多中心治理理論視域下“三改一拆”長效機制建立的研究?

王鋼

摘 要 “三改一拆”是浙江省需要長期堅持的一項工作，而“拆”只是工作的第一步，如何進(jìn)行有效的建設(shè)和管理，鞏固“三改一拆”工作成果是對基層社會治理能力的考驗。

關(guān)鍵詞 “三改一拆”；治理；研究

1 “三改一拆”工作現(xiàn)狀

自從浙江省實行“三改一拆”行動以來，臨海市堅持以惠民利民為原則，拆改并舉、拆用結(jié)合、管治并重多措并舉，強勢推進(jìn)“三改一拆”工作，取得了階段性成果。

2 當(dāng)前“三改一拆”工作面臨的挑戰(zhàn)

“三改一拆”工作雖然帶了一系列的社會經(jīng)濟(jì)效益，但隨著工作的持續(xù)推進(jìn)，諸多的矛盾和問題也逐漸凸顯出來亟待解決。

2.1 群眾利益矛盾尖銳

“拆違”無疑是一件又費力又不討好的工作，對地方政府來講是一個巨大的考驗。群眾利益被破壞，矛盾日益突出，對于政府工作存在消極心理：當(dāng)?shù)厝罕妼⒉糠诌`章建筑租給外地務(wù)工人員居住或開店，租金成為群眾的重要收入來源，個體經(jīng)營和工廠打工成為外來人員的主要職業(yè)。而“三改一拆”工作打破了雙方利益平衡，部分租戶失去他們的住所和職業(yè)，房主失去了他們的部分收入。因此，群眾對“三改一拆”大都持觀望態(tài)度。

2.2 政府部門威信不足

部分地區(qū)在推行一系列的措施時出現(xiàn)過人走政息、半途而廢的現(xiàn)象，辦事拖拉、推諉扯皮的現(xiàn)象也屢見不鮮。一是干部消極作為。少數(shù)干部工作積極性不高，責(zé)任心不強，在實際工作中遇到一些難題就逃避或者消極應(yīng)付。二是不公平不公正現(xiàn)象。“三改一拆”前期工作基本完成，前期易拆易改造的都基本已經(jīng)完成，剩下的都是一些極難處理的問題。社會大眾十分關(guān)心政府在工作推進(jìn)過程中是否秉持公正公平的原則，是否只啃好啃的骨頭放棄難啃的骨頭，區(qū)別對待。由于上述兩種情況以及出于維護(hù)自身現(xiàn)實利益的考慮，部分群眾對政府“三改一拆”的執(zhí)行力提出質(zhì)疑。

2.3 地區(qū)工作推進(jìn)不平衡

由于工作方式以及地區(qū)情況存在差異，各地區(qū)“三改一拆”工作推進(jìn)不平衡。以臨海市為例，該市共有19個鎮(zhèn)（街道），22個社區(qū)、993個行政村，各鎮(zhèn)（街道）、各行政村之間發(fā)展不平衡，任務(wù)輕重存在一定差異，部分鎮(zhèn)（街道）創(chuàng)建基礎(chǔ)比較薄弱。尤溪、汛橋等鎮(zhèn)完成“無違建鎮(zhèn)”創(chuàng)建驗收，杜橋、桃渚等鎮(zhèn)則剛剛完成“無違建創(chuàng)建先進(jìn)鎮(zhèn)”驗收。此外，由于近期五水共治、小城鎮(zhèn)綜合整治等專項行動較多，各地區(qū)無法集中精力快速地推進(jìn)“三改一拆”工作。

2.4 長效管控機制不健全

隨著“三改一拆”工作的持續(xù)推進(jìn)，各地區(qū)陸續(xù)建立起長效管控機制，取得了一定的成效，但也存在一些缺陷。一是摸底排查機制不健全。對存量違法建筑進(jìn)行摸底排查，建立了“一戶一檔”“一企一檔”，對市域范圍內(nèi)民房、村集體用房、廠房等建筑物進(jìn)行排查、登記，了解違建存量底數(shù)。但仍然存在數(shù)據(jù)不夠準(zhǔn)確、情況不夠明確等問題。二是防違控違機制不健全。防違控違機制的建立在一定程度上有效遏制了新增違建的發(fā)生，但是并不能完成消除違建現(xiàn)象，仍有部分人員存在僥幸心理，違章搭建。一方面是歷史遺留問題，部分新建住宅在報批手續(xù)完備的情況下少批多建，實施超高加長等違法建設(shè)行為；另一方面是執(zhí)行力度有所保留，顧及民生問題，住宅類的新增違法建筑基本未處置到位，在一定程度上助長了少批多建、未批先建的風(fēng)氣。三是部門聯(lián)動管理機制不健全。在“三改一拆”過程中，各部門機構(gòu)雖然存在合作，但并沒有形成常態(tài)化合作機制，合作執(zhí)法方式及其人員配置等方面問題都亟待商榷，無法形成“三改一拆”工作的合力。四是責(zé)任追究機制不健全。為了“三改一拆”工作的順利推進(jìn)，各地區(qū)紀(jì)委根據(jù)《臺州市新增違法建筑責(zé)任追究辦法》及相關(guān)文件，對相關(guān)鎮(zhèn)街和責(zé)任人進(jìn)行嚴(yán)肅問責(zé)，取得了一定的成效。但是仍有部分人員存在僥幸心理，且《臺州市新增違法建筑責(zé)任追究辦法》也存在一些漏洞，責(zé)任追究機制仍需完善。五是拆后利用機制不健全。當(dāng)前，拆改之后的土地用途問題沒有得到及時處理規(guī)劃，有的違法建筑、城中村拆除后，空閑地塊規(guī)劃利用還沒及時跟上，存在未有效利用的情況。有些空地做了用地規(guī)劃，但由于政府缺乏長期的監(jiān)督和管理，許多項目無法順利實施。

3 多中心治理理論視域下 “三改一拆”長效機制構(gòu)建路徑

推進(jìn)“三改一拆”工作的持續(xù)深入，鞏固“三改一拆”工作的成果，僅僅依靠政府的單一治理模式已經(jīng)無法實現(xiàn)，必須建立“政府主導(dǎo)、市場運作、群眾參與”的多中心“三改一拆”治理長效機制。

3.1 完善防違控違體系，構(gòu)建全方位、多形式、立體化的監(jiān)管機制

（1）健全防違控違體系

嚴(yán)格執(zhí)行新增違建“日上報、周處置、月通報”制度，實行鎮(zhèn)村網(wǎng)格化巡查機制、動態(tài)巡查機制、信息共享機制，建立全覆蓋、網(wǎng)格化的防違控違體系；建立聯(lián)合巡查機制，組建政府、相關(guān)部門、鎮(zhèn)街工作人員共同參與的聯(lián)合巡查小組，開展多級跨部門聯(lián)動，整合資源，形成巡查合力；補充完善“一戶一檔”“一企一檔”等基礎(chǔ)臺賬，摸清違章建筑底數(shù)。

（2）運用科技手段加強動態(tài)監(jiān)控

利用舉報電話、網(wǎng)絡(luò)、360度攝像頭監(jiān)控體系、無人機等監(jiān)控手段，及時發(fā)現(xiàn)違章建筑；利用浙江政府服務(wù)信息網(wǎng)等信息資源和平臺，建立健全違建防控處置工作信息共享平臺和溝通機制。

（3）加大社會監(jiān)督力度

完善防違控違體系的建立需要更多的社會主體參與其中，形成強大的監(jiān)督力量。一是輿論監(jiān)督。要繼續(xù)發(fā)揮傳統(tǒng)媒體和新媒體作用，積極總結(jié)宣傳“三改一拆”中的先進(jìn)經(jīng)驗和優(yōu)秀榜樣，加強輿論的正面引導(dǎo)；加大對于違法違規(guī)行為的曝光力度，形成對違章修建行為人人喊打的高壓態(tài)勢；由政府出面聘請當(dāng)?shù)刂襟w人擔(dān)任監(jiān)督員的角色，監(jiān)督各類新增違章建筑。二是群眾監(jiān)督。發(fā)動廣大人民群眾，建立相互監(jiān)督、相互舉報的居民自治模式，政府、街道或村委出臺相應(yīng)舉措，確實做到舉報必獎，私建必罰；在基層社區(qū)和農(nóng)村組織當(dāng)?shù)厝罕娂尤脒`建巡查隊伍。三是企業(yè)監(jiān)督。政府與社區(qū)物業(yè)管理企業(yè)開展合作，引導(dǎo)其對服務(wù)范圍之內(nèi)的違章建筑進(jìn)行監(jiān)管。對于服務(wù)范圍內(nèi)占用公共空間、亂搭亂建等違建行為，物業(yè)管理企業(yè)要進(jìn)行勸解和阻止。若無法阻止的要及時向有關(guān)政府部門報告，并協(xié)助拆除違章建筑。四是社會監(jiān)督。建立社會誠信體系，將個人或機構(gòu)違建行為納入征信系統(tǒng)。

3.2 規(guī)范拆改土地利用，構(gòu)建規(guī)劃化、程序化、多元化的拆改土地利用制度

（1）堅持規(guī)劃引領(lǐng)，提高拆改土地利用科學(xué)性

做好拆改土地規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的融合；做好土地拆改利用與城市有機更新、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展、騰籠換鳥、“四邊三化”、小城鎮(zhèn)綜合整治等工作的結(jié)合，確保拆改土地利用有助于推進(jìn)整個地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）建立監(jiān)督管理機制，保障拆改土地利用延續(xù)性

關(guān)于拆改土地利用問題，有關(guān)部門需建立起專門的監(jiān)督管理小組，負(fù)責(zé)監(jiān)察土地利用的基本操作情況，確保土地利用按規(guī)劃執(zhí)行。

（3）分類治之，規(guī)范拆改土地利用程序

對于拆改土地的利用方式，可分為綠化、建設(shè)、復(fù)耕等形式。違章建筑占用耕地的，原則上在拆除后需要進(jìn)行復(fù)耕。拆改土地用于建設(shè)的，要根據(jù)情況分類處理：一是符合土地利用總體規(guī)劃的，對于拆改后土地重新規(guī)劃利用。在符合土地利用總體規(guī)劃以及城鄉(xiāng)規(guī)劃的前提下，農(nóng)村違章建筑拆后用地重點用于公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公益事業(yè)等民生項目領(lǐng)域。二是不符合土地利用總體規(guī)劃的，實現(xiàn)統(tǒng)籌綜合整治。

3.3 改善居住發(fā)展環(huán)境，構(gòu)建寬領(lǐng)域、多渠道、長期性的服務(wù)體系

湖州市羅師莊通過長期的實踐和探索，逐步形成由街道和公益組織提供公共服務(wù)、企業(yè)提供市場服務(wù)、居民提供互助服務(wù)的相互補充的“聯(lián)合服務(wù)”運行模式，實現(xiàn)社區(qū)市容美化、綠化和亮化，為居民提供一個安全、舒適的生活環(huán)境，確保社區(qū)實現(xiàn)長治久安，其做法可供借鑒。

（1）“政府—公益組織—居民”型服務(wù)體系

政府通過財政補貼的方式，以各類公益性事業(yè)機構(gòu)為服務(wù)窗口，向公眾提供各種低價或者免費的公共服務(wù)。在這方面，湖州開發(fā)區(qū)公安分局警務(wù)共同體有豐富的實踐經(jīng)驗。他們引入合作伙伴，以項目化形式組織服務(wù)活動，目前共有平安自治、愛心公益、就業(yè)安居、關(guān)愛兒童四個大類11個服務(wù)項目。社區(qū)服務(wù)依托警務(wù)共同體，進(jìn)一步借助外力，爭取資金支持，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

（2）“政府—企業(yè)—居民”型服務(wù)體系

政府或基層自治組織購買服務(wù)，通過市場化操作，吸引各類企業(yè)參與公共服務(wù)供給。構(gòu)建這種服務(wù)體系還需要解決三個問題：第一，規(guī)范購買行為。街道鄉(xiāng)鎮(zhèn)要按照一定的程序選定購買公共服務(wù)的范圍、項目，并確定相應(yīng)的預(yù)算，向社會公布購買的項目、購買價格、預(yù)算安排以及質(zhì)量要求和各項服務(wù)指標(biāo)等；要對投標(biāo)者進(jìn)行資質(zhì)認(rèn)定，并運用招投標(biāo)和委托等方式選定供應(yīng)商、簽訂合同并實施相應(yīng)的過程管理和監(jiān)督。第二，監(jiān)督企業(yè)運營。購買主體應(yīng)建立健全內(nèi)部監(jiān)督管理制度，按規(guī)定公開購買服務(wù)相關(guān)信息，自覺接受社會監(jiān)督；承接主體應(yīng)當(dāng)健全財務(wù)報告制度，并由具有合法資質(zhì)的注冊會計師對財務(wù)報告進(jìn)行審計；財政部門要加強對政府向社會力量購買服務(wù)實施工作的組織指導(dǎo)，嚴(yán)格資金監(jiān)管，監(jiān)察、審計等部門要加強監(jiān)督；民政、工商管理以及行業(yè)主管部門要按照職能分工將承接政府購買服務(wù)行為納入年檢、評估、執(zhí)法等監(jiān)管體系。第三，轉(zhuǎn)變居民思想。村民普遍沒有物業(yè)費的意識，天然氣管道、有線電視的入戶費也覺得應(yīng)該由政府承擔(dān)。所以必須對村民加強教育引導(dǎo)，并采取逐步過渡的方式。除集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)外，應(yīng)該村民自己買單的項目，可逐漸從政府承擔(dān)到政府、居民共同承擔(dān)，再到居民完全承擔(dān)。

（3）“政府主導(dǎo)—志愿服務(wù)—居民參與”型服務(wù)體系

羅師莊馬長林學(xué)雷鋒志愿服務(wù)基地目前開展志愿服務(wù)的團(tuán)隊共有11支，總數(shù)近千人，充分調(diào)動社會各界力量參與公益服務(wù)、社區(qū)自治，廣泛開展形式多樣、內(nèi)容豐富的社區(qū)服務(wù)活動。這一經(jīng)驗值得推廣。街道和社區(qū)要豐富內(nèi)容，創(chuàng)新方法，引導(dǎo)居民參與力所能及的公共服務(wù)，既節(jié)省政府行政成本，提高管理效率，又能贏得廣泛的社會服務(wù)效益。這種模式是生命力最強大、效果最為顯著的一種基層治理方式，應(yīng)該作為構(gòu)建全面服務(wù)體系的主體加以推廣。

課題：2019年浙江省黨校（行政學(xué)院）系統(tǒng)中國特色社會主義理論體系研究中心第二十一批規(guī)劃課題（課題編號：ZX21263）結(jié)題成果。