我國農地流轉政策的歷史演變及其多元化解析*

◎丁 文

黨的十九大提出了鄉村振興的發展戰略，隨后的中央經濟工作會議和農村工作會議進一步明確了鄉村振興的發展計劃和實施路線，在此背景之下，加快完善農地流轉政策的頂層設計，將農地流轉與鄉村振興有機結合，推動鄉村社會的良性發展具有十分重要的現實意義。當前，我國農地流轉政策的執行中依然面臨著政績導向、利益驅動和矛盾沖突等諸多困境，制約著農地流轉效率和鄉村經濟振興，因而我們有必要針對農地流轉政策的政策文本和學術概貌進行反思以形成深入性認知，以此明確農地流轉政策的研究方向，為實現鄉村振興提供創新之道。

一、農地流轉政策研究的歷史演變：中央一號文件的文本解析

黨和國家高度重視“三農”問題，2003年的中央農村工作會議提出要投入更多資源解決“三農”問題，進而推動城鄉一體化進程。此后，國家圍繞“三農”問題持續出臺針對性政策扶持其發展。借助于“百度”搜索引擎，以2003年為研究時間起點，以我國“中央一號文件”為關鍵詞進行檢索篩選，涉及農地流轉政策的中央一號文件如表1所示。根據中央一號文件的核心主題和關鍵話語可知，自2008年開始，我國農地流轉政策的關注熱度快速升溫，且其焦點內容逐漸從經營體制、流轉市場、經營制度和政策體系走向產權制度的轉變，此類話語轉向表明，農地流轉的政策關切已然觸及農村集體產權制度的根本。

二、農地流轉政策研究的多元解析：“點-線-面”的三維邏輯思路考察

（一）“點”的界定：農地流轉政策的核心內涵

在“點”的層面上，學者們主要關注農地流轉及其指導政策的概念解析和價值取向，但在其具體內涵闡釋中各有不同，尚未形成一致性意見，國家法律政策也未進行詳細規定，各地政府部門雖然出臺了一些政策文件用以指導農地流轉，但均未明確農地流轉的語義指向。隨著國家鄉村振興戰略的強勢推動，我國農地流轉政策已然成為社會各界關注的焦點，繼而形成了一些典型觀點。以張紅宇（2002）為代表的學者認為農地流轉主要指農戶保留承包地承包權而將其使用權流轉給其他個人或組織[1]，而胡呂銀（2004）等人則表示農地經營權的變動不能稱之為“流轉”，而是一種土地權利本身的“轉移”[2]。不管“農地流轉”稱謂如何，其內涵至少包含“農用地”和“權利變更”兩個要素，農地承包經營權是權利本身，經營權只是從該權利分離出來的部分權能，因而可以采用“流轉”一詞，稱之為農地流轉、土地流轉、農地使用權流轉和農地承包經營權流轉等。本研究認為農村土地流轉即農村土地承包經營權流轉，簡稱農地流轉，其定義為在堅持集體所有制不變的前提下，擁有農地承包經營權的農戶保留承包權，通過適當方式依法向其他農戶、工商企業等流轉農地經營權用于農業生產經營而獲取合理收益的行為。農地流轉政策則是指國家政權機關、政黨組織和其他社會政治集團制定的用以明確農地流轉應該達到的目標、遵循的行動原則、完成的明確任務、實行的工作方式、采取的一般步驟和具體行動準則等，是一系列權威性措施和辦法的總稱。

（二）“線”的軌跡：農地流轉政策的發展邏輯

在“線”的層面上，學者們根據農地流轉政策的演變規律，將其劃分為若干個時期進行延展研究，呈現出歷史脈絡的線性規律。農地流轉起初是農民之間因實際需求而采取相互流轉農地的非正式行為或私人行動，其初衷是為了有效利用土地資源，防止土地撂荒的權宜之計，但隨著農地流轉規模的擴大而演變成農民集體性利益訴求并順利進入政策議程，促使農地流轉行為及其相關問題得以從制度政策層面進行規范和約束。

總體而言，我國農地流轉政策的歷史演變主要經過了三個時期：首先是農地流轉的禁止與初步形成階段（1978-2000年），這一時期經歷了農地流轉的禁止、農戶私下流轉的萌芽以及國家開始初步允許的過程。起初，國家為了保護耕地禁止農地流轉，但隨著農業發展的緩慢，國家逐漸鼓勵農民進行土地改革，批示了一些沿海地區的土地流轉經營模式，并在1988年憲法里允許了農地合法流轉，從而使得農地流轉在法律上有了依據，土地流轉亂象得以控制。其次是農地流轉的依法實行階段（2001-2007年），此階段我國農村經濟缺乏發展動力，城鄉居民收入差距逐年擴大，農民增收十分困難，在此背景之下，國家大力推進農地制度改革，允許并鼓勵農民擴大農地流轉范圍，發展農業適度規模經營。其中的2001年開啟了農地流轉的第一次“政策之窗”，中央首次針對農地流轉發布文件，表明國家開始保護農地流轉，對于農地改革來說有著跨時代的意義。隨后我國針對農地流轉陸續出臺了相應的法律法規，規范引導農地合法流轉，推動了農地流轉的有序發展。最后是農地流轉快速推進階段（2008年至今），隨著黨的十七屆三中全會提出要構建農地流轉市場以規范農地流轉之后，農地流轉再次引發社會各界的關注，開啟了農地流轉的第二次“政策之窗”。在此契機之下，我國農地流轉的政策方案得以產生，農地流轉速度和經營主體規模日益擴大，推動了農業規模經營的發展。2016年我國提出的農地“三權分置”改革，進一步探討農地流轉的發展方向，并在動態環境中不斷循環改進以優化政策實施效果。

表1 中共中央關于“農地流轉政策”的若干規定

現階段，我國農地流轉政策主要受到農地制度的影響，而學界關于農地制度的改革走向，存在三種爭論。一是“廢除論”，對農地“集體所有制”持“批判”態度，認為現行農地制度造成產權不清、交易受阻和弱化農民利益等弊端，主張實行農地私有化制度，推動農地自由交易。二是“強化論”，認為在當前國家土地制度不完善的情況下，現行農地制度依然發揮著重要作用，但應從實現農地國有制或“集體所有，集體經營”角度進行強化。三是“改革論”，認為農地“集體所有制”適應我國社會發展的特殊國情，主張對其進行深入改革，實現農地“三權分置”。根據現階段我國法律制度架構來看，私有制與現今的政治經濟制度明顯不匹配，國有制容易增加國家財政負擔和社會的不穩定，“集體所有，集體經營”制度過于極端易于造成隱患。從政策制定的漸進性和穩定性出發，“改革論”具有現實的可能性，即應在保留農地“集體所有制”的基礎上對其做積極改革，明確農地所有權、承包權和經營權“三權分置”的法律政策地位，推動農地經營權的流轉。

（三）“面”的構成：多元化的分析視角與方法

在“面”的構成上，學者們根據自己的研究興趣和研究方向，運用多元化的學科視角及分析方法，系統闡釋農地流轉政策的學術概貌及其發展方向。

其一，多學科研究視角的切入，包括經濟學、社會學和管理學。一是經濟學視角，側重從財政補貼、金融支持、交易成本、產權理論等角度分析農地流轉政策，如者貴昌（2011）主張構建有效的金融支持制度，優化融資途徑、配套體系和風險監管防范機制，以此推動農地流轉政策的實施[3]。二是社會學視角，闡釋了農地流轉政策執行中的農戶流轉意愿及其影響因素，如錢忠好（2008）通過對江蘇省部分地區的調查數據分析，發現受教育程度較高的農戶農地流轉意愿較強，因而認為提高農村教育水平有助于增強農戶農地流轉意愿[4]。鐘漲寶（2007）等學者提出了農戶是有限理性人的假設，并以此為出發點分析農戶行為，他們認為農地流轉環境、社會文化、集體行為等因素影響了農戶農地流轉意愿，并根據其強弱程度劃分為抵制型、等待型、參與性和探索型四種類型[5]。三是管理學視角，重點從政策詮釋、政策執行、政策評價等方面進行討論，如張勇（2004）等學者通過梳理分析農地流轉相關政策文本，從政策設計初衷進行理論闡釋，強調農地流轉政策需要遵循制度穩定性，認為應該完善其配套政策支持體系，使得農地流轉行為有法可依[6]。翁士洪（2012）以小崗村為例，分析街道官員對農地流轉政策執行的影響，研究發現，農地流轉政策執行失效的誘因主要在于基層官員出于自身利益考慮而采取的利己行動，影響了政策的執行效果[7]。

其二，引入多樣化的研究方法，主要有定量分析法、比較分析法和案例分析法。一是定量分析法，如楊 飛（2014）通過對西南民族地區的調查，收集了農地流轉的相關數據資料，并運用若干個計量方法進行數據處理和解析，研究結果顯示，農地流轉政策實施能夠增加農民的收入和擴大就業機會，改善農村發展的環境[8]。二是比較分析法，如陳水生（2011）選取東、中、西部若干地區進行調研，根據所得數據比較分析各地農地流轉政策的差異，繼而探究農地流轉政策的績效及其影響因素，并提出相應的政策建議[9]。三是案例分析法，如黃祖輝（2008）等人基于浙江省若干村落和農戶的調查訪談，發現農地流轉呈現出平臺健全和程序日益規范的特征，但中介組織和配套服務政策體系不完善等問題影響了農地流轉的效率[10]。

三、結語與展望

基于政策文本和學術文獻的回顧，我們發現農地流轉的研究成果可謂汗牛充棟，這些既有的研究成果奠定了農地流轉政策的理論基礎和現實依據，有助于認知和熟識農地流轉的政策過程，推動了農地流轉政策的執行和完善，在一定程度上為本研究的開展提供了參考借鑒。然而，既有研究涉及農地流轉政策的文獻相對較少，且其研究內容大多集中于經濟學、社會學和管理學等領域現實表征的描述，注重農地流轉的實踐考察而使得理論層面的分析略顯不足。鑒于此，研究認為在農地流轉政策的研究中，除卻農地流轉的實踐層面分析之外，還應該注重政策理論的構建和剖析，從國家政策設計角度解析農地流轉政策，同時提高學術文獻質量，實現理論分析與實踐闡釋相結合，以此推動農地流轉政策的完善和鄉村社會振興。