Wilson解釋了交易費用理論如何作用于公共服務承包，這其中的關鍵在于通過比較交易成本、組織成本，政府及公共部門可以相對準確地決定公共服務是由自己生產提供還是選擇實施公共服務合同外包[4]。

二、公共服務多元化參與的路徑選擇

在公共服務多元化參與路徑選擇的研究方面，國內外學界各有偏重。歐美學界研究聚焦點在公共服務合同外包方式的選擇方面，不過近幾年對合同外包路徑的質疑與反對開始增多。2009年以前的文獻檢索顯示，西方較大一部分學者及實務界人士認為公共服務合同外包(Contracting Out，或稱社會組織承包合同)是公共服務多元化參與的最佳選擇，因為在具體操作上公共服務不再由政府提供或壟斷，而由非政府公共群團或組織通過合同承包方式參與供給。為論證這一路徑選擇的正確性與可行性，公共選擇理論學者Landau、Niskanen、E.S.Savas等提出公共服務合同外包只是經營權的承包而非所有權的轉讓，公共的所有權及產權仍歸政府和國家所有。他們還認為這對破除政府及傳統公共部門在公共服務供給上的壟斷、提升服務效率以及激勵服務參與等方面有明顯好處；潛在好處則是非政府部門的大量參與能刺激規模經濟的發展，有效規避高昂的行政成本。E.S.Savas認為在合同外包方式實施過程中要特別注意合同外包對象的選擇，公共服務合同外包的對象只能是私營部門或非營利部門或兩者合作成立的部門。[5]O’Leary與Stoker則提出將政府或傳統公共部門的非核心職能相關公共服務推向市場，通過合同外包方式提升公共行政效率，有利于行政管理者更高效地關注公共利益屬權管理和權益監督，提高公共事務、公共服務的完成效率和實現質量，還能帶來行政組織彈性的增加與組織績效的提升。

歐美學界主要通過實證研究或實例研究的方式對合同外包的影響因素進行探討。Hirsch & Lavery分別對公共服務合同外包進行了實證研究，研究結果表明，公共服務合同外包帶來的收益只與先前政府或傳統公共部門供給、提供服務的水平持平。他們據此對合同外包產生效率與成本節省的效果提出異議。DeLeon、Denhardt基于“善治關乎民主實現，善治關乎人民利益保障”的原則，探討公共服務多元化參與過程中的公民權益及公民利益保障問題。O’Toole、Wise提出合同外包及承包模式會導致公共服務的復雜性增加，造成多方參與的合作困境。Milward則通過國家(政府)職能與責任的實證研究，提出大量推廣公共服務合同外包可能會形成國家“空心化”等現象。

針對公共服務合同外包方式的利弊，歐美學界主要基于公共服務合同承包的實踐積累和實證研究來揭示，據此形成了合同外包研究上的主流話語權。Brudney等提出將公共服務合同外包作為一種公共治理工具或公共治理選擇，這樣既可以繞開爭議，也能獲得更多的社會支持與民眾認同。在此基礎上，Cooper提出公共服務合同外包并不是公共服務參與中各類問題出現的根源，而只是公共服務參與過程中的一種條件性影響因素，因為公共服務質量只與合同承包規范、合同質量管理直接相關。[6]反觀國內學界，因為缺乏對公共服務多元化參與路徑選擇的理論研究和實踐經驗總結，沒有明確的觀點和典型結論。

三、公共服務多元化參與的范疇或關系界定

對于公共服務多元化參與的范疇及關系，國內外學界的研究結論較為一致，均認為政府(公共部門)和社會組織形成伙伴合作關系是公共服務多元化、政府職能轉承的前提條件與基礎。Gidron、Lester M. Salamon等學者提出了“政府—社會組織關系類型學理論”，并總結了政府和社會組織直接關系的四種模式。[7]Jennifer M. Coston基于制度多元化，論證了政府在公共服務參與過程中由抵制到接受的關系模式。[8]Najam討論了政府及社會組織的公共服務目標和選擇偏好，從兩者的參與策略角度提出了合作、沖突、互補以及吸收四種關系模式。[9]

國內學界集中討論了公共服務多元化參與過程中參與各方的關系界定和關系發展問題。黨秀云提出合同外包、公共服務供給的憑單制以及政府補貼等運作形式可以有效地促進政府與社會組織合作伙伴關系產生，合同外包制是中國政府與社會組織在公共服務合作上建立伙伴關系的基礎。[10]鄭蘇晉認為公共服務參與應該通過合同外包方式，交由市場及非政府組織機構完成，這樣有助于實現公共服務供給效率化和公共服務參與運行模式革新。[11]張汝立等通過對西方國家公共服務外包及其發展過程的介紹，提出中國公共服務多元化參與中合同外包模式選擇的思考和合同外包改良方案，并預測在公共服務合同外包平臺上社會組織將成為最主要的新勢力之一。[12]

四、公共服務多元化參與的模式

在參與模式研究主題方面，歐美學界主要關注的是公共收益、公共服務所有權及公共產權，而且在參與模式研究的結論中只是提供了市場化合同外包和行政化國家供給兩種模式。

在參與模式研究方面，國內學界更關注基于社會身份背景或參與者社會身份定位的合作安排，側重辨析參與模式中的主導者和主導方式，主要討論的問題有公共服務參與關系、參與體身份背景、程序合法化及公權力所屬等。王浦劬提出了公共服務參與及社會組織提供公共服務的四種模式，即獨立關系—競爭性購買、獨立關系—非競爭性購買、依賴關系—非競爭性購買、依賴關系—競爭購買。[13]蔡禮強總結歸納出公共服務參與的五種模式，即政府直供公辦公營、政府間接公辦民營模式、政府間接合同購買、政府間接民辦公助、社會自發民辦民營。[14]

五、公共服務供給多元化帶來的風險與負面影響

多元化參與的潛在風險與負面影響是公共服務多元化參與研究的熱點。歐美學界在合同外包研究中提出了多元化參與可能帶來的風險和負面影響，并著重指出了績效保障問題和市場化運營存在的風險。國內研究起步較晚，但也有廣泛討論。王名基于問題意識和實際情況分析了中國公共服務供給模式及其運作的問題與困境，提出要實現合同外包關系正常化、公共服務參與規范化和雙向約束機制順利運作，需要依靠政府與公共服務參與者協同合作才能做到。[15]周俊重點分析了公共服務多元化參與的效率，指出多元化參與過程中存在壟斷及機會主義等風險，政府應當且能夠制定相應的風險防范框架。[16]

我國香港、澳門等地區在公共服務多元化參與實踐方面有一定基礎，公共服務多元化參與的績效考察與評估技術是這些地區的學術研究熱點。對于公共服務多元化參與的績效評估及其技術這一主題，國內學界只從實務或管理實務角度進行研究，未將其作為分支研究展開。內地只有國務院發展研究中心依據相關統計資料，從宏觀角度作相關實務報告和實踐結論歸集，每年發布相關公共服務參與和社會組織建設報告。之所以出現風險分析和影響研究中績效研究歸類實務，首先是因為公共服務多元化參與實務在中國內地剛剛起步，績效研究效果不明顯；其次是因為多元化參與的風險研究主要從國情出發，研究以定性為主。

六、研究述評與未來展望

公共服務多元化前沿研究主要集中在西方學界，主流研究方向有社會結構與關系分析、經濟屬性和政府管理分析。同時，公民社會發展、政府職能轉變、社團公共事務參與、公共服務多元參與動力及動力機制等問題也受到廣泛重視。從世界范圍看，公共服務參與研究的重點領域主要包括：公民社會發展對公共服務多元化參與的促進，公共空間拓展及增長對公共服務多元化參與的支持，政治和民主發展多元化對公共服務多元化參與的影響，社會資本的培育對公共服務多元化參與的推動作用。國內學界的公共服務多元化參與研究絕大多數仍圍繞國家中心主義與意識形態體制機制轉軌等主題展開，學理基礎基本源自西方理論，存在理論與本土化適用銜接不暢的問題。國內的公共服務合同外包研究主要關注如何實現公共服務合同外包的市場化運作，近幾年開始關注社會組織參與公共服務的理論、社會組織參與公共服務的供給機制、社會組織參與公共服務的制度建設等方面。

在實踐研究方面，國內外學界既有共性也有差異，雙方的差異主要源自研究視角、研究目標、研究需求的不同。公共社會和公共服務概念均來自現代西方社會和學界，現代西方國家對其定義皆從自身情況出發。國內學界研究公共服務多元化參與的第一視角和基礎是國家中心主義，即公共服務多元化參與過程中如何處理好政府與參與者的關系。在研究方式和方法上，國內學界較推崇情境研究。本次綜述檢索的國內研究成果多數通過以下規范進行：選定特點實踐案例或經驗案例，基于特定理論框架提出研究假設，帶入案例進行假設討論，運用相關情境研究方法推導案例現象或實踐可能，得出結論。也有從意識形態和社會系統角度展開的研究，這些成果將社會組織參與公共服務置于中國特色社會主義社會建設系統內，從宏觀上縱向探討國家(政府)、市場和參與組織間的關系，以及參與組織公共影響力的演變和發展軌跡等。

中國特色社會主義建設目標和發展規劃是公共服務多元化發展的前提，這意味著國家(政府)是我國公共服務多元化參與研究的最大背景板和最重要影響因素。展望該領域研究趨勢，公共服務多元化的中國化與本土化適用研究將長期作為研究熱點存在。公共服務多元化參與的可行性、公共服務參與的路徑、公共服務的參與模式是中國公共服務多元化參與的本土化研究的焦點和熱點。公共服務多元化參與研究中的治理機制及其風險研究需要突出中國適用原則，研究面向中國的做法。只有加強公共服務多元化參與的中國化研究，才能更好地服務于新時代公共服務多元化參與的實踐和實務發展。