山東：“四權分置”護航扶貧資金

侯雅楠

確保把“錢花在刀刃上”，想方設法保障資金安全，是各級政府面臨的問題，也是對制度設計的挑戰。

近年來，中央財政對扶貧的投入逐年增加，據財政部數據顯示，2018年中央財政預算安排補助地方財政專項扶貧資金達到1060.95億元，比2017年同口徑增加200億元，2013至2017年中央財政專項扶貧資金累計投入超過2800億元。對于廣大貧困地區和貧困群眾來說，扶貧資金就如同“救命錢”，是誰都不得伸手觸碰的高壓線。確保把“錢花在刀刃上”，想方設法保障資金安全，是各級政府面臨的問題，也是對制度設計的挑戰。

經過多年摸索，山東省形成了以“四權分置”為核心的扶貧資金資產管理長效機制，通過將扶貧資產明確所有權、放活經營權、保障確保收益權、監管落實監督權，把責權利明確歸屬到各方，實現了對建檔立卡貧困戶的精準幫扶，繼而為村集體經濟的發展注入了活力。脫貧攻堅以來，山東省累計投入財政專項扶貧資金約170億元，通過“四權分置”確定的財政專項扶貧資金達到約250億元實現了扶貧資金使用效益最大化。

為長效脫貧提供保障

山東省扶貧辦副主任邵國君向記者介紹，在大部分農村欠缺技術、勞動力、管理等條件下，采取將扶貧資金直接分配給群眾的方法極易使資金蒸發，不符合長效可持續的發展要求。如果用產業來支撐形成扶貧資產，建立起與貧困戶的利益聯結機制，如股份分紅，將會使扶貧資金在未來更長的時間內持續發揮作用。

于是從2014年開始，山東省扶貧辦大膽提出“確權到戶、量化到人、按股分紅”的想法，在國家扶貧改革試驗區淄博市先行先試了資產收益扶貧和折股量化到人的新路子。將財政專項扶貧資金和其他涉農資金投入設施農業、養殖、光伏、水電、鄉村旅游等項目形成資產形成的收益，具備條件的折股量化給貧困戶，按照建檔立卡貧困戶的實際情況，重點對喪失勞動能力，無收入來源的老弱病殘貧困人口實行差異化幫扶，分享扶貧資產收益，達到長期穩定脫貧。

但是，其中涉及到的產權權責問題隨之而來。所有權、經營權與收益權如何明確，如果不把產權明確下來，在貧困村班子頻繁更換、脫貧攻堅結束后的情況下，這筆扶貧資產很容易流失，也容易引發其他問題和矛盾，更可能造成辛辛苦苦形成的脫貧成果毀于一旦。因此，迫切需要建立起扶貧資金資產管理的長效機制。

山東省扶貧辦經過大量的調查研究和反復論證，最終確定，“涉貧”資金形成的資產，要有一個明確的歸屬，即扶貧產業項目建成后形成的扶貧資產所有權歸屬于村集體，經營權放活，資產收益主要用于幫扶建檔立卡貧困人口，重點向沒有勞動能力的老弱病殘貧困戶傾斜，扶貧資產納入鄉鎮農村集體資金資產資源管理平臺進行日常監管。經營權歸承包戶，受益權歸貧困戶和低收入人群，監督權歸經管站，這也就是“四權分置”的由來。通過明確“四權”，扶貧資產從農村村級資產中被有效明確區分開來，貧困人口以及低收入人群得到有效長期的保障。

以山東省臨沂市為例，截至目前，共計13.25億元扶貧資金形成的經營性資產全部確權到村，三年來取得收益2.38億元，惠及23.28萬貧困戶。

沙溝鎮的扶貧資金管理實踐

家在臨沂市沂水縣沙溝鎮對崮峪村的李傳錄就是從中直接收益受益的一員。從2016年開始，他的銀行賬戶上每年都能及時收到900余元的分紅，如今已經74歲的他，與老伴共同生活，900塊錢的分紅讓他覺得“很受用”。

和李傳錄一樣能拿到分紅的還有鎮上的969口人，他們手中的這筆分紅來自于沙溝鎮建設的38個高效蔬菜大棚項目。建成于2016年的卞莊高效蔬菜大棚整合了650萬財政專項扶貧資金，由沂州果蔬研究專業合作社經營管理，年扶貧收益達到39萬元。全鎮15個重點貧困村、5個非重點貧困村總計613戶、969人從中受益。2017年，項目共幫扶553戶、846人實現脫貧，年人均增收402元。

從高效蔬菜大棚項目建設伊始，到收益的分配到賬，每一筆錢都在鎮經管站的監控之下。為了集中管理扶貧資金，經管站專門設立了扶貧資金賬套，在農商行設立了扶貧資金專戶，對各級、各類扶貧資金全部納入經管站扶貧資金專戶代管。

在整個項目實施的過程中，經管站實行統一資金撥付，由經管站出納從扶貧資金專戶中，以網上轉賬的方式，直接撥付到施工單位。在進行資金撥付時，由施工單位依據工程合同提出用款申請，項目村負責人、扶貧辦、經管站負責人現場核實，填制《財政專項扶貧項目資金報賬支付審批表》，報鎮長簽字后撥付;過程撥付時，由相關人員出具階段驗收報告;完工結算前，聘請第三方出具決算報告。進行收益分配時，經管站根據各村審核提報并經鎮級批準后的收益分配方案，將收益款直接打卡發放到貧困戶手中。

由于各個村投入資金和貧困戶收入情況不一，因此合作社對每個村實行收益差異化分配。一是對15個重點貧困村，合作社根據投入資金所占的比例，每年給予每村1.8萬元作為扶貧的資產收益。共幫扶396戶貧困戶，627口人，年人均增收430元。二是對有整村推進項目的于家莊村每年給予6萬元作為扶貧收益，其中1.8萬元用于村集體增收，4.2萬元用于幫扶該村貧困戶。共幫扶41戶貧困戶，59口人，年人均增收711元。三是對47個非重點貧困村中貧困人口多、脫貧任務重的5個村重點幫扶，每年給予6萬元作為扶貧的資產收益，共幫扶217戶貧困戶，342人，年人均增收175元。

同時，沙溝鎮對扶貧資產進行嚴格把關。扶貧資產的名稱、類別、購建時間、預計使用年限、數量、單位、資金來源構成、所有權人、使用權人和收益權人等相關內容都嚴格記錄在扶貧資產管理臺賬。另有一本扶貧資產監管臺賬，確保扶貧資產安全、運營正常。扶貧資產在所有權轉移、經營主體、經營方式變更等過程中，經管站會在民主的基礎上對程序、內容審核把關，杜絕決任何單位和個人隨意處置扶貧資產。

在確定各村精準扶貧經營性資產的經營主體和經營方式時，村兩委、扶貧理事會共同研究，經村民會議或村民代表會議討論決定后，報鎮經管站審核把關，公示無異議后，采取入股參觀、委托經營、出租合作等方式進行經營管理。

2015年至2017年，沙溝鎮經管站代管財政專項扶貧資金1600多萬元，監管各類扶貧資產近2000萬元，監督發放各項扶貧收益260多萬元，保障了扶貧資金資產的安全有效運營流動。

管好社會幫扶資金

在與沙溝鎮相鄰的另一道溝，臨沂市蘭山區汪溝鎮，積極發揮社會幫扶資金的作用，將財政專項扶貧資金、涉農財政資金、社會各界幫扶資金整合，形成經營性資產，進行嚴格產權界定，為各產權方頒發證書，為扶貧資產保駕護航。

2014年至2018年，汪溝鎮整合上級專項扶貧資金共計1526.8萬元和社會幫扶資金790萬元，建設冬暖式大棚75個，簡易拱棚18個，農業種植棚20個，茶葉種植棚2個，光伏發電站6處，種植蓮藕110畝。位于沙嶺村的19個蔬菜大棚，是臨沂華強集團投資200萬元援建的，項目建成后順利按程序移交給沙嶺村作為扶貧資產，2017年此項目共惠及31名貧困戶，每人收益2028元。

來自社會各界的幫扶資金為汪溝鎮注入了一股強大的力量，而為了不讓來自社會的善款流失，鎮政府出臺了精準扶貧項目資產管理辦法，對38個項目形成的資產頒發產權證書。明確項目產權屬于村集體，讓貧困村的干部群眾吃了定心丸。2016年，汪溝鎮黨委政府把企業捐助的189萬元扶貧資金投入到竹柳園、姜氏茶園等一些經濟實體中去，幫助貧困群眾脫貧增收，贏得了群眾的信任。

同年，在汪溝鎮竹園村，由金鑼集團投資建設的10個冬暖蔬菜大棚建成后將無償移交給村集體，作為竹園村的集體財產。但是，蔬菜大棚的經營管理給村集體出了難題，村支部書記趙曉亮與村民經過商討，決定把經營權交給有經營能力的人去從事生產管理，“讓最能掙錢的人去用錢”。

積極盤活經營權是汪溝鎮貫徹的一項重要舉措，通過公開競標的方式，把產業經營權外包給承包戶或農業公司，確定承包人，放活了資產的經營權。資產經營方需與村集體簽訂合同，明確管理資產責任，資產收益數量，確保扶貧資產安全并不斷增值。

汪溝鎮還將收益權進行量化，收益的約70%主要用于建檔立卡貧困戶或低收入農戶，30%歸村集體用于公益事業，優先保證貧困戶的增收。由于經營項目收益有差異，汪溝鎮制定了保底收益，由經營承包者擔保每年至少要有一定的最低收入，用這種方式來提供對貧困戶的生活保障。鎮里還制定了詳細的分紅退出機制。現有的貧困戶穩定脫貧后，其收益權要按照規定程序轉給其它的貧困戶。資產收益不搞分凈吃光，在確保貧困人口穩定達到省定脫貧線以后，資產收益將被用于建立扶貧基金，以救助突發性、臨時性貧困人口。

汪溝鎮同樣設置了資產管理平臺，經管站對形成的扶貧資產進行評估、審計。扶貧資產的金額、形式、數量、位置都有詳細紀錄，筆筆資金都能做到實時監控，防止截留挪用、冒領貪污等現象發生。

“扶貧資產所有權歸村集體，經營權歸合作社、龍頭企業、專業大戶等新型農業經營主體，受益權歸貧困戶，監管權歸農業局”的“四權”分置扶貧資產管理機制，通俗來講就是把扶貧資產的雞蛋放進集體的籃子里，讓最能掙錢的人去花錢，讓最需要幫助的人能受益，讓扶貧的每一分錢都在陽光下運行。真正解決了扶貧資產“一錘子買賣”的問題，走出了扶貧資產重建設輕管理的怪圈，解決了搞突擊短期行為的問題，保障了脫貧攻堅穩定脫貧的成效，達到了扶貧資產長效惠貧的目的。

邵國君介紹，山東省扶貧辦已經將扶貧資產確權完成情況納放入年度督查考核，目前有8個市扶貧資產確權狀況達到百分之百，其他市達到百分之八十以上。在產權得到保障的情況下，山東省威海市文登區還針對貧困村、貧困戶欠缺發展能力和村級發展產業難成規模的實際，積極整合扶貧專項資金和涉農資金，與企業合作共建，打造鎮級扶貧產業扶貧基地，放大扶貧資金效能，最大限度增加項目收益，充分放大了扶貧資金效用。

距離2020年實現貧困人口全面脫貧還有兩年左右的時間，但農村絕對貧困人口實現脫貧和貧困縣摘帽并不意味著農村貧困的消失，更不意味著扶貧工作的結束。農村貧困在2020年后仍將以相對貧困和其他形式存在，未來的扶貧工作還會繼續進行下去。而山東省提出的“四權”分置扶貧資金資產管理機制將會在未來長時期發揮它的作用，這也是“護航”的意義所在。