防范化解重大風險 地方債嚴監管態勢不改

廷玉

“提高防控能力著力防范化解重大風險，保持經濟持續健康發展社會大局穩定。”

1月21日，省部級主要領導干部堅持底線思維著力防范化解重大風險專題研討班在中央黨校開班，習近平總書記在開班式上發表重要講話時做出上述表示。習近平總書記強調，面對波譎云詭的國際形勢、復雜敏感的周邊環境、艱巨繁重的改革發展穩定任務，我們必須始終保持高度警惕，既要高度警惕“黑天鵝”事件，也要防范“灰犀牛”事件。

化解重大風險，防范“灰犀牛”事件，重點之一是有效防控地方政府債務風險。去年以來，強化地方債管理已經成為各級政府打好防范化解金融風險攻堅戰的要務之一。在當前經濟下行壓力加大的背景下，地方政府如何在防范地方債風險的同時，更好地發揮地方債作用？

總體債務風險可控，政府債務余額18.39萬億，債務率37%

1月23日，財政部披露了2018年我國地方政府債務情況。

截至2018年末，我國地方政府債務余額18.39萬億元，如果以債務率（債務余額/綜合財力）衡量地方政府債務水平，2018年地方政府債務率為76.6%，低于國際通行的100%～120%的警戒標準。加上中央政府債務余額14.96萬億元，按照國家統計局公布的GDP初步核算數計算，政府債務的負債率（債務余額/GDP）為37%，低于歐盟60%的警戒線，也低于主要市場經濟國家和新興市場國家水平。

事實上，過去幾年，我國一直積極構建規范的地方政府舉債融資機制。

自《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》（國發〔2014〕43號）實施以來，地方各級政府舉債融資行為逐步規范并建立了相應的防控機制。2014年8月31日，有“經濟憲法”之稱的《預算法》經十二屆全國人大常委會表決通過。這成為我國地方政府債務管理的一個標志性事件。對于截至2014年底新《預算法》生效之前發生的債務，確實屬于政府應當承擔的，經過各級政府清理甄別核查，總數是15.4萬億元。2015年1月1日，新修訂的《預算法》生效后，地方政府舉債只能發行政府債券。

財政部相關負責人曾公開表示，財政部完善地方政府債務管理制度，堅持“開前門、堵后門”的改革思路，堅決制止地方政府違法違規融資擔保行為，堵住各種不規范渠道，切實防范化解財政金融風險。

“開前門”指的是2014年修改預算法，允許地方自主發債。我國1994年預算法嚴格規定地方政府需收支平衡、不列赤字。為此，地方政府不得不采取諸多方式繞開規定舉債，由此地方融資平臺成為借貸的“主力軍”。但是，信托、城投債、銀行貸款等多種融資方式，其融資成本要高出政府債券一大截。這種情況下，允許地方自主發債成為更優選擇。

“堵后門”指要嚴控融資平臺舉債。融資平臺舉債透明度低、規范性差以及管理混亂，更為關鍵的是融資平臺舉債最終由誰償還并不明確，造成對有關政府部門監督和約束不足，易引發過度舉債。

2018年發行地方政府債券4.16萬億元，專項債發行將迎來高潮

《預算法》第三十五條第三款明確規定，地方不得以其他任何方式舉債。這意味著，自新預算法實施以來，發行地方政府債券成為地方政府舉債唯一合法的形式。

地方政府債券，按資金用途和償還資金來源分類，通常可以分為一般債券和專項債券。一般債券指地方政府為了緩解資金緊張或解決臨時經費不足而發行的債券。專項債券則是為了籌集資金建設某專項公共品項目而發行的債券。

2018年以來，地方政府專項債券的各種新品種不斷問世，包括土地儲備、收費公路、軌道交通、棚戶區改造、公辦高等學校、水資源等專項債券。

比如去年8月10日，云南省財政廳公開招標10億元的云南省省級公辦高等學校專項債券，用于云南財經大學安寧校區和云南財經職業學院的建設。這成為全國首只高等學校專項債券，一時引爆市場關注。

根據云南省財政廳公布的專項債券實施方案，云南財經大學安寧校區一期子項目2建設項目，其中債務資金12.1億元，通過發行專項債券籌措。該項目收入主要來源于：學費收入、住宿費收入、食堂收益、國有資產有償收益。據此按照在校生人數測算，債券存續期內預計收入34.18億元，償債資金能夠覆蓋本息。上海新世紀資信評估投資服務有限公司對該債券給出了最高的AAA信用評級。

隨著規范舉債“開前門”力度不斷加大，為地方政府擴大融資渠道、發展經濟、穩定投資起到了重要作用。

財政部數據顯示，2018年，全國發行地方政府債券4.16萬億元。其中，發行一般債券2.21萬億元，發行專項債券1.95萬億元；按用途劃分，發行新增債券2.17萬億元，占當年新增債務限額的99.6%，發行置換債券和再融資債券1.99萬億元。截至2018年末，地方政府債券剩余平均年限4.4年，其中一般債券4.4年、專項債券4.6年；平均利率3.51%，其中一般債券3.5%、專項債券3.52%。

相較往年，2019年，我國地方債券發行節奏大幅提前。

1月21日，新疆成功發行今年首單地方政府債券。據不完全統計，已有新疆、云南、貴州、河南、四川等多省份密集披露地方債擬發行信息，改寫了往年1月零發行的紀錄。

回顧2018年，第一季度全國甚至沒有一只地方政府新增債券，第5個月才陸續有百余億元的新增債券發行。

中央財經大學中財-中證鵬元地方財政投融資研究所執行所長溫來成向記者表示，展望2019年，地方政府債券市場還將進一步擴容，具體體現在四個方面：其一，地方政府債券發行規模將有所擴大，有利于拉動投資，控制隱性債務風險。其二，專項展期品種將可能進一步探索。其三，提前下達地方債券發行限額，將有利于債券市場均衡發展。其四，債券市場化管理不斷規范，在利率市場化、透明度等方面進一步提升。

摸清底數，攻堅隱性債務治理

盡管地方政府債務嚴監管態勢不減，但是在顯性的政府債務之外，底數不清、增長過快、風險不可測的各地隱性債務正在成為影響經濟社會發展的重大風險隱患。

然而，當前地方隱性債務規模仍是一個未知數。

“當前地方政府性債務就如一座冰山，水面上的是顯性債務，而水面下的就是隱性債務。隱性債務的危險性不言自明。”中國財政科學研究院院長劉尚希表示。

防范風險首先要摸清底數。去年8月以來，財政部陸續下發了《地方政府隱性債務統計監測工作指引》、《財政部地方全口徑債務清查統計填報說明》、《政府隱性債務認定細則》等文件。要求各地政府依規將當地截至2018年8月31日的隱性債務余額、資產等數據，填報至財政部設立的地方全口徑債務監測平臺。

由于新《預算法》明確，地方政府舉債只能發行政府債券。地方國有企業（包括融資平臺公司）舉借的債務依法不屬于政府債務，其舉借的債務由國有企業負責償還，地方政府不承擔償還責任；地方政府作為出資人，在出資范圍內承擔有限責。因此，部分地方通過融資平臺公司“明修棧道暗度陳倉”而形成的債務，成為隱性債務擴張的重要來源。

興業證券研報就指出，融資平臺等單位為地方政府融資，由地方政府提供擔保或償還的資金。例如，城投平臺使用中票和企業債等工具的資金，較公司債等用途更靈活，因此容易借道公益性項目助推隱性債務。

不少研究機構據此大致推算隱性債務的規模。中國社會科學院國家金融與發展實驗室副主任、國家資產負債表研究中心主任張曉晶在2017年度的中國去杠桿進程報告提到當前地方政府融資平臺債務約30萬億元。

有觀點認為，在地方政府債務限額內，可以將隱性債務轉化為顯性債務解決一部分問題。

事實上，早在2017年底《財政部關于堅決制止地方政府違法違規舉債遏制隱性債務增量情況的報告》就已明確，要堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，堅決打消地方政府認為中央政府會“買單”的“幻覺”，堅決打消金融機構認為政府會兜底的“幻覺”。

華創證券研報分析指出，再次使用債務置換方式去進行存量債務清理的概率較低。考慮到再次債務置換具有極強的道德風險，也與近期政策表態“打消中央買單幻覺”相違背。從現實約束來看，債務置換還意味著將隱性債務認定為地方政府債務，根據估算的隱性債務規模計算這將使得政府部門債務負債率超過歐盟60%的警戒線。

防范化解重大風險攻堅戰仍居“要津”，地方政府債務嚴監管高壓態勢不會削減。

日前，財政部印發了《地方政府債務信息公開辦法（試行）》，從2019年1月1日起，各地需要詳細具體公布各類債務相關信息，包括違法違規舉債擔保問責結果，并強化監督機制，財政部駐各地財政監察專員辦事處對地方政府債務信息公開履行日常監督職能。

“堅持從嚴整治舉債亂象，對違法違規舉債融資行為，發現一起、問責一起、通報一起，終身問責、倒查責任。”財政部部長劉昆在近期全國財政工作會議上說，2018年財政部門堅持開好“前門”、嚴堵“后門”，牢牢守住不發生系統性風險的底線，2019年將采取更有力措施有效防范化解財政金融風險。