基于產權與數量變化的農村宅基地轉型研究*

◎吳九興 王 艷

農村宅基地是農民的基本居住條件，關系到農民生產和農村社會穩定。隨著城鎮化的快速發展，農村勞動力向城鎮大轉移，農村宅基地出現普遍閑置與浪費現象，村莊空心化和無序擴張等問題[1]。因宅基地制度的不健全、實施難，導致“一戶多宅”、面積超標的狀況普遍。而城鎮化的快速發展，使城鎮建設用地供給壓力更緊[2]。土地利用轉型由Alan Grainger[3]提出，至今已取得大量成果。國內對土地利用轉型的研究，是由龍花樓結合中國土地基本國情而引入。土地利用轉型被定義為土地利用形態在時間序列上的改變[4]，也可以定義為在社會經濟變化和革新的驅動下，某一地域在一段期間內由一種土地利用形態向另一種土地利用形態變化的過程[5]。土地利用變化是土地利用轉型的主要表現形式，與社會經濟的發展階段的轉型相對應[6]。土地利用轉型一方面受制于社會經濟發展，另一方面又作用于社會經濟發展[7]。進行農村宅基地轉型研究，有利于提高宅基地配置效率，有利于規范農村宅基地管理。在界定土地利用轉型概念與內涵的基礎上，本研究從產權和數量視角對土地利用轉型開展研究，在數量變化上以安徽省為例進行實證，最后提出兩點政策建議。

一、農村宅基地轉型：產權變化的視角

社會時代變遷，宅基地的概念和界定隨之變化。宅基地被歸屬于住宅用地，指被用來生活居住的那部分土地。農村宅基地可定義為以下兩種：狹義上農村宅基地是指農村農戶居住也即用來建造房屋的土地，也就是常說的正房；廣義上農村宅基地是指農村農戶用來居住和生活的那部分土地，不僅包含正房，還包括庭院、廁所等占地面積[8]。農村宅基地形態在不同時間序列上呈現不同狀態，不斷發生變化，即農村宅基地轉型。對農村宅基地轉型進行研究，不僅可以了解宅基地在不同時期所表現的形態，解決我國城鄉發展進程中出現的土地問題，而且還能更好的利用農村土地，穩定城鄉關系與協調發展。與社會經濟發展和政策演變同步，農村宅基地所有制度經歷了“私有—半私有—公有—半私有”的演進過程[9]，農村宅基地的擴展速度也經歷了“緩慢—擴張—閑置”的過程。

（一）“房地合一”私有到“兩權分離”半私有階段

1961年前，農村宅基地和房屋合二為一即“房地合一”，均屬于農村農民私有，作為私有財產，個人具有買賣、出租、抵押等權利，即農民不僅對地、房享有使用權的同時還具有所有權。隨后，政府又頒布相關法令規定農村宅基地所有權歸集體所有，但其使用權和房屋所有權仍歸農民所有，農民仍可依法管理房屋，并自行分配與使用，農村宅基地和房屋實行差異化管理，即“房地分離”。雖然宅基地所有權在農民私人和農民集體之間發生了轉移，但農民對宅基地依舊可長期使用和占有，具有使用權權利，即“兩權分離”。

（二）農民、城鎮居民都可享有宅基地使用權階段

1978年作為農村改革歷史上的一個重要節點。農村率先探索土地改革，對集體土地實行家庭聯產承包責任制，引發農戶行為意識的改變。當溫飽問題得到逐步解決之后，廣大農民想要改善居住條件與環境、提高生活質量，大量建設房屋，農村建房因此迎來了高潮，相應地也出現了一系列肆意亂建、濫用耕地等現象。為解決這些問題，規范農村宅基地的使用與管理、規范合理利用每寸土地、有效保護耕地，隨后國家出臺了一系列相關法律法規并取得了一定成果。為促進城鄉的快速發展，1982年《憲法》指出在公共利益需求下可依法征用土地，并于1983年首次規定個人因住宅需要可依法實行征用，從這些法律法規可以看出，農村宅基地在所有權權利歸于農村集體的前提下，農業戶口以及作為非農業戶口的城鎮居民均可依照規定享有農村宅基地的使用權權利。

（三）宅基地僅為農民所有和使用，城鎮居民無權購入的階段

當前，土地的城鎮化遠遠快于人的城鎮化，土地的需求呈現出直線上升的趨勢，出現大量炒賣土地的問題，迎來了“房地產泡沫”的現象。為了緩解這一現象，國家和各層級政府部門又先后出臺了一系列規定，此后，城鎮居民不再依法享有使用農村宅基地的權利，嚴禁城鎮居民購置農村宅基地，并嚴格規定農村農民不具有向城鎮居民出售的權利。然而，隨著農民勞動力的流出加劇，農村宅基地和農民住宅大量閑置，關于“一戶多宅”、“空心村”的報道層出不窮，造成了土地資源的閑置和浪費，土地利用效率底下。為了加強對農村宅基地的管控，對農村宅基地的申請條件、程序、面積等各方面進行嚴格的規定，控制宅基地增速，加快推進宅基地騰退整治工作，從而達到盤活存量，控制增量的目標。特別是，近年來為促進農村土地的節約集約利用及新農村的建設，國家開始實行空閑、閑置宅基地有償退出的政策，將騰退的農村宅基地通過土地整理與復墾轉變為耕地。2018年作為“三塊地”改革的收尾階段，更要促進政策的實行，貫徹落實“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切實保護耕地”的基本國策。

二、農村宅基地轉型：數量變化的視角

（一）研究區概況

安徽省地處中國中東部，現轄16個地級市，土地總面積14.01萬平方千米，于2015年步入中等偏上收入的快速發展階段，2016年末地區生產總值24117.89億元，自2000年年增長值達1.4%，人均39092元，占全國國民生產總值744127億元的3.24%，全國排名十三；2016年末全省戶籍人口7026.98萬人，常住人口6195.50萬人，城鎮化率為51.99%。根據各區經濟、社會、農業等基本情況，大致可將安徽省分為以下五個區域，沿江區：蕪湖、馬鞍山、銅陵、安慶，本區社會經濟發展程度較高；皖中區：合肥、滁州、六安，本區是安徽省的中心地帶，是全省的經濟、政治、文化中心；沿淮區：蚌埠、淮南、阜陽，本區礦產能源和農業生產在全省占領優先地位；皖北區：亳州、宿州、淮北，本區耕地多、人口密度大，是糧油棉生產重要基地、中藥材和能源主產區；皖南區：池州、宣城、黃山，該區具有豐厚的文化底蘊、環境優美、生態環境良好，是安徽省甚至全國的旅游觀光度假勝地。

依據2000-2016年地區生產總值（圖1），綜合各市行政區面積、總人口和經濟水平，考慮到地區的鄰接性，可將安徽省經濟狀況從高到低分為以下幾個等級：合肥—馬鞍山—蕪湖—銅陵、安慶—池州—宣城—黃山、六安—淮南—滁州—蚌埠—淮北、阜陽—亳州—宿州。

圖1 2000-2016年安徽省各地級市地區生產總值

（二）農村宅基地轉型的理論分析

參照土地利用轉型的定義，對農村宅基地轉型進行界定，即指農村宅基地數量、產權、形態等在時間序列上的變化。這一變化與農村社會經濟發展密切相關，一方面某區域農村的社會經濟發展促進著農村宅基地的轉型，農村宅基地轉型反過來又作用于社會經濟發展。

農村宅基地轉型一方面受制于自然因素，但更多的是受社會經濟的影響，如人口、經濟、政策等，而這些因素都是需在長時間的尺度上加以反映的，研究宅基地轉型，須從長時間尺度出發，采用橫向比較研究的方法，縱觀可觀測的歷史數據對農村宅基地轉型趨勢進行分析。隨社會經濟的發展，城市區域不斷向外圍擴張，不斷占用集體土地，其中農村宅基地占重要部分。農村宅基地占城鎮村建設用地的比例定會隨著社會經濟因素、區域人口因素、自然條件等發生變化。本文提出以下假設：隨著社會經濟的不斷發展，農村宅基地（用“村莊用地”代替）占城鎮村建設用地（用 “城鎮村及工況用地”代替）比例將不斷降低。在城鎮化發展的后期階段，城鎮發展逐步趨向平衡，城鎮化趨于穩定，這一比值也將趨于一個固定值（圖2）。

圖2 農村宅基地轉型理論假設

（三）區域農村宅基地轉型：安徽的實證

因產權視角下的宅基地隱性轉型，全國各地都差不多，都是在現有法律制度框架下來實行的，單獨分析安徽省宅基地隱性轉型沒有多大理論意義，故本研究僅分析安徽省宅基地顯性轉型。

根據安徽省2000-2013年土地變更調查結果，可得各區段的村莊用地占城鎮村及工礦用地隨著時間的推移呈現遞減趨勢，且由經濟發展程度較高地區到較低地區呈現遞減趨勢。合肥—銅陵較其他三區段社會經濟發展程度最高，是安徽省的經濟發展中心地區，村莊用地占城鎮村及工礦用地的比例較其他三區最低，并逐年呈下降趨勢，由2000年的74.93%降低到2013年的57.01%，年減少率為1.28%，其下降速度是四區中最快的，下降幅度也是四區段中最大的。該區段農村宅基地在城鎮村建設用地中所占的比重越來越小，并有趨于穩定的趨勢。安慶—黃山區位于安徽省的南部，其文化、旅游資源較豐富，經濟發展程度居中上等水平，2009年經歷了一次猛升，導致農村宅基地在該區建設用地中所占的比重變動較小，2014年時間僅下降了3.95%，由此可以看出，農村宅基地在該區所占比重較大。六安—淮北區經濟發展程度較低，人口密度雖然較大，但多為農村人口，外出務工人員比重較大，當地經濟發展緩慢，村莊用地占城鎮村及工礦用地比重較大，自2009年減緩趨勢明顯，年減少值為0.92%，勢頭較好。阜陽—宿州區的人口多、耕地多，是我省重要的農業生產及加工基地，經濟明顯以農業為主，經濟發展滯后于安徽省平均水平，村莊用地占城鎮村及工礦用地的絕大部分，平均高達86.71%，農村宅基地在該區明顯占主導地位。較其他三區相比，社會經濟發展的嚴重滯后導致農村宅基地轉型的延緩。

三、結論與建議

（一）結論

1.產權變化視角下農村宅基地隱性轉型大致呈現為三個階段，即“房地合一”私有到“兩權分離”半私有階段、農民、城鎮居民都可享有宅基地使用權階段、宅基地僅為農民所有和使用，城鎮居民無權購入的階段。

2.數量變化視角下農村宅基地隱性轉型，即隨著城市的發展，城鎮化程度越高農村人口比重越低，宅基地所占面積越小；城鎮化趨于完成時，農村與城市人口實現平衡，宅基地所占面積也趨于穩定，趨向在一個穩定值。

3.2000—2013年安徽省各區段農村宅基地在城鎮村建設用地中的比例逐年呈下降趨勢。從社會經濟發達地區到貧乏地區，即從合肥—銅陵、安慶—黃山、六安—淮北、阜陽—宿州，這一比例逐漸降低。安徽省各區域所對應的農村宅基地轉型階段與各區段所處的社會經濟發展水平相一致。

（二）建議

1.改革宅基地制度，適應鄉村振興，以市場配置宅基地。城鄉二元結構嚴重阻礙農村與城鎮的互動，不利于經濟社會穩定和城鄉協調發展，需加快宅基地制度改革，構建多主體享有的農村宅基地權利體系，以使得制度架構得以適應城鎮化進程，如此才能更好地推進城鄉一體化，縮小城鄉差距，支持鄉村振興戰略，推進宅基地使用權的市場化配置，建構合法的農村宅基地市場，并通過空間規劃控制土地用途轉換，建設生態環境優美、經濟社會發展的新鄉村。

2.推行宅基地激勵約束政策，差別化管理農村宅基地。在現行制度框架下，推行宅基地使用的激勵約束政策，推動農村宅基地實行自愿有償退出的政策，鼓勵農戶將空閑閑置的宅基地自愿退出。考慮退出農戶的就業、教育、社會保障、醫療保險等方面的財政支持。根據地區經濟發展狀況、自然狀況、農村宅基地狀況實行差異化的宅基地管理政策，因時因地管理農村宅基地。